臺(tái)灣民意代表進(jìn)化史

鄭東陽(yáng)

對(duì)不少臺(tái)灣人來說，有這樣一個(gè)職業(yè)，既可以滿足從政夢(mèng)想，又不會(huì)像公務(wù)員那樣枯燥或政務(wù)官那樣處于輿論的風(fēng)口浪尖——這個(gè)選擇就是當(dāng)選“立委”。

2012年春天，位于臺(tái)北市濟(jì)南路的臺(tái)灣“立法院”迎來了49位新主人。年初，他們與其他64名追求連任者在激烈的選戰(zhàn)中獲勝。經(jīng)過選后短暫的半個(gè)月交接，新一屆“立委”宣誓就職，并選出了國(guó)民黨籍“立委”王金平和洪秀柱作為“立法院”正、副院長(zhǎng)。未來四年，他們將在二人的帶領(lǐng)下審核馬英九團(tuán)隊(duì)的每項(xiàng)預(yù)算案、人事案、法案，并受理來自選區(qū)民眾的投訴和監(jiān)督。

自1992年臺(tái)灣結(jié)束“萬年國(guó)代”的歷史、進(jìn)入民主時(shí)代的“立委”選舉以后，臺(tái)灣的民意代表群體無論在其內(nèi)部結(jié)構(gòu)還是在角色功能、社會(huì)地位上，都進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)代。除他們薪水較高外，在今天的臺(tái)灣，民意代表遠(yuǎn)比“部會(huì)首長(zhǎng)”更容易獲得民眾尊重，而且他們可以監(jiān)督同樣民選的縣市長(zhǎng)、領(lǐng)導(dǎo)人。因此，越來越多作家、媒體人甚至是歌星、運(yùn)動(dòng)員加入其中，他們或者因?yàn)閷I(yè)被延攬入閣，或者因?yàn)楦呷藲獗徽h看中，通過競(jìng)選成為民意代表。

“立委”做什么？

張曉風(fēng)是本屆“立法院”“新兵”中的一個(gè)，而且是最顯眼的一個(gè)。這位71歲的老人是臺(tái)灣著名作家，那句讓文藝青年們高頻率引用的“愛的反面不是恨，是漠然”，便出自她中年時(shí)的作品《只是太年輕》。從政之前，除了寫作外，她也曾投身公益、推動(dòng)環(huán)保，為“搶救國(guó)文”、保護(hù)濕地大聲疾呼。

張曉風(fēng)的人生新旅程從其在臺(tái)北市濟(jì)南路的“立法院”坐班開始。所有“立委”都有自己的辦公室，“立法院”有研究大樓。一些區(qū)域“立委”還會(huì)在所在選區(qū)設(shè)立辦公室。每當(dāng)換屆選舉結(jié)束后，落選“立委”留下不少空辦公室，不少連任“立委”會(huì)紛紛搶先選擇采光好、地點(diǎn)佳的辦公室，不理會(huì)前一任主人落選是否因?yàn)轱L(fēng)水不佳。

臺(tái)灣“立法院”于2月1日舉行正副院長(zhǎng)選舉現(xiàn)任院長(zhǎng)王金平（中左）與“立委”洪秀柱（中右）分別以68及69票當(dāng)選正副院長(zhǎng)，兩人在議場(chǎng)接受同仁道賀。

在參觀了辦公環(huán)境后，張曉風(fēng)覺得“沒大觀園那么好玩、優(yōu)雅，卻是辦事的地方”?！傲⑽狈?wù)科會(huì)向每位新科委員介紹院內(nèi)環(huán)境、建筑，張曉風(fēng)對(duì)國(guó)書館最感興趣，第一天她便發(fā)現(xiàn)館內(nèi)有中文大辭典。這位作家忘不了老本行，沒過幾天，她便用上了這部辭典和自己的專業(yè)——當(dāng)“行政院長(zhǎng)”陳沖在臺(tái)上用高昂的語(yǔ)調(diào)宣讀施政報(bào)告時(shí)，他沒有收獲掌聲，也沒有在“立委”審議報(bào)告時(shí)獲得夸贊。相反，張曉風(fēng)對(duì)這份報(bào)告提了29點(diǎn)建議，要求陳的“官樣文章”應(yīng)該有點(diǎn)新意，更白話一點(diǎn)。總計(jì)全長(zhǎng)17頁(yè)的施政報(bào)告，張曉風(fēng)改了一半，并附上自己的理由，比如用“亮麗”來形容執(zhí)政成績(jī)用詞不謙，應(yīng)該改正。

張曉風(fēng)

接受“立委”質(zhì)詢是每個(gè)“部會(huì)首長(zhǎng)”都必須面對(duì)的事情。被批文字迂腐已算好運(yùn)，大部分“部長(zhǎng)”在面對(duì)質(zhì)詢?nèi)沾?像做錯(cuò)事的孩子，被家長(zhǎng)一樣的“立委”們輪番轟炸。也有運(yùn)氣好的“部長(zhǎng)”，比如龍應(yīng)臺(tái)。反對(duì)黨“立委”林佳龍開口便稱，自己手里抱著的是熬夜看的4本龍的書，另外一名反對(duì)黨“立委”林淑芬開門見山直稱“你是我讀書時(shí)的偶像”，但毫無意外，隨著其施政時(shí)間越長(zhǎng)，被質(zhì)詢的機(jī)會(huì)越多，這種友好場(chǎng)面將很難再現(xiàn)。

除了設(shè)立辦公室服務(wù)選民、在議場(chǎng)質(zhì)詢“部長(zhǎng)”外，“立委”們還擁有行政機(jī)構(gòu)的人事同意權(quán)、法案的提出權(quán)和表決權(quán)。

若要立法，首先必須進(jìn)行“提案”，可由其他四院（“行政院”、“司法院”、“考試院”、“監(jiān)察院”）、“立委”或黨團(tuán)提出，預(yù)算案則僅限由“行政院”提出。草案提出后，會(huì)送交“程序委員會(huì)”進(jìn)行審議，通過后列入議程中的報(bào)告事項(xiàng)。

提案在議程中進(jìn)行一讀，即朗讀標(biāo)題，之后可送交相關(guān)的專業(yè)委員會(huì)討論審查，或經(jīng)由院會(huì)決定后，直接送交二讀。每當(dāng)換屆選舉結(jié)束后，除了搶占辦公室，搶先登記“專業(yè)委員會(huì)”也是“立委”們最熱衷的事，類似“財(cái)經(jīng)委員會(huì)”、“外交與國(guó)防委員會(huì)”等專業(yè)委員會(huì)都最受歡迎，若某專業(yè)委員會(huì)的報(bào)名“立委”人滿為患，就只能抽簽決定其去向了，但是最終的安排還要符合政黨與性別比例原則。

在提案二讀時(shí)，院會(huì)會(huì)進(jìn)行深入討論。二讀是立法過程中重要的步驟，用以提出質(zhì)疑、進(jìn)行說明、修正等，最后投票決定是否送交三讀、撤銷、或送回委員會(huì)重新審議。

若有委員提議并獲超過15名委員的附議，可在當(dāng)次會(huì)議就直接進(jìn)入三讀程序。三讀的過程僅能就文字進(jìn)行修正，除非發(fā)現(xiàn)有違憲或其他法律時(shí)，才可提出撤回重審。在三讀時(shí)，如果有委員對(duì)于議案有不同意見，仍必須等議案表決后，再提出覆議。若能三讀通過，再經(jīng)“總統(tǒng)”公布，這部法案便可以施行。

從卡路里消耗量來說，“立法院院長(zhǎng)”和“副院長(zhǎng)”并不是好差事，三讀法案是個(gè)極為漫長(zhǎng)的過程，而且在通讀一些爭(zhēng)議較大的法案時(shí)，反對(duì)黨“立委”會(huì)千方百計(jì)試圖阻擾，而他們身邊會(huì)出現(xiàn)“護(hù)駕”的同黨“立委”。由于兩黨政治理念甚至族群認(rèn)同都存在較大差異，因此通讀法案的過程可能演變成“白刃戰(zhàn)”，作戰(zhàn)武器便是鞋子、礦泉水瓶等。在1990年代，這種現(xiàn)象幾乎每天都能見到，臺(tái)灣議會(huì)民主也因此總會(huì)遭到國(guó)際輿論的批評(píng)，也被對(duì)岸諷刺為“民主亂相”。不過近年來，“立法院”打架現(xiàn)象明顯緩解，黨團(tuán)協(xié)商正成為新的協(xié)調(diào)方式。

誰能當(dāng)“立委”？

張曉風(fēng)能成為新科“立委”，得益于親民黨主席宋楚瑜的點(diǎn)名。

根據(jù)臺(tái)灣地區(qū)現(xiàn)行的法規(guī)，“立委”由自由地區(qū)人們選出，實(shí)行“單一選區(qū)兩票制”，俗稱“一票投人，一票投黨”一一投票時(shí)，選民可以領(lǐng)到兩張選票，一票投選區(qū)域“立委”，一票投選政黨。區(qū)域“立委”中，得票最高者當(dāng)選。而得票超過5%的政黨則是依政黨選票的得票比例，分配34個(gè)不分區(qū)及僑選“立委”席次。

不分區(qū)“立委”由各政黨推薦，候選人不必親身競(jìng)選。張曉風(fēng)所在的親民黨在年初的“立委”選舉中，政黨票剛過5%的門檻，分得兩席不分區(qū)“立委”名額。根據(jù)臺(tái)灣相關(guān)規(guī)定，只有“立法院”里擁有兩席以上，才可以組成黨團(tuán)。

之所以被親民黨提名為不分區(qū)“立委”參選人，與張曉風(fēng)在臺(tái)灣良好的口碑和公益形象有關(guān)。大部分政黨在選擇“立委”參選人時(shí)會(huì)考慮候選人的各方面條件，符合社會(huì)期待、名氣較大是最重要標(biāo)準(zhǔn)。因此在年初的“立委”選舉中，國(guó)民黨曾派出臺(tái)灣著名籃球女明星錢薇娟、著名女主播陳以真參選，雖然最終以失敗告終，但是在南部選區(qū)高票落選，已經(jīng)讓不少國(guó)民黨支持者感到不可思議。

前臺(tái)南市市長(zhǎng)許添財(cái)也參加了今年的“立委”選舉，并成功為民進(jìn)黨在臺(tái)南獲得一席區(qū)域“立委”。許添財(cái)在2001、2005年曾兩度成功當(dāng)選臺(tái)南市市長(zhǎng)。2010年，在臺(tái)南縣市合并成為新的“臺(tái)南直轄市”時(shí)，許添財(cái)也曾試圖參選市長(zhǎng)，但在黨內(nèi)初選中他敗給民進(jìn)黨政治新星、時(shí)任臺(tái)南市區(qū)域“立委”的賴清德。由于民進(jìn)黨是在野黨，并沒有行政資源，因此參選同樣有民意支持度的“立委”成為許添財(cái)延續(xù)政治生命的重要途徑。

而對(duì)于尚在執(zhí)政的國(guó)民黨政治新星來說，有當(dāng)選“立委”或地方縣市長(zhǎng)的經(jīng)驗(yàn)會(huì)成為其履歷上不可忽視的閃光點(diǎn)。蘇俊斌曾經(jīng)是馬英九2008年競(jìng)選大位時(shí)的杰出助手、貼身發(fā)言人，選后曾擔(dān)任“行政院”新聞局局長(zhǎng)。但有志于從政、曾擔(dān)任過“立委”助理的蘇俊斌深知，若能當(dāng)選“立委”可比擔(dān)任所謂“正部級(jí)干部”獲得更多加分，民意基礎(chǔ)比待遇重要。在年初的選舉中，國(guó)民黨征召了這位青年才俊，作為“刺客”參選臺(tái)南市的區(qū)域“立委”。蘇俊斌最終高票落選，而國(guó)民黨也將其雖敗猶榮例子作為教材，用于拓展南部選票。有了民意支持度，蘇俊斌也獲得國(guó)民黨更大力的栽培，在今年2月份，他被任命為國(guó)民黨組發(fā)會(huì)主委。要知道蘇俊斌2004年還只是“立委”助理，8年間能有如此完美的履歷表，殊為不易。

而國(guó)民黨內(nèi)中常委名單的變化也生動(dòng)說明民意代表地位的變遷。很長(zhǎng)時(shí)間里，國(guó)民黨中常委大多是“行政院”的部長(zhǎng)和黨的高級(jí)干部、高級(jí)軍官，但解禁后，越來越多位置被“立委”占據(jù)。制度的改變讓民意代表在黨內(nèi)獲得了更多尊重。當(dāng)1998年上將唐飛站在“立法院”質(zhì)詢臺(tái)，成為首個(gè)接受“立委”質(zhì)詢的三軍“參謀總長(zhǎng)”時(shí)，“黨政軍”的集體“臣服”讓立法機(jī)構(gòu)作為最高權(quán)力象征有了歷史的注腳。

如果說知名公益人士有理由高概率當(dāng)選“立委”，類似邱毅這樣的揭弊能手為什么會(huì)落選？這也是本屆選舉中大陸不少民眾的疑問。事實(shí)上，邱毅也是各個(gè)政黨喜歡征召的對(duì)象。從政前，邱毅是康納爾大學(xué)的博士后、學(xué)界的佼佼者，2000年被宋楚瑜看中，并擔(dān)任其競(jìng)選總部發(fā)言人。此后，邱毅憑借其良好形象，為親民黨獲得一席高雄選區(qū)的區(qū)域“立委”席次。國(guó)親整合后，這位已成為臺(tái)灣電視名嘴的候選人被國(guó)民黨視為掌上明珠，恐其落選，國(guó)民黨在第七屆“立委”選舉中，將其列入不分區(qū)“立委”中的安全名單，邱毅第三次成功當(dāng)選。但在兩個(gè)月前的新一屆選舉中，邱毅再次被下放到高雄選區(qū)，而沒有在不分區(qū)“立委”的安全名單內(nèi)，事后的結(jié)果證明，雖然他有高知名度，但離高雄市選民太遙遠(yuǎn)，邱毅未能獲得大多數(shù)選民的青睞。

能獲得較大政黨的征召是參選最好的敲門磚，對(duì)普通民眾來說，參選門檻是年滿20歲、并獲得3000人聯(lián)署。當(dāng)然由于黨禁早已開放，因此組黨參選也是一個(gè)很好的途徑。兩個(gè)月前的開票結(jié)果顯示，一些小型政黨雖然未能獲得超過5%門檻的選票，但類似以環(huán)保為訴求的綠黨、主張福利的“免費(fèi)健保聯(lián)盟”等小黨卻意外獲得10萬以上選票，甚至比新黨得票率還要高。

從“職業(yè)代表”到代表職業(yè)

選舉制度讓公眾對(duì)政客的要求越來越多元。曾幾何時(shí)，代表臺(tái)灣“民意”的臺(tái)灣立法機(jī)構(gòu)中，除了少數(shù)增額民意代表外，大量民意代表是1947、1948年大陸時(shí)期選出的第一屆國(guó)大代表和立法委員。國(guó)府遷臺(tái)這些民意代表長(zhǎng)年不換，被諷刺為“萬年國(guó)代”。

不過，即使是這些“萬年國(guó)代”，其權(quán)利的合法性也來自當(dāng)選時(shí)大陸民眾的選票。根據(jù)1946年國(guó)民黨政府通過的選舉法，民意代表中有少數(shù)民族、職業(yè)團(tuán)體代表、僑民代表等保障名額。以“立委”席次分配為例，民國(guó)時(shí)期就已經(jīng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同比選舉民意代表，而且規(guī)定各選區(qū)要有婦女保障名額。除了按選區(qū)分配“立委”席次外，蒙古各盟、旗選有22名保障名額，西藏15名，其他民族與邊疆地N6名，僑民19名。而代表各行各業(yè)的職業(yè)團(tuán)體有89個(gè)名額，分別來自農(nóng)民、漁民、工人、工業(yè)、商業(yè)、教育，頗具蘇聯(lián)式人大色彩。

1949年以后，“國(guó)民大會(huì)”與“立法院”兩個(gè)民意機(jī)構(gòu)的選舉依然按大陸時(shí)期的法律進(jìn)行。由于大陸被視為“淪陷區(qū)”，因此大陸地區(qū)遷臺(tái)的代表—直不需要換屆選舉，僅在臺(tái)灣舉行“自由地區(qū)”增額民意代表選舉。而遷臺(tái)代表中，職業(yè)團(tuán)體代表少得可憐，因此在數(shù)次增額民代選舉中，新增的職業(yè)團(tuán)體代表是重要組成部分。

在長(zhǎng)達(dá)46年的第一屆“立委”結(jié)束任期后，1992年開始的第二屆“立委”選舉中，由于“憲法”的修訂，職業(yè)團(tuán)體“立委”被取消，就此成為一個(gè)歷史名詞。這一舉措在當(dāng)年曾引起臺(tái)灣輿論討論，有臺(tái)灣媒體擔(dān)心不再有“中央”民意代表真實(shí)而深入地關(guān)心農(nóng)、勞、漁民的需求，但亦有臺(tái)灣媒體認(rèn)為這才符合公平原則。

當(dāng)年職業(yè)團(tuán)體選舉制度取消后，為延續(xù)政治生命，18名職業(yè)團(tuán)體“立委”多數(shù)轉(zhuǎn)戰(zhàn)區(qū)域“立委”。有趣的是，成為區(qū)域“立委”后，這些“立委”的問政風(fēng)格翻轉(zhuǎn)，質(zhì)詢內(nèi)容開始跳脫特定團(tuán)體格局，問政內(nèi)容在地方建設(shè)猛打轉(zhuǎn)，一改過去給非所在行業(yè)的民眾留下的“打醬油”印象。

自1992年選舉制度改變后，除了少數(shù)不分區(qū)“立委”外，大多數(shù)立委是區(qū)域“立委”。因此對(duì)這些“立委”來說，自身除了是所在選區(qū)民眾、政黨利益的代言人外，也將站在整個(gè)地區(qū)的立場(chǎng)，為地區(qū)整體利益作出決策。

目前臺(tái)灣“立委”很多有大學(xué)教授、媒體、司法行業(yè)的工作經(jīng)歷，碩士以上學(xué)位的“立委”超過5成，精英理政趨勢(shì)開始顯現(xiàn)。根據(jù)臺(tái)灣政治大學(xué)教授盛杏湲的一項(xiàng)學(xué)術(shù)調(diào)查，擁有博士學(xué)位的“立委”接近九成認(rèn)為“地區(qū)整體利益要優(yōu)先于選區(qū)利益”，而大學(xué)以下學(xué)歷的“立委”對(duì)二者的選擇則是五五開;同樣，曾在大學(xué)任教、有過媒體從業(yè)經(jīng)驗(yàn)、擔(dān)任過法官與律師的“立委”中，都有8成左右選擇“地區(qū)整體利益優(yōu)先”，而沒有三種從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的“立委”的選擇也基本上是五五開。

經(jīng)過近20年發(fā)展，臺(tái)灣地區(qū)的兩黨制已經(jīng)形成，國(guó)民黨和民進(jìn)黨兩個(gè)政黨對(duì)新進(jìn)“立委”的教育、職業(yè)背景要求也幾乎趨同。從1992年的第二屆“立委”選舉到最近的第八屆“立委”選舉，政務(wù)官和資深的政黨高管參選“立委”的比例正在下降，出身于民間社會(huì)團(tuán)體、NGO領(lǐng)導(dǎo)者的“立委”越來越多。官方曾希望設(shè)立職業(yè)代表來顧及各個(gè)團(tuán)體，而制度的改變看來并沒有讓“職業(yè)立委”失根，反而在競(jìng)爭(zhēng)中產(chǎn)生了，一批更能代表各職業(yè)團(tuán)體的民意代表。

編輯 涂艷 制表 黃靜 美編 黃靜