淺談對新修訂《清潔生產(chǎn)促進法》的幾點認識

宋丹娜 白艷英 于秀玲

（中國環(huán)境科學研究院/環(huán)保部清潔生產(chǎn)中心，北京 100012）

《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法》（以下簡稱《清潔生產(chǎn)促進法》）， 于2002年6月29日由第九屆全國人大常務委員會第28 次會議通過，于2003年1月1日施行。這是一部從源頭削減污染和生產(chǎn)全過程控制污染的法律，是對傳統(tǒng)末端治理污染方式的根本性轉(zhuǎn)變，也是對傳統(tǒng)生產(chǎn)方式和發(fā)展模式的根本變革。

《清潔生產(chǎn)促進法》作為推進清潔生產(chǎn)的基本法，在當時頒布、實施對我國清潔生產(chǎn)推進起了很大的促進作用。總體說清潔生產(chǎn)經(jīng)過十幾年的推進，已經(jīng)有了很大的進展，初步建立了較完善的清潔生產(chǎn)法律法規(guī)體系、清潔生產(chǎn)推進技術支撐體系、重點企業(yè)清潔生產(chǎn)推進機制。但是在《清潔生產(chǎn)促進法》實施八年后，在國家經(jīng)濟發(fā)展進入“十二五”規(guī)劃之際，《清潔生產(chǎn)促進法》已經(jīng)不能夠做到與時俱進。一是《清潔生產(chǎn)促進法》中承擔清潔生產(chǎn)組織、協(xié)調(diào)職能的經(jīng)濟貿(mào)易主管部門幾經(jīng)變更，工業(yè)和通信業(yè)清潔生產(chǎn)職能已經(jīng)劃入工信部職責范圍，亟需在《清潔生產(chǎn)促進法》中予以明確各部委在清潔生產(chǎn)推進中的職責。二是我國現(xiàn)階段加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構的戰(zhàn)略需求對清潔生產(chǎn)工作提出了更高的要求，有必要總結(jié)、剖析多年來清潔生產(chǎn)推進中的經(jīng)驗和得失，在《清潔生產(chǎn)促進法》中完善清潔生產(chǎn)鼓勵、引導政策，完善重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核制度，建立從根本上能有效推動清潔生產(chǎn)的激勵機制、問責機制、監(jiān)督檢查機制等制度。因此，修改《清潔生產(chǎn)促進法》勢在必行。

2012年2月29日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進法〉的決定》，并于2012年7月1日起正式實施，這是中國清潔生產(chǎn)發(fā)展進程中的一個重要里程碑，標志著源頭預防、全過程控制的戰(zhàn)略已經(jīng)融入到經(jīng)濟發(fā)展綜合策略，必將對我國推進清潔生產(chǎn)、促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和環(huán)境改善產(chǎn)生深遠影響。

新修訂的《清潔生產(chǎn)促進法》共6 章40 條，較之修訂前的《清潔生產(chǎn)促進法》章節(jié)上沒有改變，由原來的42條變成40條。雖然法律的總體結(jié)構、大部分章節(jié)條款沒有多大變動，但新增了多項推進清潔生產(chǎn)的法律規(guī)定，在許多方面有新的、重大的突破。

1 明確國家建立清潔生產(chǎn)推行規(guī)劃制度

修訂前的《清潔生產(chǎn)促進法》過于寬松，清潔生產(chǎn)規(guī)劃只是由“縣級以上人民政府的經(jīng)濟貿(mào)易行政主管部門”制定，這些規(guī)劃僅有指導性，沒有約束性，法律效力不強。此次修法，中國政府通過法律形式首次明確由“國家建立清潔生產(chǎn)推行規(guī)劃制度”，未來清潔生產(chǎn)將上升為國家戰(zhàn)略，并由法律保證國家規(guī)劃的剛性約束力，這是一個創(chuàng)新，也是一項突破。

新修訂的《清潔生產(chǎn)促進法》第八條規(guī)定：“國務院清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門會同國務院環(huán)境保護、工業(yè)、科學技術部門和其他有關部門，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及國家節(jié)約資源、降低能源消耗、減少重點污染物排放的要求，編制國家清潔生產(chǎn)推行規(guī)劃，報經(jīng)國務院批準后及時公布。

“國家清潔生產(chǎn)推行規(guī)劃應當包括：推行清潔生產(chǎn)的目標、主要任務和保障措施，按照資源能源消耗、污染物排放水平確定開展清潔生產(chǎn)的重點領域、重點行業(yè)和重點工程。

“國務院有關行業(yè)主管部門根據(jù)國家清潔生產(chǎn)推行規(guī)劃確定本行業(yè)清潔生產(chǎn)的重點項目，制定行業(yè)專項清潔生產(chǎn)推行規(guī)劃并組織實施。

“縣級以上地方人民政府根據(jù)國家清潔生產(chǎn)推行規(guī)劃、有關行業(yè)專項清潔生產(chǎn)推行規(guī)劃，按照本地區(qū)節(jié)約資源、降低能源消耗、減少重點污染物排放的要求，確定本地區(qū)清潔生產(chǎn)的重點項目，制定推行清潔生產(chǎn)的實施規(guī)劃并組織落實。”

此條款在原條款基礎上進行了很大的調(diào)整，一是明確國務院清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門會同國務院環(huán)境保護、工業(yè)、科學技術部門和其他有關部門，根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃及國家節(jié)約資源、降低能源消耗、減少重點污染物排放的要求，編制國家清潔生產(chǎn)推行規(guī)劃。二是提出了國家清潔生產(chǎn)推行規(guī)劃應當包含的兩項內(nèi)容：（1）推行清潔生產(chǎn)的目標、主要任務和保障措施；（2）按照資源能源消耗、污染物排放水平確定開展清潔生產(chǎn)的重點領域、重點行業(yè)和重點工程。三是提出國務院有關行業(yè)主管部門根據(jù)國家清潔生產(chǎn)推行規(guī)劃的要求，確定本行業(yè)清潔生產(chǎn)的重點項目，制定行業(yè)專項推行規(guī)劃并組織實施的職責。四是強化了有關地方人民政府推行清潔生產(chǎn)的職責等。

2 明確規(guī)定建立清潔生產(chǎn)財政資金

目前引導清潔生產(chǎn)的激勵措施不足，財政專項資金分散在各個部門，沒有形成促進清潔生產(chǎn)的合力。中央財政資金僅用于工業(yè)和通信業(yè)領域，且資金規(guī)模小，項目少，不能滿足工作的需要，多數(shù)省市尚未建立資金引導機制，造成清潔生產(chǎn)工作推行緩慢。針對上述問題，新修訂的《清潔生產(chǎn)促進法》規(guī)定“國家設立中央財政清潔生產(chǎn)資金”。不僅如此，地方政府財政也要安排此專項資金。

新修訂的《清潔生產(chǎn)促進法》第九條規(guī)定：“中央預算應當加強對清潔生產(chǎn)促進工作的資金投入，包括中央財政清潔生產(chǎn)專項資金和中央預算安排的其他清潔生產(chǎn)資金，用于支持國家清潔生產(chǎn)推行規(guī)劃確定的重點領域、重點行業(yè)、重點工程實施清潔生產(chǎn)及其技術推廣工作，以及生態(tài)脆弱地區(qū)實施清潔生產(chǎn)的項目。中央預算用于支持清潔生產(chǎn)促進工作的資金使用的具體辦法，由國務院財政部門、清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門會同國務院有關部門制定。

“縣級以上地方人民政府應當統(tǒng)籌地方財政安排的清潔生產(chǎn)促進工作的資金，引導社會資金，支持清潔生產(chǎn)重點項目。”

3 首次將“強制性清潔生產(chǎn)審核”寫入法律

“強制性清潔生產(chǎn)審核”的概念是在2004年國家發(fā)展改革委和原國家環(huán)保總局聯(lián)合印發(fā)的《清潔生產(chǎn)審核暫行辦法》中首次提出的，該辦法第一次依據(jù)《清潔生產(chǎn)促進法》的精神明確提出了強制性清潔生產(chǎn)審核，明確清潔生產(chǎn)審核分為自愿性審核和強制性審核，并對清潔生產(chǎn)審核范圍、審核程序、咨詢服務機構的條件、方案落實、獎勵和處罰等方面做了規(guī)定。2005年原國家環(huán)保總局發(fā)布了《重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核程序的規(guī)定》（環(huán)發(fā)［2005］151號），進一步規(guī)范了重點企業(yè)強制性清潔生產(chǎn)審核程序。本次修訂，首次把“強制性清潔生產(chǎn)審核”明確地寫入了《清潔生產(chǎn)促進法》，規(guī)定了三類企業(yè)實施強制性清潔生產(chǎn)審核，增強了法律的強制性。

4 強化和完善了企業(yè)清潔生產(chǎn)審核制度

修訂前的《清潔生產(chǎn)促進法》對政府及其部門對企業(yè)實行強制性清潔生產(chǎn)審核的監(jiān)督責任未做規(guī)定，使得法律頒布實施以來，企業(yè)實行清潔生產(chǎn)審核的比例較低。據(jù)有關部門統(tǒng)計，2003年至2009年底，開展清潔生產(chǎn)審核的工業(yè)企業(yè)僅占全國工業(yè)企業(yè)總量的0.15%，即使在清潔生產(chǎn)工作開展較好的地方，企業(yè)完成自愿性清潔生產(chǎn)審核的數(shù)量也僅占規(guī)模以上企業(yè)的10%左右。清潔生產(chǎn)審核提出的中高費方案實施率偏低，據(jù)有關部門統(tǒng)計，全國工業(yè)企業(yè)中高費方案的實施率僅為41.7%。強化和完善企業(yè)清潔生產(chǎn)審核制度，是社會有關各方普遍關注的問題，也是此次法律修改的重點內(nèi)容之一。

新修訂的《清潔生產(chǎn)促進法》第二十七條規(guī)定：“企業(yè)應當對生產(chǎn)和服務過程中的資源消耗以及廢物的產(chǎn)生情況進行監(jiān)測，并根據(jù)需要對生產(chǎn)和服務實施清潔生產(chǎn)審核。

有下列情形之一的企業(yè)，應當實施強制性清潔生產(chǎn)審核：

（一）污染物排放超過國家或者地方規(guī)定的排放標準，或者雖未超過國家或者地方規(guī)定的排放標準，但超過重點污染物排放總量控制指標的；

（二）超過單位產(chǎn)品能源消耗限額標準構成高耗能的；

（三）使用有毒、有害原料進行生產(chǎn)或者在生產(chǎn)中排放有毒、有害物質(zhì)的。

污染物排放超過國家或者地方規(guī)定的排放標準的企業(yè)，應當按照環(huán)境保護相關法律的規(guī)定治理。

實施強制性清潔生產(chǎn)審核的企業(yè)，應當將審核結(jié)果向所在地縣級以上地方人民政府負責清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)的部門、環(huán)境保護部門報告，并在本地區(qū)主要媒體上公布，接受公眾監(jiān)督，但涉及商業(yè)秘密的除外。

縣級以上地方人民政府有關部門應當對企業(yè)實施強制性清潔生產(chǎn)審核的情況進行監(jiān)督，必要時可以組織對企業(yè)實施清潔生產(chǎn)的效果進行評估驗收，所需費用納入同級政府預算。承擔評估驗收工作的部門或者單位不得向被評估驗收企業(yè)收取費用。

實施清潔生產(chǎn)審核的具體辦法，由國務院清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門、環(huán)境保護部門會同國務院有關部門制定。”

這次法律第二十七條款的修改重點強化了幾個方面：

一是擴大了對企業(yè)實施強制性清潔生產(chǎn)審核范圍，將超過單位產(chǎn)品能源消耗限額標準構成高耗能的企業(yè)列入了強制性審核范圍。

二是與環(huán)境保護相關法律的銜接，明確污染物排放超過國家和地方規(guī)定的排放標準的企業(yè)，按照環(huán)境保護相關法律規(guī)定治理。這既促使企業(yè)通過強制性清潔生產(chǎn)審核從源頭和生產(chǎn)全過程分析原因，查找癥結(jié)，也明確了按照環(huán)境保護相關法律規(guī)定進行治理，保持了法律間的銜接。

三是充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用，明確要求實施強制性清潔生產(chǎn)審核的企業(yè)，應當將審核結(jié)果向所在地縣級以上地方人民政府負責清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)的部門、環(huán)境保護部門報告，并在本地區(qū)主要媒體上公布，接受公眾監(jiān)督，但涉及商業(yè)秘密的除外。

四是強化了政府有關部門對企業(yè)實施強制性清潔生產(chǎn)審核的監(jiān)督責任。同時規(guī)定實施強制性清潔生產(chǎn)審核所需費用納入同級政府預算。

五是在規(guī)范強制性審核的同時，鼓勵企業(yè)自愿實施清潔生產(chǎn)。

5 強化了法律責任

修訂前的《清潔生產(chǎn)促進法》強制性條款太少，強制性較弱，法律責任難落實，企業(yè)違法成本低。目前，對企業(yè)不實施清潔生產(chǎn)的行為，相關處罰規(guī)定是較弱的。

為增強法律的強制性，新修訂的《清潔生產(chǎn)促進法》進一步強化了三方面的法律責任：

一是強化了政府有關部門不履行職責的法律責任。第三十五條規(guī)定：“清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門或者其他部門未依照法律規(guī)定履行職責的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分”。

二是強化了企業(yè)開展強制性清潔生產(chǎn)審核的法律責任。第三十六規(guī)定：“對不按照規(guī)定公布能源消耗或者重點污染物產(chǎn)生、排放情況的，由縣級以上地方人民政府負責清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)的部門、環(huán)境保護部門按照職責分工責令公布，可以處十萬元以下的罰款”。第三十九條規(guī)定：“對不實施強制性清潔生產(chǎn)審核或者在清潔生產(chǎn)審核中弄虛作假的，或者實施強制性清潔生產(chǎn)審核的企業(yè)不報告或不如實報告審核結(jié)果的，由縣級以上地方人民政府負責清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)的部門、環(huán)境保護部門按照職責分工責令限期改正，拒不改正的，處以五萬元以上五十萬元以下的罰款”。

三是強化了評估驗收部門和單位及其工作人員的法律責任。第三十九條規(guī)定：“承擔評估驗收工作的部門或單位及其工作人員向被評估驗收企業(yè)收取費用的，不如實評估驗收或者在評估驗收中弄虛作假，或者利用職務之便謀取利益的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任”。

6 提高了可操作性

原《清潔生產(chǎn)促進法》“法律責任”一章中，對違法追究雖列出了相關規(guī)定，但強制性不夠，企業(yè)違法成本低。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全國受到處罰的企業(yè)只有寥寥數(shù)家，企業(yè)守法意識淡薄，約束力明顯不足。

新修訂的《清潔生產(chǎn)促進法》在“法律責任”一章中，加大了對違法企業(yè)的處罰力度，增加了對未按照規(guī)定公布重點污染物產(chǎn)生、排放情況的，可以處10萬元以下的罰款的規(guī)定；對應當開展強制性清潔生產(chǎn)審核卻未按規(guī)定實施、或者在審核過程中弄虛作假的、不報告或者不如實報告審核結(jié)果的企業(yè)，罰款由原來的“十萬元以下”提高到“五萬元以上五十萬元以下”，極大地增強了法律的威懾力，進一步加大了清潔生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)管的力度。

7 對主管部門及職責進行了調(diào)整

《清潔生產(chǎn)促進法》自2003年頒布實施后，國務院進行了兩次機構改革，客觀上導致了部門職責與法律規(guī)定的不一致，職能和責任不清、分工不明確，一定程度上影響了法律的貫徹實施。

新修訂的《清潔生產(chǎn)促進法》根據(jù)國務院部門 “三定方案”和中編辦調(diào)整的職能分工，明確了兩個方面：一是國務院清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門負責組織、協(xié)調(diào)全國的清潔生產(chǎn)促進工作，國務院環(huán)境保護、工業(yè)、科學技術、財政部門和其他有關部門，按照各自的職責，負責有關的清潔生產(chǎn)促進工作；二是針對地方政府負責清潔生產(chǎn)工作部門不一致的情況，規(guī)定由縣級以上地方人民政府確定的清潔生產(chǎn)綜合協(xié)調(diào)部門負責組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)的清潔生產(chǎn)促進工作。

新修訂的《清潔生產(chǎn)促進法》，雖然在立法上有許多新的突破，但它仍然是一部階段性的法律，與先進國家水平和人民的要求還有差距，相信今后會根據(jù)情況的變化再作修訂，以不斷適應實際的需求。