關于改善中國參與全球環境治理的戰略思路

王 華 尚宏博 安 祺 李麗平

（環境保護部環境與經濟政策研究中心國際環境政策研究所，北京 100029）

我國已經成為全球環境治理的關注焦點，全球環境治理的運作和發展不僅對解決全球以及我國的環境問題產生直接的作用，對我國在國際和國內的政治和經濟運營也具有重要影響。對此，我國應轉變思路，像黨的十八大要求的那樣，積極主動地參與全球環境治理的規則制定和效果監督。然而，我國參與全球環境治理的能力卻相當薄弱，從思想認識、知識技術到組織體系、人員配備、資金支持，都存在顯著不足。本文首先對全球環境治理的現狀以及我國面臨的挑戰和機遇等方面進行了總結，然后提出改善我國參與全球環境治理的戰略思路。

1 對全球環境治理的認識

1.1 全球環境治理產生的背景

全球環境治理是全球治理的一個方面，全球治理概念的明確提出始于90年代初，冷戰結束以后，南北問題以及一系列被美蘇對峙所掩蓋起來的非傳統的全球問題，如能源、糧食、環境、人口等問題，凸顯出來，成為全球關注的焦點，全球環境治理也被明確提上人類議事日程。

但從本質上講，全球環境治理是隨著環境污染在全球的加劇而逐步發展的。二十世紀的三十年代到六十年代，震驚世界的環境污染事件頻繁發生，如“八大公害”事件，引起全球公眾對環境問題的關注。1948年在聯合國體系外成立的國際自然與自然資源保護聯盟可以說是全球環境治理最早的萌芽，它的成員不僅包括政府、政府部門，還有非政府組織。之后，各種非政府環境組織越來越多地關注環境問題，使一些發達國家開始將環境問題提上政治日程并制定了相關法律。同時，各國意識到許多環境問題需要國際層面的行動去解決，從而開始推動國際合作。20世紀60年代新建立的非政府環境組織，如世界自然基金會、地球之友、綠色和平等，都開始就一些環境問題游說各國政府。在這一時期，大量關于環境問題的書籍和文章也進一步激發了政府和公眾的環境意識，如1962年的《寂靜的春天》、1972年的《增長的極限》等，逐漸使各國政府開始重視環境問題。

在上述背景下，許多聯合國專門機構開始關注環境問題，如世界衛生組織、世界氣象組織、國際民航組織、聯合國糧農組織、國際海事組織等，但這些活動缺乏協調。為此，1972年，聯合國在瑞典的提議下召開了第一次人類環境會議。這次會議將環境問題提上了全球治理日程，會議通過了《人類環境宣言》，建立了聯合國環境規劃署，全球環境治理可以說進入了全面發展的階段。之后，1992年聯合國環境與發展大會和2002年可持續發展世界首腦會議將全球環境保護的共識和行動推向一個又一個新階段。國際社會積極推動實施《關于環境與發展的里約宣言》、《21世紀議程》和《可持續發展世界首腦會議執行計劃》，各種形式的國際和區域的環發合作深入發展，眾多國際環境條約應運而生，全球環境治理的廣度和深度不斷加強。

1.2 全球環境治理是什么

1.2.1 全球環境治理的特點

到目前為止，對全球環境治理國際上尚未形成各方都認可的定義，但它已經被頻繁地在許多官方和非官方的場合使用。國內對這方面的研究更少，現實角度的研究有一些，專業角度的研究幾乎沒有。

一般來說，全球環境治理往往被用來指為保護全球環境而建立起的一系列全球性組織機構、資金機制、規范、程序、公約、標準、措施和行動等的總和。它在當前具有以下幾個特點：第一，全球環境治理的參與主體越來越多元，過去主要是國家，現在包括聯合國機構、非聯合國的國際機構組織、國際行業協會、跨國企業、非政治組織和機構等非國家行為體。第二，全球環境治理的基本方式是平等、民主協商，治理的途徑是自上而下和自下而上相結合。第三，全球環境治理不只是一整套規則，也不只是一種活動，而是一個過程，它在不同的歷史階段有著不同的現實表現形式。

1.2.2 全球環境治理與國際環境治理

相當時間以來，國際上流行采用國際環境治理這一專業名詞，強調的是主權國家之間的關系，站在主權國家的層次上來考慮如何應對全球性環境問題和跨國環境問題，它考慮的方案可能是全球性的，也可能是兩個國家之間的事情。全球環境治理是站在全球的角度將地球作為一個整體來考慮如何應對全球的環境問題，是針對具有普遍性或全球性影響的環境問題的治理，它的參與者是全球性的、多主體的，包括主權國家、國際組織、公司、非政府組織等。

1.2.3 對全球環境治理的認識仍需要進一步完善

全球環境問題不斷出現，是人類面臨的新挑戰，各方對全球環境治理的理解目前還在演進當中。人類應對這些問題還沒有成熟完整的知識，需要進一步探索。探索全球環境治理的各種各樣的途徑是人類一直在做的工作，在這個過程中沒有革命性變化，只是逐步改進。

1.3 全球環境治理的現狀

1.3.1 全球環境治理成為全球治理的重要內容

如何解決好全球環境問題是當前世界面臨的最重大課題之一。當今世界，除了環境可持續發展，還沒有什么重大議題能夠要求開全球首腦會議，讓上百個國家的首腦坐在一起開會討論。

1.3.2 全球環境治理當前由發達國家主導

全球環境治理最重要的事務之一就是在什么樣的環境問題上如何投入人、財、物。當前的氣候變化、生物多樣性、國際水域、荒漠化等全球環境問題主要是由發達國家提出的，對許多發展中國家來說并不是其主要環境問題，但許多發展中國家感興趣的議題沒能得到足夠重視，例如，發展中國家面臨的最嚴峻的問題之一是缺乏安全的飲用水，但此問題沒有成為明確的全球環境問題，沒有得到相應的國際援助；如果有國際援助資金作為種子資金，支持發展中國家飲用水的改善，情況會大不一樣。聯合國環境署受到發展中國家的影響，不會完全按照西方國家出資人的想法去行動，于是所發揮的作用就差強人意。

1.3.3 全球環境治理中各方利益目前進一步分化

當前，各方在全球環境治理中的利益訴求越來越多，博弈越來越復雜。南北陣營內部的不同訴求也越來越多，分歧越來越大。在北方陣營發達國家里面，歐洲、美國、日本、澳大利亞等在很多議題上也變得對立，特別是美日、歐盟、澳大利亞。發展中國家分歧也很多，比如對綠色經濟的問題，拉美國家很困惑，而非洲一些國家由于受歐洲的影響愿意推動；中國在這方面有些尷尬，會受到一些小島國的指責。

1.3.4 非政府組織的影響越來越大

非政府組織的活動越來越多，對全球環境問題的解決發揮著越來越大的作用，在全球環境治理中的參與和聲音越來越強，對公眾輿論的影響也越來越大。近年聯合國專門出決議，邀請非政府組織代表參加聯合國的活動。

1.3.5 全球環境治理進展緩慢

本世紀以來，全球環境治理進展不大。在92年環發大會上，發達國家所做的資金承諾現在執行率只有7%左右；當然不同部門、不同機構、不同國家對這個數字有不同的講法，但是普遍來說不到10%。根據聯合國環境署做的《全球環境展望》四和五，從1992年起的20年以來，全球各國環境狀況總體上是惡化了，環境問題的地理和社會分布失衡加劇。發達國家有局部改善，但是大多數發展中國家和欠發達國家沒有改善，甚至是惡化，同中國狀況差不多，整體惡化，局部改善。少數全球和區域性環境問題有改善，但是多數還是沒有進展甚至是惡化，根據《全球環境展望》五，在90個國際商定的最重要的環境指標里面，有四個取得了重大進展，有40個取得了一定進展，還有24個沒有取得進展，有8項是惡化的，還有14個沒有數據無法評估。

2 中國當前在全球環境治理中的作用與面臨的挑戰

2.1 中國日益成為全球環境治理的關注焦點

中國是一個大國，自身的環境問題對全球環境問題貢獻的份額非常大，是全球關鍵的利益攸關者。中國在全球市場上配置資源也引發了國際環境和資源問題，現在西方十分關注中國發展帶來的全球環境和資源的影響。有一個結論是，中國目前是世界上最大的污染者，能源資源的最大需求者；幾乎各類全球環境問題都跟中國相關，從溫室氣體到酸雨，到生物多樣性，到跨國界水域等等。中國多項污染物排放量居世界首位，如二氧化硫、氮氧化物、溫室氣體、汞等；并且中國能源與資源的需求消耗巨大。還需指出的是，當前很多發達國家和許多發展中國家都不認為中國是發展中國家，認為中國應該為全球環境問題的解決做更大的貢獻。未來二三十年，由于對全球氣候變化等環境問題的影響還是在增加，中國受到的國際壓力還會持續增大。全球環境問題的解決需要中國的積極參與。

2.2 中 國在逐步進入積極參與國際環境規則制定與全球化管理的新階段

參與國際環境合作一般可以分為三個階段，第一個階段是熟悉已經有的規則并遵守，第二個階段是能夠熟練運用已有規則積極為自己維護權益爭取利益，第三個階段是能夠為了自己的利益，領導或參與規則的制定。進入第三個階段的標志包括：成為合作機制的提出者或主導者，也是這項機制的最大受益者。中國仍處在第一階段，有個別的領域到了第二階段初期。作為全球環境問題最大貢獻者和受害者之一，中國在全球環境治理中的參與越來越積極。對于全球環境問題，黨的十七大提出了“各國應該相互幫助、協力推進，共同呵護人類賴以生存的地球家園”，以及“加強應對氣候變化能力建設，為保護全球氣候作出新貢獻”的號召，2009年在哥本哈根召開的聯合國氣候變化首腦大會上，溫家寶總理親自主動與多國元首進行協商等等，都顯示出中國在國際舞臺的主動意識，地位和作用都在發生著變化。黨的十八大要求堅持共同但有區別的責任原則、公平原則、各自能力原則，同國際社會一道積極應對全球氣候變化。可以預見，中國未來在全球環境治理方面會變得更加積極主動。

2.3 中國國內環保工作與全球環境治理有著顯著差別

中國“十一五”期間，列入國家計劃中的環境保護強制性指標有兩個，一個是二氧化硫，一個是COD，到了“十二五”，增加了氨氮和氮氧化物，共有四項強制性指標，到“十二五”末，我國的重點環保工作就圍繞這四項指標來做。雖然“十二五”規劃中已將二氧化碳排放強度降低作為約束性指標，但其四項強制性指標和現在所謂的全球環境熱點問題幾乎不相關。這是中國現在做環境保護國際合作工作的一個矛盾點，如果國際合作要為國內重點工作服務，就會跟所謂的國際主要環境問題，如氣候變化、全球臭氧層保護、生物多樣性、國際水域問題等相差很遠；如果國際合作要圍繞國際關注的重點環境問題開展工作，就會脫離為國家環境保護中心工作服務這一基本要求。

2.4 中國國情的不斷變化導致在全球環境治理中的立場搖擺

由于既不同于發達國家、又不同于其他發展中國家的獨特國情，我國在參與全球環境治理中的認知和行動有時會產生搖擺，有時候會為在哪個立場上說話產生猶豫。如果站在發展中國家的立場上說話，有可能和自身的利益不符。但是如果站在美國等發達國家的立場說話，發展中國家會出現反彈，對我國政治經濟不利。比如在這次里約+20的會上，中國和美國在所談的所有議題上，除了共同但有區別的責任原則這一項議題之外，其他基本上意見一致；但是同時中國又要維護發展中國家的立場。

2.5 中國參與全球環境治理的能力不足

中國參與全球環境治理在人員數量和素質、技術支撐等方面與當前的需求嚴重不匹配，我國參加國際談判的人員力量和技術支持力量和美國、歐盟這些國家相比，差的太多，因而中國想真正參與進去并做規則的制定者非常難。雖然在氣候變化領域我國在人員數量、人員素質、資金投入等方面不斷加強，在其他幾乎所有領域我國無論在資金上、科學研究上、技術能力和人員隊伍建設上都要下大功夫。

2.6 中國的非政府組織力量薄弱

目前來講中國參與全球環境治理基本上是由政府全部主導，非政府組織完全缺位。這種路徑有兩大問題，第一個問題就是與現有的全球環境治理結構脫節，導致部分話語權喪失；第二個問題是，歐美發達國家的非政府組織又往往站在對發達國家有利的立場上發出聲音，對我國政府形成更大壓力。

3 中國如何更好地參與全球環境治理

3.1 明確自身在全球環境治理中的利益，加強全球環境治理的意識

今天的中國和20年前的中國相比，國際社會對中國的期望以及中國的發展對世界的影響和需求已發生巨大變化。現在談全球環境治理，需要把它放在中國的全球戰略當中去，而不能把它們分裂開來。參與國際規則的制定，對中國可持續發展所需要的有利的國際環境是非常重要的。

中國當前的很多環境問題，如果不參與全球治理，自己也解決不好。這是因為，隨著全球化的程度不斷提高，我國國內的許多問題往往是源自國際性、全球性問題，如2008年的經濟和金融危機。而且國際事務的關聯度和透明度在不斷提高，中國的經濟總量不斷上升，與世界的聯系不斷緊密，國際上任何一個重要環境保護行動幾乎都會涉及到中國。如果不能不斷研究新情況，中國在全球環境治理過程中就會無所適從，就會損害自身的利益。十八大提出我國仍然是世界最大發展中國家,把中國人民利益同各國人民共同利益結合起來，以更加積極的姿態參與國際事務，就是對當前形勢的精辟總結。

3.2 從熟悉學習階段向主動參與制定規則階段轉變

中國應從過去強調熟悉規則、執行規則向積極參與國際規則的修訂和完善轉變，甚至我們要積極地考慮制定一些新的國際規則。這是因為，一方面，中國是一個獨特的經濟體制，在世界上扮演著非常獨特的角色，沒有任何一個國家保護的利益可以讓中國搭便車。因為獨特的國情，中國必須自己站出來制定一個長期的、整體的、系統的、一致的國際行動方案和指導原則，才能有利于保護中國的利益，才能有利于建立一個更加公正的全球環境治理秩序。另一方面，也只有這樣，中國才能進一步發揮負責任大國的作用，與其他國家一道，共同應對全球性挑戰。

3.3 發揮我國環境非政府組織在全球環境治理中的積極作用

與國際環境非政府組織和國外環境非政府組織相比，我國的環境非政府組織更加了解我國國情，其所持立場和觀點與我國國情更加接近。因此，應通過改善國內機制，推動國內環境非政府組織的發展，提高其能力，使其國際化，利用非政府組織的話語權和影響力，將我國獨特的國情和利益反映到全球環境治理中，促進其他國家對我國的了解和理解，改善我國參與全球環境治理。

3.4 開展全球環境治理專項研究，制定戰略規劃和行動方案

參與全球環境治理必須按照國際的思維來行動，遵循全球治理和環境治理的內在規律。這就需要對有關的專題進行專項研究，為我國參與全球環境治理制定科學的策略，這樣我們在參與全球環境治理的時候才有真知卓見，才能讓中國的立場和觀點被其他國家接受。如果我們僅僅提出一些比較空的，或者是原則性的觀點，其他國家就不會特別的看重。過去影響中國參與全球環境治理的一個很重要的難題，就是中國往往提出一些建議和方案，但是沒有后續行動，也沒有爭取更多的支持以達到方案提出的目標，這樣的后續行動需要前期在智慧、時間和資金方面的投入。過去幾年我國在氣候變化方面投入較大，但在其他領域投入相當有限。

3.5 加強全球環境治理人才隊伍建設

在全球化的今天，國際型人才的培養應該納入到我國參與全球環境治理的整體戰略當中考慮，包括對熟悉國際規則的公務人員和提供技術支持的研究人員的培養機制和用人機制，鼓勵和支持相關人員在國際組織中的任職和回國再使用機制，以及通過專項研究項目帶動技術支持人員的培養和技術支持能力的提高等方面。

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