論部分撤銷行政判決

李 靜 劉全來

(山東女子學院，山東濟南 250002;聊城市社科聯，山東 聊城 252000)

根據行政訴訟法第54條第2款規定，具體行政行為有五種情形之一的，人民法院可以判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為，但是對于部分撤銷判決的具體適用問題，法律及相關司法解釋未作詳細規定。部分撤銷判決的適用對于實現行政訴訟目的具有重要意義，有必要在立法上進行完善。同時，法官也應堅持有利于當事人的原則，合理適用部分撤銷判決。

一、部分撤銷判決的制度價值

(一)信賴保護原則的要求

部分撤銷判決制度符合行政法上的信賴保護原則。撤銷的范圍僅限于違法的行政行為，對于合法的部分維持其效力，保護了已經確定下來的合法的實體法律關系，避免因全部撤銷行政行為而對相對人的實體權益和公共利益造成影響，從而提高了政府行為的公信力，維護了社會成員正當的信賴利益。從依法行政的角度講，行政機關如果作出了違法的行政行為，有權機關應當依其職權并經正當程序予以撤銷，但是，如果該行政行為是由若干可以分離而彼此不具有不可分聯系的行政行為組成，那么，法院作出判決保留合法的部分，既無損于公共利益，又保護了相對方的信賴利益。我國傳統行政法比較注重國家利益、公共利益，而忽視私人利益;立法中也鮮有信賴保護原則的明確規定，這與現代行政法治的要求是不相適應的。值得注意的是，最高人民法院通過的《關于執行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋》中已經開始關注信賴保護問題，但不是針對撤銷判決而言的。

(二)公平和效率的價值追求

公正與效率是法律永恒追求的兩個基本價值目標，行政訴訟撤銷判決作為司法權監督行政權最為有力的方式，在行政判決體系中無疑居于核心地位，應符合這兩大價值目標的要求。部分撤銷行政判決，一方面，法院對違法部分的具體行政行為予以撤銷，既維護了社會公共利益，又是對公民合法權益最為直接也最為有效的保護;另一方面，對可分行政行為中合法部分的效力予以維持，而不是一概撤銷，避免了重新作出行政行為可能造成的行政成本浪費，體現了立法對效率價值目標的追求。

(三)法律穩定性的要求

法律的穩定性是指一旦社會生活關系得到了法律上的權威確定，法律的適用者即有責任盡可能地避免使之遭受破壞，以維持一個相對穩定的社會生活秩序，因此，行政行為才被賦予公定力和確定力。具體行政行為一旦做出，社會生活秩序出現了暫時的穩定。按照依法行政原則，撤銷違法的具體行政行為是合乎要求的，即便如此，現在一些學者也主張，要適當考慮法律的純潔性和穩定性的關系，對撤銷判決的適用加以限制①閻爾寶:《論違法行政行為的限制性撤銷》，《行政法學研究》1999年第4期，第90頁。，更何況其中包含合法的行政行為，在法律上予以保護是合乎理性的，這里只是存在一個技術問題;如果不計行為的后果，將可分行政行為的效力任意加以全部否定，則會導致已生成的行政管理秩序的混亂，使行政機關與相對方的關系出現緊張的局面，從而不利于穩定社會秩序的形成。

二、部分撤銷行政判決的理論基礎:行政行為的可分性

人民法院作出部分判決，是以行政行為具有可分性為前提的，對違法部分的行政行為，在符合條件的前提下，法院作出撤銷判決，符合法治國家的基本要求。

(一)可分行政行為的判斷標準

1．規范內容的可分性

行政行為的全部內容是可分的，可從以下兩個方面進行理解:首先，從行政行為規范的內容來看，將行政行為的一部分從該行為中分離，且這種分離不影響行政行為的存在，則該行為具有可分性，前者以金錢給付為內容的行政行為為典型，如頒發撫恤金或罰款等，后者如在附負擔的行政行為中，該負擔與所附著的行政行為之間，原則上應屬可分的;其次，行政行為各獨立部分不具有不可分的關聯性，即在具體案件中可作如此劃分:將違法部分去除后，總體處理內容中剩下的部分具有獨立的意義②［德］哈特穆特·毛雷爾:《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第262頁。。

2．行政機關的意思

行政行為規范內容雖具有可分性且各部分間不具有不可分的關聯，但在分離之后，如果行政機關單獨就行政行為的剩余部分不會作出行為時，該行為是否具有可分性?這就引出另外一個判斷標準，行政機關的意思是否以及在何種程度上可以作為依據，是否只有在沒有違法部分時行政機關仍然可以作出剩余的合法行為時，該剩余行為才能成立，這是存在爭議的，關于這一問題，德國主要有主觀和客觀兩種判斷標準，德國聯邦行政程序法第44條第4項規定:當行政處分只有部分無效，若無效部分是如此的重大，以致于行政機關欠缺該無效部分即不愿作成行政處分時，行政處分全部無效。依這一規定，是否作出剩余部分的行政行為，系采取主觀的判斷標準，但這一規定受到相當多的批評，主要質疑在于推測行政機關意愿的必要性③洪家殷:《論可分之行政處分》，《臺灣本土法學》1999年第4期，第8頁。。因此，盡管在德國聯邦行政程序法中作出了主觀判斷的標準，但在解釋上仍采用客觀的判斷標準，在實務界也是普遍接受客觀標準的。對于法律羈束行政行為來說，不是行政機關“想”怎么樣，而是法律規定“必須”怎么樣。如果行政機關應當作出剩余部分的合法行政行為，即使該部分可能不符合行政機關的意志，也應當予以保留。對聯邦行政程序法第44條第4項應作出這樣的理解:應當以行政機關的客觀意思而不是其主觀意思為準，在發生疑義時應當依法解釋。對裁量行政行為來說，如果行政機關有權裁量是否作出行政行為，則在部分違法的情況下有權裁量是否保留合法的部分。此時，對行政機關的意思應當嚴格審查，其根據不是公務員的主觀認識，而是客觀的機關意志④［德］哈特穆特·毛雷爾:《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第262頁。。

(二)可分行政行為的具體情形

可分性問題，是就一個行政行為包含一個或數個規范內容而言的，具體包括:對金錢或可分之物的行政行為;時間上具有持續效力的行政行為;包含多數獨立行政行為的行政行為;附負擔的行政行為等⑤洪家殷:《論可分之行政處分》，《臺灣本土法學》1999年第4期，第3－4頁。。

1．金錢或可分之物的行政行為

由于金錢具有可分性，在以金錢給付為行政行為內容時，該行為具有可分性。在以物的給付為行政行為內容時，若該物為可分時，該行為具有可分性。如臺灣最高行政法院判決書96年度判字第00532號主文中，上訴人就87年度綜合所得稅結算申報，被上訴人以其短漏報本人、配偶之營利、薪資、利息等所得計新臺幣(下同)4，122，213元，而漏繳所得稅額 1，076，293元，除核定補征稅額 1，144，477元外，并按所漏稅額1，076，293元處0．2倍罰款，上訴人對被上訴人認定的其營利、薪資所得漏繳稅額無異議，但對被上訴人核定其取自各銀行的利息所得1036元部分不服，提起訴愿遭駁回，遂提起行政訴訟。

2．時間上具有持續效力的行政行為

對于在時間上有持續效力的行政行為，其持續期間若為可分時，則該行為具有可分性。如按月發給撫恤金，該行政行為中每一個月即為可分的。

3．多數獨立行為的行政行為

這一行為是指多數獨立的行政行為，在表面上結合于一個行政行為中，且各部分之間并無不可分的關系，則該類行為具有可分性。至于如何理解此類行為的范圍，學界存在爭議，主要有以下兩種觀點:第一種觀點，認為當一個行政行為是由多數獨立的行政行為構成，且各部分并無不可分離的聯系時，則該行政行為屬于可分的行政行為。第二種觀點，認為可分行政行為是就一個行政行為包含一個或數個規制內容而言，強調一個行政行為，從而排除以下情形:第一，在一個文書中表現多個行政行為，如在一個文書中，征收數個年度的所得稅，認為原本就屬于數個行政行為，不存在可分性的問題;第二，就一個事實關系而作出多數行政行為;第三，對于數人作出相同內容的行政行為①陳清秀:《行政訴訟法》(上冊)，元照出版公司1999年版，第321頁。。

筆者同意第一種觀點，認為在包含多數獨立行政行為的行政行為中研究可分性問題，主要是基于以下兩個原因:一是構成要件相同或程序經濟的考慮，如在一個法律文書中，針對不同的相對方作出的內容一樣的行政行為，雖然在實際上是數個行政行為，在外表上卻視為一個行政行為，當然具有可分性，這在城市拆遷行為中表現的尤為明顯;二是針對一個事實關系作出多數行政行為，而其中既有合法部分也有非法部分，如在全國首例鐵路部門敗訴的倒票處罰案中，上海鐵路公安處以倒賣有價票證為由，給予胡某行政拘留5天并收繳退票款98元的處罰，本案中，對于胡某的倒票行為，鐵路公安處的行政處罰包含兩個部分:行政拘留和收繳非法所得。根據《中華人民共和國治安管理處罰法》的規定，對胡某給予行政拘留是于法有據的，在同時符合行政行為其他合法要件的基礎上，應該予以維持;而收繳非法所得部分，根據《公安機關辦理行政案件程序規定》第160條規定，公安機關在辦理行政案件中查獲倒賣的有價票證應當依法予以收繳，所以鐵路公安處應當收繳火車票，并將變賣或拍賣款項上繳國庫，而不是收繳火車票的退票款98元，很顯然這屬于適用法律錯誤，按照我國行政訴訟法54條規定，應予以撤銷。在這一案件中，法院應對這兩種處罰分別認定，合法部分應給予肯定評價，違法部分則應予以撤銷。

4．附負擔的行政行為

德國聯邦行政程序法第36條對附款作了規定，負擔是行政行為附款的一種，是行政行為為受益人設定的特定的作為、忍受或者不作為。對于負擔是否可以與主行政行為分離，在學理和司法上，都是一個有爭議的問題。在學理上，主要有三種觀點:第一種觀點認為，對于負擔，可以單獨提起撤銷之訴，這是以前的通行觀點②漢斯·J·沃爾夫、施托貝爾、巴霍夫:《行政法》，高家偉譯，商務印書館2002年版，第412頁。;第二種觀點認為，負擔可否單獨被撤銷，因主行政行為的種類而異，對于羈束行政行為的負擔，可以單獨提起撤銷之訴，對裁量行政行為的負擔，應提起履行之訴，第三種觀點認為，對于所有的負擔都可以提起撤銷之訴。在司法上，德國聯邦行政法院原先認為對于負擔可以單獨訴請撤銷，但如果負擔和主行政行為構成了一個統一的、不可分割的裁量行政行為時，則不能單獨訴請撤銷。如德國聯邦行政法院在1974年審理的一起案件中，行政機關作出運輸水泥經營許可，附加了若干負擔，其中第11號負擔是不得超過特定噪音標準，聯邦行政法院認為:“被稱為負擔的11號附款并不是獨立于許可的給付負擔，而是直接針對許可的計劃，從許可的角度來看具有修正作用，這種修正性負擔造成了實質性的變更，因其性質特殊而不能單獨撤銷。”后來，聯邦行政法院判決逐漸放棄了這種觀點，認為對所有的負擔都可以單獨訴請撤銷。我國目前行政法學界對于行政行為負擔的研究是很少的，然而，附負擔的行政行為通過設定特定的作為或不作為，可以擴大行政行為對人和對事的效力范圍，從而增強行政行為的靈活性，③［德］哈特穆特·毛雷爾:《行政法學總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第251－253頁。使彈性行政成為可能。如根據我國機動車駕駛證申領和使用規定，有妨礙安全駕駛疾病及生理缺陷的，不得申請機動車駕駛證，而世界上多數國家和地區不禁止殘疾人駕車，在中國香港，殘疾人使用的汽車和健全人是一樣的，只是在操縱控制系統的部分加裝了一套方便殘疾人駕駛的特殊裝置，殘疾人與正常人一樣享有道路的通行權，如果行政機關授予殘疾人駕駛許可，附帶只能駕駛帶有駕駛輔助裝置的車輛的負擔，則該行政許可更加人性化。

三、我國部分撤銷判決制度的完善

縱觀我國行政訴訟法及司法解釋，尚無部分判決的具體規定，而此種判決形式對于提高訴訟效率，維護相對人的信賴利益具有重要意義，筆者建議，在立法和司法中，對其予以體現，以期進一步完善我國的判決類型體系。

(一)立法上，對行政訴訟法54條及相關司法解釋做細化規定

1．明確部分撤銷判決的適用條件

我國立法將撤銷判決分為三類:全部撤銷、部分撤銷和撤銷并責令行政機關重新作出具體行政行為，法院是否作出部分撤銷判決，應依據行政訴訟法54條的規定，而我國的行政訴訟制度建立在理論和審判實踐都非常單薄的基礎之上，對于撤銷判決的適用，理論和實務上都存在不少困惑，筆者認為，判斷是否應撤銷具體行政行為，應符合兩個條件:第一，被訴具體行政行為違法。按照行政行為違法的嚴重性程度，違法行政行為通常可以分為無效行政行為和可撤銷行政行為。無效行政行為是指行政行為自始就完全不具有效力，沒有法律效果和約束力，相對人不必服從，行政機關不得執行，任何人在任何時間都可以主張其無效。我國臺灣學者在闡述狹義無效行政行為時指出，行政處分的無效可以從實體法和救濟法兩方面來理解:在實體法上的意義是，無效行政處分自始不產生效力，亦即自始就無法產生所意欲的法律效果，在法律上可視為不存在，任何人都能主張其無效，無須對之遵循，官署也不能執行;在救濟法上的意義則是，相對人毋庸在救濟期限內提請撤銷無效的行政處分。行政行為的撤銷，是指使己生效之有瑕疵行政處分喪失效力①林紀東:《行政法》，三民書局1998年版，第64頁。。關于兩者的區分，大陸法系通說認為，通常的瑕疵是撤銷的原因，重大且明顯的瑕疵是無效的原因，而判斷瑕疵的嚴重程度，須由專門的機關經過慎重統一程序來進行，當行政行為有重大瑕疵，并且通常人也能夠較容易地把握時，便沒有必要承認該行政行為的公定力，而解釋其為無效②楊建順:《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第394頁。。由于我國對行政行為效力理論研究不夠，導致在無效行政行為和可撤銷行政行為的界定上，立法和實踐中始終存在混亂的狀態。在立法上，我國僅在《行政處罰法》和《土地管理法》中，對無效行政行為作了原則規定，卻無相應的確認制度對其予以明確和兌現，直到《若干解釋》中確立了確認判決制度，該解釋規定了三種情況下可以作出確認違法或無效判決，而對確認判決的適用條件、效力和不適用訴訟時效等都沒有涉及。對可撤銷行政行為的規定，從我國行政訴訟法54條來看，立法者顯然只是試圖從行政行為構成要素的角度進行歸納。立法的粗疏導致在司法實踐中，既然無效行政行為與可撤銷行政行為在自始不發生法律效力這一結果上是相同的，那么行政相對方在尋求對違法行政行為的救濟時，不愿承擔因對無效行政行為的判斷不準確而帶來的風險，大多會選擇穩妥的方式，提起撤銷之訴，法院一般會作出撤銷判決，可見，確認判決在立法有意無意的明示下淪為撤銷判決的補充。綜上所述，違法行政行為在現行的訴訟環境下，既包含可撤銷行政行為，也包含無效行政行為。第二，被訴行政行為具有可撤銷性。撤銷僅僅是法院否定違法行政行為的一種意思表示，在此意義上，任何違法具體行政行為都具有撤銷性。但是，撤銷判決的主要功能并不僅僅是否定違法的具體行政行為，更重要的是否定違法行政行為產生的法律后果。如果在訴訟過程中，出現了所謂的情勢變遷，行政行為效力終結，則撤銷該行為的訴訟變得毫無意義，此時，我們認為原告喪失了訴的利益，該行政行為不具有可撤銷性，主要包括三種情形:第一，行政行為被強制執行完畢。我國行政訴訟執行訴訟不停止執行原則，所以在訴訟進行中，如果被訴行政行為已經被強制執行完畢，且不可能恢復原狀，原告要求撤銷該行政行為，則喪失了訴的利益，其只能另行尋求行政賠償的救濟。第二，行政行為被自行撤銷或變更。我國行政訴訟法對被告在訴訟中改變原具體行政行為的做法采取縱容態度，行政訴訟法第51條規定，人民法院對行政案件宣告判決或裁定前，被告可以改變其所作的行政行為。訴訟中如果被訴行政行為被行政主體自行撤銷或變更，則意味著原行政行為效力終結，行政法律關系恢復原狀，或者是，一個新的行政行為產生，新的行政法律關系覆蓋原行政法律關系，原告堅持訴訟，要求撤銷該行政行為的，則喪失了訴的利益，法院只能作出確認判決。第三，由于時間經過。在訴訟期間，被訴行政行為由于期限屆滿而失去法律效力，如在行政訴訟中，被扣押的營業執照因期限屆滿失效，使得撤銷該行政行為變得無意義，或者原告改變原來的想法，本想從事某一行業，后覺得市場變化等因素，主動放棄了原來的申請。可見，具有可撤銷性的行政行為，是指在訴訟中，現存的、具有法律效力和可恢復性的行為。

2．明確部分撤銷判決的原則條款

部分撤銷判決的理論基礎是行政行為的可分性，而我國行政法學界和行政立法中對此均少涉及，法院在審理案件中，也未見有部分撤銷判決的存在，我們認為部分撤銷判決的適用有利于對原告權益的及時保護和對現存行政法秩序的肯定，在實踐中有存在的土壤，所以我國立法應予以完善。具體而言，可在行政訴訟法第54條規定撤銷判決的前提下，對部分撤銷判決作出原則性規定。我國臺灣地區在現行法中，除行政程序法中有少許規定外，對于可分行政行為也無一般性規定，但臺灣新修正行政訴訟法第191條規定:訴訟標的之一部，或以一訴主張之數項標的，其一達于可為裁判之程度者，行政法院得為一部之終局判決。我們可借鑒這一立法技巧，在明確了部分撤銷判決的適用條件的基礎上，在我國行政訴訟法54條中可增設一款:“作為訴訟標的的具體行政行為可分成數個獨立的部分，且各部分之間不具有不可分的聯系，法院對部分訴訟標的可作出部分撤銷判決。”至于在判斷各部分之間是否具有不可分的聯系時，法官在審理案件過程中，應從維護原告合法權益的角度考慮，不必考慮行政機關的主觀意思，但須結合行政行為的構成要素進行判斷。

3．明確列舉部分撤銷判決的適用范圍

部分判決是法院對行政爭議案件部分實體問題的處理，目前我國判決類型中尚沒有規定部分判決這種輔助判決形式，那我們對于部分撤銷判決的完善，就需要從宏觀和微觀兩個方面入手。宏觀上，明確部分撤銷判決的原則性條款;微觀中，增強法條的可操作性顯得尤為必要。筆者建議，在行政訴訟法中可增設一條，專門列舉實踐中幾項常見的可分行政行為，以供審判時參考:對金錢等可分之物的行政行為;時間上具有持續效力的行政行為;包含多數獨立行政行為的行政行為等，但應當注意的是，部分撤銷判決并不僅僅局限于以上幾種情況，判斷時應以原則性規定為依據，才能最大限度的發揮這一制度的特點。另外，正確認識部分撤銷判決制度，還需要了解一下我國目前關于這一制度的研究現狀，我國有學者將其適用于訴的合并①金廣良:《撤銷具體行政行為應注意的問題》，《人民法院報》2001年9月16日。，認為部分撤銷一般在兩種情況下發生:訴的主體合并和訴的客體合并，這主要是參照民事訴訟法關于訴的合并的規定。在訴的主體合并中，無論是基于訴訟經濟的考量還是因同一事實關系而造成的訴的合并，只要兩個以上的行政行為可以分離，并且不具有不可分之聯系，就可以作出部分撤銷判決;在訴的客體合并中，公民、法人或其他組織有兩種以上的違法行為，同時受同一行政機關的兩種以上的處罰，而兩種以上的處罰可能會有合法和違法之分，這本身就是基于一個事實關系而作出多數行政行為，當然可以適用部分撤銷判決。可見，訴的合并只是部分撤銷判決的適用范圍之一，并不能包含所有的部分撤銷判決的適用情形，因此，消除這一誤區，明確規定部分撤銷判決的制度特征，比單純探討訴的合并更有意義。

(二)司法中，充分發揮法官的自由裁量權，堅持有利于當事人的原則

行政訴訟最主要的目的之一是保護公民、法人或其他組織的合法權益。當公民、法人或其他組織遭受違法的行政行為侵害時，有權依法向人民法院起訴，作為原告，要求撤銷或部分撤銷其認為違法的具體行政行為是絕大多數行政訴訟請求的主要內容。由于行政案件的特殊性，其既涉及到專業技術知識，還要基于公共利益的考慮等，因此，法官的自由裁量權應受到制約，法律條文的規定應盡可能明確、易于操作，從而避免判決帶有較大的主觀隨意性，影響到法院判決的權威。但是，受現有行政訴訟法規定粗疏及行政法學理論滯后的影響，法官在解決行政爭議的過程中，往往要受到法律形式主義規定的限制，對于法律及司法解釋規定的判決種類，由于沒有配套的詳盡解釋，法官在審理案件中，往往不敢隨便“超越”，在適用行政訴訟法54條第2款的時候，只要符合其中的5種情形之一，就予以全部撤銷，而對被撤銷的具體行政行為，不再作進一步的劃分，不想再甄別一下其中是否有合法的成分，也有需要保護的信賴利益，這主要是針對原告來說的;對于被告行政主體來說，其行為中的合法成分，同樣需要法院的肯定，這樣有利于提高行政主體的辦事效率，即使被撤銷了，也只針對錯誤的部分予以改正。因此，在維護社會正義的過程中，法官的作用不應被限制在一個極小的范圍內，出于維護公平的考慮，有必要賦予法官在處理行政爭議時更大的裁量權力，當然這里有一個前提，就是需要在立法上完善行政訴訟法關于部分撤銷判決的規定，讓法官真正理解這一制度的實質，從而在堅持有利于當事人的原則上，創新適用法律，提高審判效率。