多水源供水格局下用水總量控制的困境及對策

閆學軍，趙 巖

（天津市水務局，天津 300074）

2011年，中共中央印發1號文件和召開水利工作會議，提出實行最嚴格水資源管理制度，建立水資源管理的“三條紅線”。天津市被水利部確定為加快實施最嚴格水資源管理制度4個試點省市之一。按照水利部對實行最嚴格水資源管理制度試點 “四個率先”的總體要求，天津加緊貫徹落實最嚴格水資源管理制度。《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》已由市政府辦公廳轉發，《天津市加快實施最嚴格水資源管理制度試點方案》已編制完成。在研究制定最嚴格水資源管理制度落實文件中，我們發現面對天津市多水源供水格局，現有取水許可和水資源論證制度不足以支撐用水總量控制實施，需要建立多水源綜合利用論證制度。

1 天津市供用水基本情況

天津市是一個典型的資源型缺水城市，全市多年平均年水資源量15.69億m3，人均水資源占有量僅為123 m3。多年來，城市用水主要依靠外調的引灤水，農村用水主要依靠當地地表水和入境水，地下水作為城市和農村的補充水源。近年來，在引灤來水衰減和城市用水增加的雙重作用下，引灤水已不能充分保障城市用水安全，缺水年份只有通過應急引黃河水解決城市用水的燃眉之急，地下水也因長期過量開采處于嚴重超采的狀態。在此背景下，再生水和海水淡化水作為城市補充水源應運而生，并快速發展。

目前，天津市供水水源主要有地表水、地下水、再生水和海水淡化水。其中，當地地表水水資源和入境水正常年份供水量10億m3左右，基本用于農業生產；引灤水正常年份天津市可分水10億m3，入市凈水量7.76億m3，約80%的引灤（引黃）水通過自來水廠轉化為自來水供水，約20%直接供給大型工業企業；地下水可開采資源量7.34億m3，其中淺層水4.5億m3、深層巖溶水0.96億m3、深層承壓水1.88億m3；再生水廠8座，總規模29 t/d；海水淡化項目4個，總規模22萬t/d。

現狀天津市的用水仍以常規水源為主，但再生水和海水淡化水已經占有一定比例。以2010年為例，全市總供用水量22.42億m3。其中，地表水源供水量16.16億m3（引灤供水5.78億m3，引黃供水2.28億m3，轉化為自來水 6.09億 m3）；地下水源供水量5.87億m3（淺層地下水3.02億m3，深層地下水2.85億m3）；深處理的再生水回用量0.17億m3，海水淡化利用量0.22億m3。

2 用水總量控制關鍵點識別

目前已經確定用水總量控制指標體系，是對區域不同水平年用水總量、地表水用水量、地下水用水量和再生水用水量同時進行限制，不能超出任何一個指標，海水淡化水不納入用水總量控制?，F狀條件下，各區域已有用水量或取得合法的用水手續（如取水許可）或客觀存在（如生活用水和農業用水），水量基本穩定，其控制手段應是價格調節和推廣應用節水技術。所以，用水總量控制的重點應放在增量控制，即現狀用水量到用水總量指標之間的增量控制。通過對社會用水分析，用水增量可分為兩種類型：一種是剛性增量，主要由區域內人口增加、居民生活水平正常提高帶來的用水量增加，這部分水量必須保障供應，不應加以限制；另一種增量是彈性增量，主要由生產產生，增量聚集點是工業和高耗水的服務業新增用水，其載體是工業和高耗水服務業的新、改、擴建設項目，對這些建設項目的管理成為用水總量控制的重點工作。通過上述管理，使每個區域使用的水源和水量合理地在地表水、地下水、再生水之間進行配置，滿足用水總量控制指標中各項指標的要求。

3 現行制度的支撐與不足

目前，我國現行的水資源管理制度主要有取水許可、建設項目水資源論證、水資源有償使用、計劃用水管理等。其中，取水許可和建設項目水資源論證制度是針對用水相對人在取用水源和水量等方面進行管理，可起到用水總量控制的作用。但是，目前法律規定取水許可和建設項目水資源論證只是針對取用地表水資源和地下水資源的建設項目，對取用其他水源如自來水、再生水、海水淡化水的建設項目無法進行管控。用水總量控制要求對用水總量、地表水用水量、地下水用水量、再生水用水量實行一并控制，僅控制其中一兩種水資源是無法完成用水總量控制的。

4 天津市多水源供水格局下用水總量控制的困境

天津市具有多水源供水的特點，在現行的水資源管理制度下，用水總量控制存在諸多難點。

4.1 缺乏對建設項目使用自來水的管理手段，使地表水總量控制難以實現

天津市城市主水源——引灤水約有80%水量轉化為自來水向社會供水，南水北調通水后引江水也采用這種供水模式。自來水供水成為主要的供水模式，致使大部分建設項目順理成章地使用自來水。由于自來水用水手續僅是用水戶與供水企業簽訂供水協議，所以自來水使用量無法控制，進而導致地表水用水總量控制等同虛設。如果對自來水企業取水量進行限定而缺乏對建設項目用水進行管理，那么在供水企業追求利益最大化的情況下必將引發居民和建設項目爭水。

4.2 缺乏引導建設項目使用再生水手段，難以推動再生水利用

在用水總量指標的設計中，再生水是一個重要的水源。通過再生水的開發利用，可以起到解決發展用水來源、減輕社會對地表水和地下水的依賴、實現地表水和地下水總量控制的重要作用。然而，建設項目在選擇水源上具有自主權。由于地表水和地下水供水設施齊備、供水安全保障可靠，建設項目傾向于使用這些水源。與此同時，缺乏對建設項目使用再生水的引導政策和用水審批的監管，造成了再生水利用進展緩慢，不利于用水總量控制目標的實現。

4.3 缺乏對再生水供水設施的建設管理，再生水使用和供給不銜接，制約了再生水的利用

建設項目使用再生水需要供水單位提供安全可靠的再生水水源。目前，建設項目在籌建階段不選擇使用再生水的重要原因是沒有再生水水源或水源較遠沒有配套的管網。造成這種問題的原因是缺乏對再生水廠前期建設的介入與管理，使再生水廠的建設缺少與區域整體水資源配置的銜接，造成了供水企業有水卻供不出去、用水企業想用水卻沒有水源的現象，在一定程度上制約了再生水的利用。

5 多水源論證制度是實行用水總量控制的出路

針對多水源供水格局下實行用水總量控制的種種難題，需要建立針對所有供水水源統一的水資源管理制度，從各種水源的開發到建設項目的使用進行全過程管理，彌補取水許可和建設項目水資源論證制度對實行用水總量控制存在的制度缺口。多水源論證制度的主要內容應包括以下幾個方面：

5.1 拓展水資源管理范圍

水法定義的水資源僅包括地表水和地下水，僅對地表水和地下水進行管理難以有效地實行用水總量控制。為有效地實施用水總量控制，多水源論證制度需要對水資源的概念進行拓展，對社會進行供水的所有水源進行管理，現狀主要包括地表水、地下水、公共自來水、再生水、海水淡化水。

5.2 明確各種水源利用原則、使用方向

明確各種水源的利用原則和使用方向，如自來水嚴禁用于高耗水的工業項目；地下水超采區域嚴禁新、改、擴建設項目使用地下水；再生水用于工業循環冷卻、市政雜用、園林綠化等；海水淡化水用于鍋爐補充水源，以起到優化水資源配置的作用，使建設項目從籌建階段選擇相應的水源，從源頭上開始落實用水總量控制。

5.3 設立建設項目取用自來水、再生水和海水淡化水的水資源論證制度

規定取用再生水、海水淡化水、公共自來水的新建、改建、擴建建設項目，編制水資源論證報告，報水行政主管部門批準，并將其作為項目審批核準的要件。配合現有的水資源論證制度，通過全面對建設項目用水的管控，落實用水總量控制。

5.4 設立水源工程建設論證制度

規定生產外供再生水、海水淡化水的企業應當編制供水和用水方案，報水行政主管部門批準，作為項目審批核準的要件或重要依據。加強對再生水和海水淡化供水設施建設的管理，為再生水和海水淡化水的使用打好基礎，使供水和用水在時間和空間進行良好的匹配，推動再生水的使用和用水總量控制的實施。