論居民身份證功能的擴展與公民隱私權的保護

楊曉青，魏新科

(中國人民大學法學院，北京100872)

論居民身份證功能的擴展與公民隱私權的保護

楊曉青，魏新科

(中國人民大學法學院，北京100872)

2011年新《居民身份證法》規定了采集指紋信息，將生物特征信息應用于身份證制度。居民身份證功能擴展與公民隱私權保護是辯證統一的關系。第二代居民身份證采用了多項新技術，證件安全防偽性能有很大提高，使公民個人隱私得到更多保護。同時，公民將自己的身份信息提供給了國家，也就喪失了這部分隱私，隱私權的內容和行使要受到一定的限制和制約。借鑒美國社會安全碼和香港智能身份證制度的經驗，中國應盡快制定個人信息保護法及其配套法規，建立統一的公民身份信息保護機構，在行政指導下規范使用身份證信息的行業自律，根據不同的泄露渠道確定相應法律責任，發揮身份證信息保護中公民行使權利的作用，健全法律監管，斬斷身份證信息泄露的利益鏈條。

居民身份證;生物特征信息;隱私權

2011年10月29日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十三次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國居民身份證法〉的決定》。新的《居民身份證法》第3條第1款規定：居民身份證登記的項目包括姓名、性別、民族、出生日期、常駐戶口所在地住址、居民身份證號碼、本人相片、指紋信息、證件的有效期和簽發機關。第3條第3款規定：公民申請領取、換領、補領居民身份證，應當登記指紋信息。這一規定引起了公眾對于生物特征信息的使用與公民隱私權保護的關系以及身份證功能多用途化利弊的討論。

一、居民身份證功能擴展與公民隱私權保護是辯證統一的關系

1.居民身份證功能的擴展。居民身份證是中國身份識別系統中發放范圍最廣泛、使用頻度最高的個人證件。1985年9月6日，六屆全國人大常委會第十二次會議出臺了《中華人民共和國居民身份證條例》，并發放第一代身份證。第一代居民身份證的作用可以總結為兩點：(1)對居民身份的證明作用。居民身份證并不是證明居民身份的唯一有效證件，但是在諸多身份證明的有效證件中，居民身份證出現的頻率最高，常常作為首選證件。(2)國家管理社會有效手段的作用。第一代居民身份證是對戶籍管理制度缺陷的彌補，重在加強對流動人口的管理，功能價值仍然延續計劃經濟時期的“約束”和“控制”。根據《居民身份證條例》的規定，對現役軍人、武警，受到刑事處分的人和16歲以下的公民不發放居民身份證。因為上述三類群體分別由軍隊、刑罰執行機關和監護人管理，從制度上將國家的人口分成了“身份證人口”和“非身份證人口”而分別管理。

2004年1月1日，《中華人民共和國居民身份證法》正式實施，同時推出了第二代居民身份證。第二代居民身份證進一步擴展了功能，主要體現在以下幾方面：(1)明確公民身份的權利地位?！毒用裆矸葑C法》第3條第2款規定：“公民身份證號碼是每個公民唯一的，終身不變的身份代碼。”身份號碼的唯一性標志著每個公民的不可替代性和權利的不可被任意代表性，是對公民憲法地位與人格權利的肯定和鞏固。它體現著政府職能的轉變和服務行政的理念。(2)擴展了社會管理的積極能動作用。由于科技的進步，第二代居民身份證使用了IC卡技術。公安部實施了“金盾工程”建設，將公民身份信息存入證件芯片，使整個身份證系統實現數字化、網絡化。通過“二代證”建立了“全國人口信息系統”，能夠實現全國聯網，并可與民航、司法、民政、社保、海關、銀行及保險等部門實現信息共享。(3)實現網上快速查詢，提高工作效率。沒有快捷有效的驗證身份證真偽的手段，就會讓犯罪分子有機可乘。90%以上預謀詐騙者的手機號碼、銀行賬號是用假身份證登記的。而社會上也有一部分人出于不正當的目的，刻意隱瞞自己真實的身份信息，以至于造成相關單位和公民的重大損失。現在公安部與中國移動、中國聯通聯合推出的“全國公民身份信息核查服務”，經營單位或公民發送一條短信息就可以核查單位員工或客戶所提供身份證號碼和照片的真偽(僅有公安機關在辦理業務時可以使用公民身份信息查詢服務)。網上快速查詢特別在打擊跨區域犯罪方面發揮著舉足輕重的作用，身份證號碼的唯一性和全國聯網性相結合的網上追逃，使得犯罪分子更加無所遁形。(4)身份證登記制度在民事和金融領域定紛止爭方面發揮了重要作用。在經濟快速發展的同時，往往造成許多財產權屬不清的情況，容易引起糾紛。身份證登記制度起到了很好的確權作用，為確定和查找財產關系主體提供了一定的保障。(5)2011年新《居民身份證法》規定了指紋信息的采集。將生物特征信息應用于身份證制度，對防止和打擊犯罪，是一次革命性的進步。國家機關以及金融、通訊、交通、教育、醫療、社保、住房、保險等單位可以通過“機讀”落實實名制，快速、準確地進行統一認證公民身份，有效防范冒用他人居民身份證及偽造、擅自變更居民身份證等違法犯罪行為的發生。同時，有助于各行政管理部門的網絡互查，實現信息共享，加強社會管理，維護社會秩序和國家安全。

2.居民身份證功能擴展對隱私權的保護。隱私權是公民享有的私生活安寧與私人信息依法受到保護，不被他人非法侵擾、知悉、搜集、利用和公開的一種人格權［1］。私人信息秘密包括私人的生理隱私、身體隱私、健康隱私、財產隱私、家庭隱私、基因隱私、通訊(信)隱私、談話隱私、個人經歷隱私等。隱私權固有的涵義還有公民對自己私密信息的控制權。身份證上所記載的事項中，只有住址、公民身份號碼和指紋信息可以劃歸到隱私的范疇。雖然身份證上所記載的公民信息只是公民隱私的小部分，但身份證上的信息卻與公民的經濟利益有著密切聯系。在市場經濟環境下，隱私權越來越多地體現出財產的屬性。私密信息本身就是有價值的，可以作為新聞報道、文學作品的素材對他人披露或進行加工處理;大量的個人信息可以構成數據庫，具有很大的商業價值;獲得他人的信用狀況、金融信貸信息、商業關系、資產狀況等隱私可帶來交易成本和風險的降低。而隱私權遭到不法侵害，權利人享有的財產利益必然遭到損失。法律保護隱私權有助于維護公民的個人尊嚴，保障個性和人格的發展;有助于體現對于他人的尊重，建立良好的人際關系;有助于保護公民合法的財產權益;有助于維護社會公共秩序和公共道德，建設社會主義和諧社會。

中國居民身份證制度是以保護公民的隱私權為宗旨的，因此，居民身份證制度同公民隱私權保護是辯證統一的關系。中國居民身份證功能擴展演進的過程本身就是對公民隱私權不斷加強保護的過程。改革開放后中國人口遷徙量大增，在計劃經濟時代的單位介紹信、證明信等被大量偽造，這種局面既給國家的社會管理帶來困難，更直接侵犯了公民的權益，尤其是隱私權。第一代居民身份證由于科技含量低，較容易被偽造，且不能聯網。隨著居民身份證功能的擴展，國家依靠科學技術的發展，不斷提高身份證的防偽能力，以防止公民身份信息的泄露。得益于信息技術的進步，使得中國公民個人信息隱私得到保護成為可能。

第二代居民身份證采用了多項新技術，使證件安全防偽性能大大提高。(1)證件采用非接觸式IC卡芯片作為“機讀”存儲器;芯片存儲容量大，寫入的信息可劃分安全等級，分區存儲，按照管理需要授權讀寫，也可以將可變動的信息(如住址)追加寫入;芯片和電路線圈在證卡內封裝，能夠保證證件在各種環境下正常使用，不易受破壞。(2)證件芯片采用數字防偽措施，用于機讀信息的防偽，將持證人的相片圖像和登記項目內容等數字化后采用密碼技術加密，存入機讀芯片;芯片使用特定的邏輯加密算法，機讀芯片與讀寫機具也采用可以互相認讀的密鑰算法，可在證件進行機讀時完成證件與機具的相互認證和機讀信息的安全性確認，通過密碼技術與每個持證公民的數字身份信息相結合，可以有效地防止偽造證件或篡改證件信息內容。(3)證件表面采用了定向光變色防偽膜和印刷防偽技術，實施了嚴密的數字防偽和表面物理防偽相結合的模式，證件信息的采集和傳輸采用數碼照相和計算機技術，證件制作和生產管理采用計算機監控，可以嚴密內部管理，有利于證件制發、使用中的安全管理，增強防偽功能。從IC卡到指紋識別技術的發展，使得偽造居民身份證越來越困難，違法分子即使偽造了身份證也難以使用。

生物特征信息就其性質來講屬于個人隱私，其特點是生物特征信息專屬于某一特定的人。比如指紋，每個人的指紋信息不一樣，就連雙胞胎指紋也有區別。正是這種專屬性決定了生物特征信息的私密性。生物特征信息不同于身份證號碼，從隱私權的角度講生物特征的專屬權就是隱私權。因此，身份證采納指紋信息在理論上講確實在一定程度上將公民的隱私權置于較為不利的處境。但是在實際應用中，由于采用了先進的防偽技術，在居民身份證中登記的指紋信息，是數字化的指紋特點，不能還原成指紋圖像，因此，能夠有效保護公民指紋信息的安全。另外，第二代居民身份證中使用的專用芯片在設計定型時已經預留了指紋信息存儲區，增加指紋信息不必更換證件樣式和芯片。所以，公民的隱私權是處于較好的保障之中。新《居民身份證法》將公民的指紋納入采集的信息，看似使得公民的個人隱私有受到侵害之虞，但這樣做降低了身份證被偽造的可能性，反而使公民的隱私權得到更好的保護。

3.居民身份證功能對公民隱私權的限制。達到法定年齡的公民有義務向公安機關提供個人的相關信息并辦理居民身份證。公民將自己的身份信息提供給了國家，也就喪失了這部分隱私，二者形成了對立的關系。然而，保護公民的隱私權是現代國家的責任，法律的制定和制度的構建應當以保護或不侵犯公民的隱私權為出發點。因此，國家對社會管理同對公民隱私權保護還存在相統一的關系。對隱私的限制并不意味著公民喪失隱私權，公民將自己的身份信息提供給了國家，喪失了隱私，并不意味著其喪失了受到法律保護隱私的權利［2］。

同時我們應當認識到，隱私權的內容和行使要受到一定的限制和制約。隱私權的限制主要是保護國家安全、國家利益、公共利益和公序良俗的需要。除了上述四點原因外，隱私權還要受到歷史傳統、文化、習俗等事實上的限制。結合中國社會的普遍心理，出生日期應該不被認為是隱私。雖然很多人認為出生日期或年齡在西方國家被視為不能被輕易暴露的隱私，而中國社會一般認為這些信息的泄露不會造成損失。身份證制度是中國基于社會管理的需要對公民身份信息等隱私的強制性采集，社會管理的最終目的是要實現整個社會穩定、有序、和諧的發展，其維護的是公共利益。為此，公民應當放棄自己的一部分隱私。

4.中國居民身份證制度對公民隱私權保護存在的問題。筆者認為，中國居民身份證制度存在的問題主要有：(1)缺乏控制公民身份信息泄露風險的制度和機構。中國尚未建立統一的公民身份信息保護制度和機構。隨著居民身份證功能的擴展，可進行身份登記的國家機關和單位的數量逐漸增多，如沒有配套的防止信息泄露的法律制度和機構，就會增加公民個人身份信息泄露的風險。(2)對丟失身份證的人救濟措施不到位。拾得身份證的人可能會不慎(過失)上交給警方，但也有可能會不慎(過失)將丟失者的身份信息泄露出去。遺憾的是《居民身份證法》并沒有就這種情況作出規定。《刑法》第253條第4款規定的是“非法獲取公民個人信息罪”，筆者認為，此處的“非法獲取”不應當做擴大解釋。因此這種情形下，身份證丟失人只能依據民事法律關系尋求救濟，現實中往往得不到救濟。(3)存入的信息量還不夠多。居民身份證制度在國家對社會管理中還應當發揮更大的作用，通過IC卡技術，還應當存入更多的信息。以婚姻信息為例，有人認為婚姻信息屬于個人隱私。然而，婚姻信息越來越關涉到社會的秩序與安全，雖然婚姻信息在民政部已經全國聯網，婚姻登記時不會存在問題，但是在社會中由于當事人一方刻意隱瞞已婚的事實，導致了很多以夫妻名義同居的生活糾紛。另外，未經配偶同意，夫妻一方擅自處分夫妻共同財產，善意第三人無從得知當事人的婚姻信息而與其達成交易，導致夫妻另一方受到損失。如果居民身份證中存入了婚姻信息，將對交易安全、家庭和睦和社會公序良俗的建設大有裨益。

二、美國社會安全碼和香港智能身份證制度的經驗

1.美國社會安全碼制度及其對隱私權的保護。在美國，社會安全碼(Social Security Number簡稱SSN)是由美國安全管理局(Social Security Administration簡稱SSA)應美國公民、在美國有永久居住權的居民和臨時工作的居民(temporary working residents)申請而簽發的由九位數字組成的號碼。1935年美國國會通過《社會安全法》，規定一個美國公民終生擁有唯一的一個社會安全碼。起初這項制度被用于追蹤個人收入的目的(income tracking purposes)和作為納稅活動的憑證(社會安全在當時是普遍險種)。1962年，美國國內收入署(IRS)宣布將使用社會安全碼作為納稅人識別標志。

美國人使用SSN辦理納稅、退稅、貸款、開立賬戶、辦理信用卡、入學、參軍、就醫、購買社會保險等事務。只要把某個人的社會安全號碼輸入全國聯網的專門系統，有關他的所有背景材料都一覽無余，不但包括年齡、性別、出生日期這些自然狀況，而且包括教育背景、工作經歷、稅務、保險、銀行信用狀況、有無犯罪記錄等。如果某個人曾經有過不良納稅記錄或犯罪記錄，這個記錄就將永遠伴隨著他，無論他到哪個州，無論是找工作還是開公司，都會四處碰壁。

社會安全號碼給美國人帶來方便的同時在防止商業欺詐、維持市場秩序方面發揮著巨大的作用。在美國經商，很少有人膽敢制造、銷售假冒偽劣產品或者進行欺詐活動。因為一旦敗露，行為人不僅會受到法律制裁，而且會遭到行業協會在網上公布，從此不會獲得別人的信任，也就無法在行業中立足，代價非常大。美國的商業道德和社會風氣，在很大程度上是得益于社會安全號碼系統對個人信譽的記錄作用。

美國社會安全碼儲存了大量的個人信息，網絡時代的到來使得竊取個人信息更加便利，如不加以保護將導致嚴重后果。對此，美國主要采取政府指導下行業自律的保護模式。這種模式主要有兩類：一是“建設性行業指導”，即為行業內成員提供網絡隱私保護的廣為接受的指導建議，這種指導不監督成員的遵守情況也不制裁違反行業指導的行為。二是“網絡隱私認證計劃”，這是私人行業實體為保護網絡隱私而采取的一種自律形式。它要求許可張貼隱私認證標示的網站必須遵守網上在線收集、利用個人信息的行為規則，并接受某種形式的監督管理［3］。自律模式在保護隱私權的過程中起到了一定的作用，但由于沒有強制力的監管和受到高額利潤的驅使，很多企業并沒有很好的對客戶信息進行保護。2005年6月18日，美國由于信息安全漏洞發生黑客竊取4 000多萬信用卡賬戶的事件，這起“身份盜竊”案嚴重擾亂了美國的市場秩序，挫傷了消費者的市場信心。于是，美國政府在2005年緊急通過了《信息保護和安全法》、《防止身份盜用法》、《網上隱私保護法》、《消費者隱私保護法》、《反網絡欺詐法》和《社會安全號碼保護法》等一系列法案來應對公民個人信息泄露的問題，此后“身份盜竊”事件發生率有所降低。

2.香港智能身份證制度及其對隱私權的保護。自1949年以來，香港政府發放了第一代身份證、塑封身份證、第一代電腦身份證、第二代電腦身份證。2003年隨著香港政府新一輪身份證換領計劃的展開，第二代電腦身份證逐漸被第三代電腦身份證(智能身份證)取代。香港特區政府將具有多用途功能的智能卡加入身份證。此卡除了方便辦理出入境事務外，最突出的特征是還可作為電子平臺，辦理與出入境無關的事宜。如電子證書、圖書證、駕駛執照等。

香港智能身份證并沒有導致美國似的大規?！吧矸荼I竊”事件，原因是香港建立了專門機構——個人資料私隱專員公署來監管個人信息的使用。個人資料私隱專員公署是一個獨立的法定機構，旨在保障市民的個人資料不受侵犯，確保社會各界切實遵從《個人資料(私隱)條例》規定。香港還專門立法規制管理促銷電子信息。特區政府制定的《非應邀電子信息條例》規定，促銷電子郵件、錄音電話、手機短信等要注明來源，并提供“拒絕接收”選項供市民選擇。不愿接收信息的用戶可將電話號碼登記在冊，所有電信運營商不能向其發信息。若有促銷商違反規定，最高可被罰款50萬港元。為提高香港市民的個人信息保護意識，個人資料私隱專員公署還經常舉辦講座，制定一系列有關個人信息保護的教育及推廣策略。該署還不斷檢討完善《個人資料(私隱)條例》，僅2011年上半年就制定了50多項修訂建議，全方位擴大保障私隱范圍。

三、中國居民身份證功能擴展中應加強公民隱私權保護的具體措施

借鑒美國和香港及其他國家的經驗，結合中國的具體國情，既要保證身份證功能的逐步擴展，又要加強公民隱私權的保護，筆者認為，應當采取如下措施。

1.完善保護公民個人信息的立法。保護公民身份信息的首要措施就是加強立法。國家應當以立法的形式專門保護個人身份信息。首先，應當盡快制定個人信息保護的綜合立法，即《個人信息保護法》以確定個人信息保護的基本方針和應采取的措施，明確國家和地方機關及公共團體的責任和義務，以及處理、使用個人信息的業者的義務等。在世界范圍內，美國于1974年通過了《隱私權法》，歐盟于1995年制定《個人數據保護指令》，中國香港地區在1996年制定《個人資料私隱條例》。中國于2005年已有《個人信息保護法(專家意見稿)》，應當盡快由立法機關經修改形成法律案，列入立法議程進行審議，制定成法律并正式實施。其次，要完善特殊行業的特別立法以補充綜合立法，重點在金融、通訊、醫療、教育、社保、交通、住房等保存了大量個人身份信息的領域采取專門立法的形式保護個人信息。在專門立法方面，中國可以借鑒美國《信息保護和安全法》、《防止身份盜用法》、《網上隱私保護法》、《消費者隱私保護法》、《反網絡欺詐法》、《社會安全號碼保護法》和香港《個人資料(私隱)條例》等一系列法規的立法經驗，整合現有相關法律制度，協調民法、刑法和行政法，加強對公民身份信息的保護。

2.建立統一的公民身份信息保護機構，在行政指導下規范行業自律。雖然美國的經驗告訴我們行業自律有很多自身的缺陷，如沒有統一的標準，缺乏有力的法律的支撐和易受到利益的驅動等。但在市場經濟條件下，仍然應當盡可能地依靠市場解決相應的問題，避免對市場造成不適當的限制。因此，行業自律仍然是補充法律制度不足的有效手段。完善行業自律要有獨立第三方的監督執行機制，包括評估機制、爭端解決機制和制裁機制，保障行業自律的公信力和執行力。

行業自律必須在政府的行政指導下進行。在這方面，可以借鑒香港的經驗，在政府設立專門機構，統一監管全社會對公民個人信息的使用，保障公民的個人資料不受侵犯。行政指導背后是國家的強制力，可以有效地約束行業自律，使其克服自身受利益驅動性等不足，從而使其健康發展。

3.根據不同的泄露渠道確定相應法律責任。公民身份信息的采集、登記和存儲及有關機關、單位的使用和披露，必須遵守法定的程序，不得超越法定的職權和逾越法定界限。要既發揮身份證制度的功能又保障公民隱私權，重點是找到公民個人信息泄露的渠道并落實相應法律責任的承擔。

身份證信息泄露的第一種渠道就是持有人自己丟失。這種情況丟失者和拾得人有不同的責任。公民自己弄丟了身份證，不代表其身份證信息就不受保護了。公安部門應制作居民已掛失身份證及再次申領身份證的信息數據庫，供全國公安、執法部門查詢，以保護遺失身份證公民的個人信息和人身、財產的安全。拾得人如故意將丟失者的身份信息泄露出去造成損害的，應當按照刑法第253條第3款“出售、非法提供公民個人信息罪”追究刑事責任，情節較輕的也應承擔民事責任，賠償損失。

身份證信息泄露的第二種渠道是有關國家機關工作人員或金融、通訊、醫療、教育、社保、交通、住房等保存了大量個人身份信息的單位的工作人員，泄露在履行職責或者提供服務的過程中獲得的記載于居民身份證的個人信息。國家機關和上述單位的工作人員依法負有保密義務和不得違背目的而使用公民個人身份信息的義務，如故意將公民的身份信息泄露出去造成損害的，應當按照刑法第253條第3款“出售、非法提供公民個人信息罪”追究刑事責任，情節較輕的也應承擔民事責任，賠償損失。中國行政機關內部實行首長負責制。對于重大的公民信息泄露的事件，有關機關的領導人和單位主要負責人應當承擔相應的行政責任。

身份證信息泄露的第三種渠道就是網絡犯罪。隨著信息化的發展，中國網民的數量已居世界第一。人們的交流方式越來越依賴網絡，網絡詐騙事件也呈增長趨勢。犯罪的主要手段是利用計算機病毒套取受害人身份證信息。對于網絡詐騙，國家應加大打擊力度，及時偵破、及時審判，堅決懲治違法犯罪分子。

4.發揮身份證信息保護中公民行使權利的作用。首先，公民有知情權和選擇權，即政府部門和其他單位在合法收集公民身份證信息前，應當告知該公民在使用中會存在個人信息被侵害的風險，提醒公民提高個人信息保護的自我防范意識。除非涉及國家或公共利益，公民有權選擇提交個人身份證信息或者不提交個人身份證信息。其次，公民有權知悉身份證信息的用途并監督個人身份證信息的使用，確保這些信息以正當程序被用于正當的目的，而不會被非法泄露和出賣。再次，確保公民享有對自己身份證個人信息的控制權。一旦出現信息使用單位、身份證拾得人泄露或其他不當使用的情況，公民得以隨時請求補正或請求予以刪除，并可要求保有信息的機關和單位提供便利，直至追究相關單位及其責任人的法律責任。

5.健全法律監管，斬斷身份證信息泄露的利益鏈條。居民身份信息泄漏事件之所以屢禁不止，很重要的一個原因就是在事件背后有著一條以居民身份信息和其他個人資料為交易標的物的巨大利益鏈。利益鏈的中間環節就是掌握著大量的公民身份信息的機關和單位。欲斬斷這條利益鏈，首先，應當封鎖非法交易平臺。公民身份信息的交易主要通過互聯網和手機信息來進行。應當加強網絡的監管，屏蔽相關網站，查處犯罪窩點和犯罪分子。其次，加大對參與公民個人信息交易單位的處罰力度，還要對其主要負責人加以懲處。再次，要加強金融、通訊、醫療、教育、社保、交通、住房等等單位的行業自律建設。法律的責罰只是事后的救濟，這些單位承負著公眾的信任，應當自建身份信息使用監管系統，在行使公眾委托的權利過程中，及時切斷利益鏈，形成政府監管、單位自我監管、單位間互相監督和良性競爭的局面。

綜上所述，我們應該堅持既運用科學技術完善身份證制度，又重視對公民隱私權的保障。政府必須承擔起責任，完善中國的身份證法律制度，更好地發揮身份證多方面的作用，為國家和社會有序穩定的發展和增加公民的福祉創造條件。

［1］張新寶.隱私權的法律保護［M］.北京：群眾出版社，2004：21.

［2］王利明.人格權法研究［M］.北京：中國人民大學出版社，2005：606.

［3］郎慶斌，孫毅，楊莉.個人信息保護概論［M］.北京：人民出版社，2008：80.

D411

A

1007－4937(2012)04－0091－05

2012－03－16

楊曉青(1955－)，女，山東昌邑人，教授，法學博士，從事法理學及行政法學研究;魏新科(1987－)，男，山東平原人，碩士研究生，從事行政法學研究。

〔責任編輯：楊大威〕