中國戰略儲備隱憂

張弛

2012年3月5日，由印度外貿局宣布的棉花“出口禁令”震撼全球，包括中國在內的買家蜂擁至美國搶購，期棉價格應聲強勢反彈。不過消息來去匆匆，一個星期后，印度官方便撤回了禁令。

伊朗危機，給中國石油安全投下了陰影，制約了中國外交的從容度。

印度《商業標準報》引述本國分析人士的話說，政府突然決定禁止棉花出口，與擔心中國近期大量進口印度棉花有關。

中國采購印棉自1999年開始，當時采購量僅為中國棉花進口總量的0.74%，到2011年時達到30.15%，差不多占1/3。也就是說，在中國每生產三件衣服，有一件用的就是印度棉花。據報道，自2011年下半年以來，印度近70%的棉花都出口到了中國?！渡虡I標準報》引述巴克萊資本的一份研究報告稱，印度已經超過美國成為中國棉花進口的第一大來源國。

印棉“出口禁令”雖然只是曇花一現，但其在國際棉花市場掀起的巨大波瀾，引發了公眾對棉花等戰略物資安全的關注。

國儲“新政”

中國政府已于2011年3月宣布建立棉花收購和儲備制度。此舉是將臨時收儲皮棉（注：由農民直接從棉株上采摘，棉纖維還沒有與棉籽分離，沒有經過任何加工的是“籽棉”。把籽棉進行軋花，脫離了棉籽的棉纖維叫做“皮棉”。一般意義上說的棉花就是指皮棉。）的措施常態化，使得政府能夠在市場價格跌破一定水平時，敞開向棉農“無限量”收購棉花。全國棉花交易市場和中儲棉公司具體負責收儲工作。

自1999年放開棉花購銷價格后，中國—直在新疆、山東等13個棉花主產區實施臨時收儲皮棉，以緩解市場波動。

全國棉花交易市場統計顯示，自去年9月8日啟動棉花“新政”，截至2012年3月初，全國棉花臨時收儲累計成交270多萬噸，其中，新疆成交156萬噸。

新疆是中國最重要的棉花產地，每年產量約占全國棉產量的1/3，且供給穩定。為擴大棉花收儲能力，新疆第一座中央直屬棉花儲備庫于2011年9月19日正式竣工并投入使用。該項目位于庫爾勒，服務范圍可輻射南疆棉花主產區，年中轉能力30萬噸。按照既定規劃，中儲棉還將在南北疆再各建一座儲備庫，初步完成在新疆的棉花儲備格局。

能否真正“無限量”的第二個關鍵因素是資金。據第一紡織網分析師陳曉燕介紹，新疆棉花收購至少有70%依靠農發行的貸款完成，這些貸款在9-10月新棉上市時下發，次年6-8月底需要“雙結零”（即本金、利息都需要歸還銀行），企業方能在下一年度繼續獲得銀行融資。

到2012年3月31日，2011年度棉花臨時收儲到期。新疆棉花協會一位工作人員告訴記者，截至目前，“雖然新疆大多企業已經回籠資金50%左右，但如果后期交儲量減少、現貨市場銷售持續低迷，企業資金回籠的壓力依然很大。”

2012年的棉花“無限量”收儲計劃日前業已下達，其中標準級皮棉臨時收儲價較上年提高3%，每噸增加了600元，且收儲實施范圍和棉花品級可靈活調整。但由于種植成本提升，種棉收益不如其他農作物，“新方案恐怕難以提高植棉積極性”。與此同時，紡織企業原材料、人工等相關成本穩增不減，下游訂單寥寥，紡織成品消化壓力較大。顯然，建立一年的棉花收儲制度仍面臨考驗。

中國戰略儲備制度溯源

戰略物資概念始見于20世紀30年代。凡對國計民生和國防安全意義重大的能源、原材料都可歸于此類。據《1979年重要戰略材料儲備法》規定，包括主要的工業產品、農產品和礦產品，計有62類93個品種。如棉花、石油、橡膠、食鹽、糧油、肉、糖以及有色金屬等。

這類物資，一旦因爆發戰爭、經濟制裁、貿易壁壘、環境破壞、資源枯竭而缺乏，往往難以迅速補充或找到替代品，引發社會動蕩。很多國家選擇以國家力量儲備戰略物資，經濟一時困頓也難改其衷。以美國為例，其戰略物資儲備法規定，戰略物資儲備量必須滿足三年戰爭消耗需要。

中國國家物資儲備局具體負責國家戰略物資的儲備工作，是發改委職能機構。中儲局在各地均設有相應機構，目前已形成國家物資儲備局、儲備物資管理局（辦事處）、基層單位的三級垂直管理體制。

事實上，對于常見的幾種戰略物資，近些年來引發的關注和討論都比較多。比如：石油安全戰略，糧食安全包括轉基因的問題，從未淡出人們視野。

2007年12月，國家石油儲備中心成立，直屬國家發改委，獨立于能源局，是國家石油儲備管理體系中的執行機構。

2010年8月，在三家糧油央企（中儲糧、華孚集團、中儲棉）重組的時候，因為這幾家所經營物資的特殊性，甚至一度引發擬建“國家戰略物資儲備局”的討論，但后來不了了之。主要原因是為了避免疊床架屋式的行政架構，與現有的中國國家物資儲備局職能相沖突。

2012年2月，《有色金屬工業“十二五”規劃》出臺。根據該規劃，中國將對鎢、鉬、錫、銻、稀土等戰略性小金屬的發展作出專項規劃，并提出“建立完整的國家儲備體系”。而在此之前，商務部已經調低了鎢、銻、銦、錫、鉬等5種戰略性小金屬和貴金屬白銀的出口配額，預計其出口配額將繼續以2%3%的幅度逐年遞減。

此外，中國擁有36%的稀土儲量，卻長期承擔著全球90%以上的供應，為改變這種不平衡的貿易格局，稀土也已于去年5月被提至國家戰略儲備高度。

除了新疆的棉花收儲，對于其他特殊物資，一些省份也相應開始籌建局域性的收儲中心。2012年，作為全國九個木材戰略儲備生產基地試點省區之一，廣西已啟動木材戰略儲備生產基地試點示范項目建設。

美國的國家能力

論杠桿作用，在所有戰略物資中，礦產與能源是當仁不讓的老大。

美國堪稱是當前的世界性“帝國”，其全球能力離不開戰略性礦產儲備體系的支撐。它的戰略儲備體系從1946年開始建立，歷經60多年變遷，始終保持著連續性和適應性。側面顯示了這個國家在龐大和靈活之間的高超平衡力。

它的平衡調整分為三個階段。

20世紀前中葉，工業革命與兩次世界大戰，礦產品需求急劇增長，引發了土地廣袤的美國大規模開發和出口礦產，但在獲得巨大利益的同時，美國國內礦產儲量迅速下降，礦產品供應脆弱性問題凸顯。很快，通暢的意見傳導機制使美國于1946年通過《戰略與關鍵材料儲備法》，正式建立了戰略儲備制度。

20世紀70-90年代，兩次發生的石油危機和國際銅、錫、鋅價格的快速上漲，對美國產生震動，一度引起霸權衰退的輿論憂思。為此美國重新評估礦產重要性項目，并出臺《戰略與關鍵材料儲備修正法1979》，開始大規模擴張儲備。

20世紀90年代以來，全球經濟一體化和全球礦產資源戰略的長期擴張，美國礦產供應的脆弱性得到改善;同時，產業升級和技術進步，每單位GDP的礦產資源消耗大大降低。莢國對礦產儲備項目再次進進了評估，并認為99%的戰略儲笛物資超過需求，造成了閑置。為此，美國國會相繼通過《1993財政年度國防授權法》和《1997財政年度國防授權法》，對戰略儲備物資的儲備目標進行有步驟地大規模削減。

美國是典型地講求市場自發配置的國家，而中國歷來注重政府主導資源配置。盡管中國于20世紀50年代就開始建立國家戰略儲備體系，但卻一直沒有對戰略儲備物資類別作出權威、詳細設定。并在經濟轉型的八九十年代，政府責任大面積收縮，商業化和短期利益很快侵蝕戰略領地，物資能交易的能變現的，則都交給市場。原有儲備體系出現了執行不嚴、管理不善、應變不足等問題，前幾年曝光的糧食儲備空倉現象即是一例。目前中國的石油戰略儲備能力只有30天左右，遠未達到國際能源署規定的90天的“達標線”。如今的伊朗危機，給中國石油安全投下了陰影，制約了中國外交的從容度。

鑒于中國已成為無法再韜光養晦的世界第二經濟大國，除了需迅速重構外交智庫外，也需搭建完備的戰略物資收儲庫。北京航空航天大學經濟管理學院博士楊嫻建議，下一步宜從法律層面長遠規劃、管理戰略物資儲備，建立專門化的協作機構、動態的調整機制以及國家儲備基金和交易平臺。

編輯 羅科 美編 虎妹