建設項目環境影響評價中面臨的政策性制約因素及對策研究

和麗萍 盧云濤 陳異暉

（云南省環境科學研究院，云南 昆明 650034）

環境影響評價作為國家環保政策的重要制度、作為市場準入的重要門檻、作為宏觀調控的重要抓手，在促進經濟社會全面、協調、可持續的科學發展中具有舉足輕重的作用。環評文件編制與審批需要在一系列法規及政策體系框架下進行，具有政策性強、涉及面廣的特點。

1 環評文件編制與審批面臨諸多政策性制約因素

1.1 產業政策與相關文件規定制約項目環評文件的編制與審批

能源類中的煤炭、水電、火電項目，工業類中的化學原料及化學制品制造業、有色金屬冶煉及壓延加工業、黑色金屬冶煉及壓延加工業、非金屬礦物制品業、農副食品加工業、造紙與紙制品業、有色金屬采選業、石油加工、煉焦業等建設項目，可能存在與《產業結構調整指導目錄（2011年本）》以及《國務院關于發布實施<促進產業結構調整暫行規定>的決定》以及《關于抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展若干意見的通知》等政策的相符性問題。

1.2 與項目相關的規劃及規劃環評的執行不到位

“十二五”專項規劃環評的進展狀況將影響到項目環評審批。環境保護部文件《關于學習貫徹〈規劃環境影響評價條例〉加強規劃環境影響評價工作的通知》（環發［2009］96 號）及云南省人民政府辦公廳關于進一步加強環境影響評價管理工作的通知（云政辦發［2007］160號）中明確規定：按照規定需要開展規劃環評而未開展的，不予受理其規劃中建設項目的環評文件。因此，如果工業、農業、畜牧業、林業、能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源開發等專項規劃的規劃環評不及時開展，將影響已列入這些規劃的項目環評的審批。

部分建設項目環評與相關規劃及規劃環評的相符性存在問題。建設項目環評需要充分地與“一地、三域、十個專項規劃”及其規劃環評相銜接，詳細地分析建設項目與這些規劃的相符性。在環評編制過程中，會發現以下情況：（1）項目建設內容與以上相關規劃不相符；（2）專項規劃提出有些項目及其建設內容、選址等與現行的法律法規及政策不相符；（3）有些項目所在區域、流域、工業園區等未編制規劃環評，或者編制的規劃環評文件未經環境主管部門的審查，導致項目無法審批。例如，項目選址在工業園區，可是沒有工業園區規劃環評報告，需要等待規劃環評編制與審查意見以后，建設項目環評再根據規劃環評及其審查意見繼續進行。

1.3 我省主要污染物總量控制指標緊缺制約項目環評文件的審批

總量控制指標不能滿足審批要求。《規劃環境影響評價條例》中明確規定，規劃實施區域的重點污染物排放總量超過國家或者地方規定的總量控制指標的，應當暫停審批該規劃實施區域內新增該重點污染物排放總量的建設項目的環評文件。建設單位在報送建設項目環評文件時，必須向有審批權的環保部門提交該建設項目主要污染物排放總量核定文件，作為該項目環保審批的前置條件。

我省各州市的污染物總量控制指標分配不平衡，在建設項目的環評工作中，經常會出現項目所在地區的污染物排放總量指標已經飽和，沒有可排污的總量。項目建設單位或建設單位又不能提交新增排污總量的指標來源證明材料，同樣會拖延項目環評文件的審批時間，甚至暫停審批。

1.4 國家關于行業準入條件的相關規定制約環評文件審批

根據相關規定，工業項目必須建設在工業園區內，但有些項目不符合當地工業園區的產業發展方向與定位，而不能入住工業園區，影響項目環評文件的審批。另外，國家目前發布了多晶硅、磷銨、鐵合金、焦化、水泥、鉛鋅、鋁、銅冶煉、電石等行業準入條件，從項目建設條件和生產布局、生產規模與技術設備、資源回收利用及能耗、環境保護等方面，對項目的行業準入作出明確規定，作為有關部門在對建設項目審批、核準、備案管理、土地審批、環境影響評價、信貸融資、生產許可、產品質量認證等工作中要以本準入條件為依據。工業類項目環評可能會因項目與相關行業準入條件的相符性，制約環評文件的審批。

1.5 項目選址（線）涉及敏感區及敏感目標帶來的問題

項目選址涉及敏感區，對環評文件編制與審批要求較高。現行的《建設項目環境影響評價分類管理名錄》比以往的更加強調建設項目所處環境的敏感性，建設項目是否涉及環境敏感區，直接關系其環境影響評價的類型，關系到建設單位在人力物力上的投入，關系到項目環評文件編制的難度及工作周期要求，關系到項目環評是否能獲得行政審批。按照《建設項目環境影響評價分類管理名錄》中關于環境敏感區的定義，項目環評一般需要重點關注的環境敏感區為集中式飲用水水源地、自然保護區、風景名勝區、重要生態功能區和生態環境敏感區等。鐵路、公路、電網引水工程、水電等項目，工程選址需要考慮投資成本而環境敏感區的分布不因人的意志為轉移而存在，可能會涉及以上環境敏感區，將成為建設項目環評文件編制、評估與審批的難點之一。

項目選址（線）及調整導致環評工作難度增大、周期延長。按照項目環評的技術導則與規范，項目選址（線）不得位于自然保護區的核心區、緩沖區以及集中式飲用水水源區；位于自然保護區的試驗區的，項目選址必須取得自然保護區管理部門的同意；風景名勝區內只能涉及與旅游相關的行業。項目環評文件編制過程中，發現工程可研中提出的項目選址涉及環境敏感區，或是項目場（廠）址衛生防護距離或大氣環境防護距離范圍內，有常住人群。為滿足環評技術導則與規范中關于敏感區及防護距離的相關要求，需要求建設單位重新選擇場（廠）址。然而，項目選址受地形地貌的影響較大，綜合考慮建設條件、建設費用、經營費用、運輸費用、安全條件及環境影響等因素，項目可供選擇的場（廠）址非常有限。因此，重新選定一個場址的難度較大，需要與重新考慮是否符合國家和地區規劃、是否符合城市總體規劃、土地利用總體規劃等多方面因素；工程可研報告也還必須對選址進行修改，由此耗費較長時間，從而影響到環評文件編制及審批的總體進度。

部分項目的搬遷方案制定與落實耗費大量時間與精力。按照工業企業衛生防護距離標準、行業準入條件及大氣環境防護距離標準、噪聲防護距離標準，防護距離內不能有常住人群；如果項目選址受限，防護距離內有常住人群的，則需對常住人群進行搬遷，另外對水電開發項目的淹沒區內的人群也必須進行搬遷。因此，項目環評階段可能涉及項目影響區范圍內的人群搬遷問題，建設單位在環評文件技術評估階段、環評文件審批階段，均必須將搬遷方案作為環評文件的附件報送評估機構及審批部門。人群搬遷不僅需要投資較大，而且還涉及社會影響問題，需要落實搬遷投資、搬遷補償、遷入地等，由項目所在地政府負責協調解決才能順利完成，因此需要耗費大量時間，由此也是環評文件編制階段的工作難點之一，需要耗費大量時間與精力，因此可能會影響環境文件編制的進度。

2 提前解決與項目環評相關的政策性制約因素

2.1 按照相關政策及準入條件對重點建設項目進行篩選優化

重點建設項目必須嚴格執行國家產業政策和環境準入條件。按照相關規定，項目環評文件審批部門只能審批符合國務院《促進產業結構調整暫行規定》（國發［2005］40 號）及國家發展改革委員會令第40號《產業結構調整指導目錄（2011年本）》鼓勵類建設項目，不得審批屬于限制類的新建項目、淘汰類建設項目、國家明令淘汰或禁止建設的項目、列入國務院清理整頓范圍的項目等環評文件。

因此，在項目立項階段，建議重點建設項目投資主管部門按照國家相關政策，對建設項目集群庫中的項目進一步進行篩選優化，并建議重點關注以下項目類型與相關政策與文件的相符性，具體為：能源類中的煤炭、水電、火電項目，工業類中的化學原料及化學制品制造業、有色金屬冶煉及壓延加工業、黑色金屬冶煉及壓延加工業、非金屬礦物制品業、農副食品加工業、造紙與紙制品業、有色金屬采選業、石油加工、煉焦業。

2.2 規劃先導，切實做好“十二五”規劃環評的管理與落實工作

落實建設項目與規劃的相符性。按照相關規定，需要開展規劃環評而未開展的，不予受理其規劃中建設項目的環評文件；已經進行環評的規劃包含具體建設項目的，規劃的環評結論應當作為建設項目環評的重要依據，其包含的建設項目環境影響評價的內容可以適當簡化。綜合交通、能源、工業、社會事業、城市建設、農業、經貿流通、生態環保、高技術產業和信息化、口岸聯檢設施建設、資源循環利用等項目類型，需要落實與工業、農業、畜牧業、林業、能源、水利、交通、城市建設、旅游、自然資源開發等專項規劃的相符性。

啟動專項規劃環評的編制與審查工作建議環保部門根據《環境影響評價法》和《規劃環境影響評價條例》的要求，對照《編制環境影響報告書的規劃的具體范圍（試行）》和《編制環境影響篇章或說明的規劃的具體范圍（試行）》（環發〔2004〕98 號），會同有關部門對 “十二五”規劃的編制任務做一次梳理，進一步明確“十二五”時期開展環評的規劃具體目錄。建議環保部門盡快督促規劃審批部門委托編制環境影響評價報告書，盡快通過環保部門組織的專家審查，為建設項目決策以及開展可研、環評等前期工作提供依據。

各級政府應發揮在推動規劃環評中的重要作用。應積極響應和落實《規劃環境影響評價條例》，著力開展規劃環評工作：一是進一步提高各級政府的規劃環評意識；二是根據形勢發展對環保工作的新要求，有必要進一步加強規劃環評的強制性、規范性，明確環保部門在規劃環評工作開展中的監管、監督職能，各級環保部門要及時開展規劃環評的具體組織工作，應盡快出臺規劃環評實施相關細則，逐步理順對規劃環評的管理程序；三是要適時抓好典型，有關政府和環保部門，可以通過抓典型來宣傳環評制度，推動環評法的實施，好的典型要大力表彰，對于違反法律、拒絕規劃環評或者在評價以及審批工作中弄虛作假的，要依法懲處。

2.3 積極落實項目主要污染物總量控制指標

環評審批部門要嚴格執行主要污染物總量控制制度。節能減排是優化經濟結構、轉變經濟發展方式的重要手段，環評是從源頭控制污染總量的重要抓手、是新增污染的“控制閘”。在環評審批中，要嚴格總量控制制度，把“十二五”期間的主要污染物（化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物）排放總量作為審批的必備條件，凡是主要污染物排放總量超過本地區總量控制指標的，當地必須組織編制并實施該區域環境綜合整治和總量削減計劃，建設項目所增加的排放指標，原則上要在本地區內解決；凡是建設單位申報新、改、擴建項目的新增排放指標，主要應從“上大關小、以新代老、區域削減”等方面解決，即可以通過建設單位實施淘汰落后產能、對原有污染源進行綜合治理等途徑來解決，也可以通過本地區實施各種區域削減措施來解決。

優先保障重點建設項目主要污染物排放指標。根據全省環境容量和國家下達的“十二五”期間主要污染物減排任務需要，提出年度重點建設項目環境容量可承受的消耗指標。本著“自我平衡”的原則，自行解決重點建設項目的污染物總量指標，并負責在年度工作中組織落實相應減排措施，依法淘汰、關閉落后生產設施和產能，對已經達標排放但不能滿足環境總量要求的企業實施深度治理，為重點建設項目建設騰出環境容量。環保部門應加強對省重點建設項目建設的跟蹤管理，加強環境監管，落實減排措施，切實保障省重點建設項目環境總量指標的需要。

嘗試采取主要污染物排污權交易措施。排污權交易是一種環境管理手段，它是指權利人在符合法律規定的條件下向環境排放污染物的權利，并允許這種權利有償轉讓，從而實現環境容量使用權的收益權能，對污染物的排放進行控制。通常由政府部門確定出一定區域的環境質量目標，并評估該區域的環境容量，然后推算出污染物的最大允許排放量，將此排放量分割成若干等份的排放量，每一份即排污權。

2.4 科學做好建設項目選址（線），努力避開環境敏感區

項目選址（線）必須避開國家禁止建設項目的環境敏感區。根據國家相關的相關規定，以下類型項目是禁止新建的，具體為：在自然保護區核心區和緩沖區內建設的項目；在風景名勝區及其外圍保護地帶建設的污染環境、破壞景觀的項目；在依法劃定的飲用水水源一級保護區內建設的與供水設施和保護水源無關的項目；在飲用水地表水源二級保護區內建設的向水體排放污染物的項目。項目立項審批部門及建設單位，應在項目立項準備及項目可研報告編制階段，提前與上述環境敏感區的管理部門進行溝通、協調，對位于以上區域內的項目應及時考慮重新立選場（線）址，否則項目環評文件將不能通過技術評估機構的技術評估，更不能獲得環評文件審批部門的行政審批。

積極做好項目選址選線涉及環境敏感區的協調溝通工作。根據相關規定，建設項目選址（線）位于以下區域的，必須征得相應保護區主管部門的同意，具體為：在保護區實驗區內建設的未征得相應保護區主管部門同意的項目；國家重大工程選址選線確實無法避開，必須穿越、跨越或占用風景名勝區的項目。確因國家重大工程需要或受自然條件限制，必須穿越、跨越自然保護區核心區和緩沖區的項目，建設項目必須向保護區主管部門提出要求調整自然保護區的范圍或功能區的申請，保護區主管部門按國家有關規定對自然保護區的范圍或功能區作出調整以后，項目選址（線）才具有環境可行性。因此，建設單位應在項目立項準備及項目可研報告編制階段，提前與上述環境敏感區的管理部門進行溝通、協調，必要時爭取項目立項審批部門及行業主管部門的協助。

提前編制項目防護距離范圍內常住居民的搬遷方案。建設項目中，公路、鐵路、機場等綜合交通、城市建設、社會事業、能源（包括水電）、工業等項目，均可能涉及人群搬遷問題。按照環評文件技術評估及審批部門的要求，項目影響區內的搬遷方案的可行性及相關移民安置措施、投資的落實情況，是環評文件通過技術評估、獲得審批的前置條件。因此，涉及人群搬遷的建設項目，建設單位應積極做好向當地政府的匯報工作，爭取獲得當地盡可能大的支持，提前編制搬遷方案，以免影響項目環評文件技術評估及審批的進度。

3 結論

環境影響評價作為國家環保政策的重要制度、作為市場準入的重要門檻、作為宏觀調控的重要抓手，在促進經濟社會全面、協調、可持續的科學發展中具有舉足輕重的作用。本文系統地分析了建設項目環境影響評價中面臨的政策性制約因素，主要有五方面，第一，產業政策與相關文件規定制約項目環評文件的編制與審批；第二，與項目相關的規劃及規劃環評的執行不到位；第三，我省主要污染物總量控制指標緊缺制約項目環評文件的審批；第四，國家關于行業準入條件的相關規定制約環評文件審批；第五，項目選址（線）涉及敏感區及敏感目標帶來的問題。據此文中也提出了提前解決與項目環評相關的政策性制約因素，包括：（1）按照相關政策及準入條件對重點建設項目進行篩選優化；（2）規劃先導，切實做好“十二五”規劃環評的管理與落實工作；（3）積極落實項目主要污染物總量控制指標；（4）科學做好建設項目選址（線），努力避開環境敏感區。通過對政策性制約因素的分析提出相應的解決方案與對策，從而更好的有效、高效推進建設項目環評審批工作。

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