中國核安全監管追問

徐鑫

核安全監管攸關國民生命安全。理順中國的核安全監管體制中紛繁復雜的關系，考驗政治智慧，需要時間和耐心，卻是當務之急。

2011年3月11日，東日本發生里氏9級強震，讓數萬人流離失所，也撕開了核電看似固若金湯的外衣。福島核泄漏的陰云密布于整個東北亞上空，拷問核安全成為全球共同關注的話題。一年間，全球反核聲音高漲：德國宣布將于2021年底前關閉國內所有核電站;瑞士國內所有核電站到達使用年限后將停用;中國在福島核泄漏第五天即凍結了核電項目審批。

雖然民間反核浪潮不斷，中國高層風向卻顯示核電審批或將解凍。2011年11月23日，國家發改委副主任解振華就表示中國發展核電的決心不會改變。不久前的全國“兩會”上，國家核電技術公司董事長王炳華更是在政協記者發布會上表示，中國政府將在今年恢復核電站項目審批。

中國不搞核電“大躍進”

進入2012年，大陸連發兩起相鄰省份間核電項目選址問題的沖突，將中國核電決策、建設中的諸多問題暴露無遺。首先是2月安徽省望江縣官方發布報告喊停江西省彭澤縣進行的帽子山核電項目。就在此該核電站準備興建之際，安徽省望江縣激烈反對。望江與彭澤僅長江一江之隔，核電站一旦有事，安徽方面勢必受影響。在報告中，望江方面稱彭澤核電項目在選址評估、環境影響等問題上存在失實問題。受安徽方面委托，中科院院士何祚庥將他們的陳情書遞交到中央。

安徽反核剛過一個月，廣東再爆反核聲音。3月12日，正值福島核泄漏事件一周年之際，廣東江門市人大代表張中強向廣西擬在西江上游規劃建設的核電廠選址問題開炮。

福島事故發生后，中國國務院發布“國四條”，對目前正在建設、正在運行的核電和核設施進行全面“體檢”。據王炳華介紹，到目前為止共發現14個方面需要整改的問題。其中有的已完全解決，有的正在解決，有的已列入三年改造計劃，將全部解決。“在檢查過程中問題沒有得到解決，或問題沒有安排在規劃當中去解決，或沒有采取必要應急措施和手段前，中國政府不再核準新的核電項目。”

據美國自然資源保護委員會（NRDC）提供的資料顯示，截至2011年11月，中國有14臺在役運行的核電機組，還有27臺在建。在已經運行的14臺機組中，全是“第二代改進型核電站”。開工建設的27臺機組中，有6臺是“第三代核電站”，剩下也是“第二代改進型核電站”。按目前的發展速度，中國核電發電量到2015年會占國家總發電量的5%，共計4000萬千瓦。

按照王炳華的說法，中國發展核電過程當中，無論是按照規劃，還是按照技術路線的選擇，還是按照產業政策的約束，絕不會搞“大躍進”。但是這些雄心勃勃的計劃讓外界對其未來風險甚為擔憂。《經濟學人》不客氣地提醒道：核電站的運作，需要可靠和透明的監管，需要運營者與監管方之間的制衡以及高標準的建設質量。福島核電站在這些方面沒有做好，因此造成現在局面。而在這些方面，中國更一無是處。

缺乏統一核安全機構

談及核電安全，重心首先在監管體系。福島事故后，國際原子能機構對中國核與輻射安全監管體系進行第三次評估，認為中國的監管體系依然存在部門協調等問題，核安全監管的有效性和職責履行都受到影響。NRDC在“兩會”期間公布了《中國核安全監管體制改革建議》，并試圖通過讓人大代表關注核安全監管來推動中國核安全監管體制改革。

目前，中國涉及核能管理的部門有三家：國家能源局的核電司、環保部國家核安全局以及國防科工局的核應急司。其中，國家能源局是國家發改委下屬機構，負責核電行業的管理職能，包括行業標準的制訂和核電發展規劃的擬定，還起草核安全相關法規。國防科工局是工信部下屬機構，主要負責除核電之外的核燃料循環、軍工核設施管理和國家核事故應急。它還有另外兩塊牌子——國家原子能機構及國家核事故應急辦公室。而負責對核安全進行監管及環境評估的是環保部下屬國家核安全局。按國際規則，只要涉及民用都應在國家核安全局，但因為歷史因素，目前中國在國際原子能的掛牌核安全監管機構是工信部。除此以外，還有衛生部、公安部、交通運輸、鐵路等眾多部門在其職責范圍內可干預核能的研究、開發與利用。

政出多門，自然會導致部門之間出現“打架”的情況。比如在核設施的安全監管方面，依據1999年頒布的《國防科技工業軍用核設施安全管理規定》軍用設施歸國防科工局負責，而《民用核設施安全監督管理條例》中又有明文規定，國家核安全局有統籌規劃全國核設施的權力;但目前中國民間一一些核設施又因用途而處于軍隊的事實管轄之下。國家能源局與國家核安全局在核安全法規制定和反應堆操縱人員資質管理問題上存在職能交叉。多頭監管，既造成技術力量和人力資源分散浪費，也容易導致權責不清，引發監管漏洞。

2010年10月31日，在建的福建福清核電站。

就核安全進行立法以規范相關行為，成立獨立于政府其他部門并統管所有涉及核安全監管事務的機構已是世界核電大國通用做法，中國也能從世界其他核能大國的舉措中借鑒良多。美國作為全國核電規模最龐大的國家，獨立的核安全監管體系也最早成型：1954年《美國原子能法》和1974年的《能源改組法》為核安全監管提供了專門的法律規范;1975年成立了隸屬于國會的美國核管制委員會作為獨立法人機構總領核安全監管事務，直接向總統負責，機構主席由總統任免。核電大國法國2006年也通過了專門法律《核透明和安全法》，直接對總統和議會負責的法國核安全監管機構（ASN）則是核安全監管事務的主導者。

主管與監管機構權力失衡

除缺乏統一管理、部門間職能交叉以外，中國核安全監管體制還存在一個弊端：主管者與監管機構權力不對等。

據NRDC介紹，在目前的制度安排下，國家能源局隸屬于具有強大政策影響力的實權部門國家發改委，核能行業標準的制訂完全在這里完成，中國核電發展的綱要型文件包括《核安全規劃》《核電發展中長期規劃》都是由這里牽頭起草;而核安全監管部門則由現階段中國政治格局中“相對不被重視”的環保部統轄。

兩大部委所掌握資源與政策影響力不可同日而語，當國家能源局審批通過核電項目以后，環保部國家核安全局能否以環境影響評估不合格而叫停一個核電項目？

另一方面，地方在核能發展和核電站建設中也充當推動者的角色，這讓核電站的爭議也進入利益和價值觀的角逐中。為解決能源缺口問題，加上核電項目帶來的大筆基建投資和稅收，許多地方政府樂于推動核電項目上馬。此前鬧得沸沸揚揚的江西彭澤核電項目中，彭澤當地一位參與核電管理的官員曾稱，“作為江西有史以來總投資最大的重點工程，建設彭澤核電站是幾代彭澤人、九江人、江西人的夙愿。”為支持當地的核電事業，“彭澤速度”還登上了《九江日報》：在短短7天時間內，482戶人家全部搬出居住了幾代人的老屋，“彭澤創造了我國核電建設新的搬遷速度”。在這樣的格局下，環保部的核安全局執行的安全監管具有多大的效力也讓人懷疑。

同時，核安全監管對專業性要求極高，這對目前中國核安全監管的人才隊伍提出了挑戰，有關領導更是直接表明了這種憂慮。在3月召開的全國政協會議上，國家核安全局原局長王玉慶稱，核電站從設計到設備制造再到安裝等重要環節都需要監管人員全程參與進行審批，并對照國際接軌的監管細則一項項核查。

他提到，這對監管人員素質要求很高。一般的監管員需要3～5年鍛煉。中層管理人員需要更久的年限培養，而中國監管人才培養力度尚待加強。據介紹，美國的核安全監管機構有3900多人，法國和日本約為2000人左右，平均每臺機組約40人;而中國核與輻射安全監管隊伍原來僅有300人，在福島事故后擴充到1000多人。

除核安全監管客觀要求高以外，國家核安全局的非獨立地位也限制了核安全監管機構的專業性、權威性的提升。

目前國家核安全局并不是一個獨立機構，人事、財務都屬于環保部，從環保部拿錢，人事安排和經費都沒法自己做主，所以決策的獨立性自然也比不上與其他證監分離的行業監管機構。NRDC則建議，應該使中國國家核安全局成為對不符合安全規定的核設施和核活動具有制裁權的機構，實現證監分離，同時經費和人力資源獨立，將分散在其他主管部門的核安全事務統歸于國家核安全局的管轄之下。

據《讀賣新聞》3月20日報道稱，中國的核電建設因福島事故而放慢發展步調，中長期核電項目建設削減額度約1成。即便如此，在可預見的將來，中國的核電規模還將繼續擴大，核安全監管攸關國民生命安全。理順中國的核安全監管體制中紛繁復雜的關系，考驗政治智慧，需要時間和耐心，卻是當務之急。

編輯 漆菲 制表 黃靜 美編 黃靜