試論我國生態旅游立法現狀

□李 鑫

( 山西旅游職業學院，山西 太原 030031)

每一次生態運動都是對環境觀念的一次革新，這種變革最突出的特色是對環境資源的立法，并最終從法律角度進行約束和管理。

一、國內外生態旅游立法的現狀

國外生態旅游立法現狀。美國、日本、英國等國家都把生態旅游項目作為一個支柱產業來開發，并積累了豐富的經驗，形成了一套完整的法律制度體系作為其支撐，以確保生態旅游成為一種可持續發展的產業。

1.美國。美國是最早設立國家公園的國家。1872年國會正式通過決議建立了第一個國家公園——黃石國家公園，但在開發過程中對于偷獵者、盜伐者處罰較輕，為了保護資源，在1894年國會通過了《黃石公園保護法》。此后就生態旅游從對資源植物的保護、公眾娛樂、汽車與旅游安全、森林防火等做出了一系列的規定。

2.日本。日本是一個島嶼國家，擁有非常豐富的生態旅游資源，日本十分重視從立法的角度來保護生態環境。1993年制定了《環境基本法》。他們對森林、特別保護區、城市綠化、野生鳥獸、污染防治等專門立法。

3.澳大利亞。澳大利亞強調自然的權利，主張人與自然的和諧發展。1994年頒布的《國家生態旅游發展戰略》中提出了生態一體化、發展和管理的總框架，大力促進國家生態旅游的發展。另外1979年修訂了《國家公園和野生物保護法》、1980年頒布了《候鳥法令》和《鯨保護法》、1992年頒布了《瀕危物種保護法》。此外6個州、2個區(地方)和首都均制定大量法規，來完善對生態旅游的發展與保護。

此外，英國議會在1993年通過了新的《國家公園保護法》，芬蘭1923年頒布了《自然保護法》，并制訂了可持續發展的旅游業政策。從生態旅游發達國家的法律制度來看，在法律中包含了國家發展生態旅游的宗旨和政策、管理機構的設置、對經營者、參觀者及其他景區的參與者的要求，還有一些制度的設置等。這些法律為當地的生態旅游發展提供了有力的法律保障，積極地促進了本國生態旅游快速、持續、健康、和諧的發展。

我國目前生態旅游立法現狀。從立法的角度來看，我國的生態旅游發展正處于起步階段。作為其法律依據，法律保障的頒布并實施的法律法規包括：《憲法》、《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國自然保護區條例》、《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國野生動物保護法》、《中華人民共和國野生植物保護條例》、《中華人民共和國風景名勝區管理暫行條例》、《森林公園管理辦法》、《旅游發展規劃管理暫行辦法》等。在此基礎上我國還加入了《保護自然與文化遺產公約》等國際公約。以上的法律條文可以總結我國與生態旅游相關的法律法規，主要包含了法律、行政法規、部門性規章、地方性法規以及國際公約。但這些法律法規都是非常片面的，沒有一部法律法規可以將生態旅游完全包含在內，缺乏完整性。

比如我國的根本大法《憲法》。在《憲法》中確立了環境保護的基本政策和指導原則。同樣也是對我國生態旅游立法的憲法依據。第26條第1款規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害?！痹摋l規定表明環境保護是國家的一項基本職責。此外《憲法》第9條、第10條、第22條分別規定了自然資源的所有權，合理利用土地資源以及國家對名勝古跡、珍貴文物和其他重要的歷史文化遺產的保護。

二、我國生態旅游立法存在的缺失

生態旅游在我國發展處于新興階段，人們對生態旅游的理解還較為片面，只是膚淺地認識到生態旅游可以給當地帶來豐厚的經濟效益，但如何更好地可持續發展沒有給予足夠的重視。下面從立法的角度分析一下其不足之處：

立法體系不完整。由于我國到目前為止還沒有一部完整的旅游立法，致使與旅游相關的產業鏈普遍都存在法律保障缺失的問題。“生態旅游”一詞對于我國公民來說還屬于一個比較新的名詞，很多問題還處于研究階段，所以還沒有專門針對生態旅游的法律規定，而對于這一方面的規范只能依據其他法律法規，這樣就不可避免地存在一些法律空白，不少方面出現無法可依的現狀。最為典型的是由于利益的驅使很多開發者盲目地對生態資源進行開發而沒有系統、科學、詳盡的規劃，使得我們的資源遭到了嚴重的破壞。

立法層次較低。立法層次較低會使該法條缺乏權威性、穩定性和可操作性。例如國家旅游局在2000年頒布的《旅游發展規劃管理辦法》要求生態旅游規劃與我國城市規劃相協調，由各級旅游局負責協調相關部門，將旅游規劃納入國土規劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃等相關體系中，而對于如何具體落實只有一些原則性的內容，缺乏可操作性。

立法尚未與國際接軌。國際上對于生態旅游方面已經有一些國際公約，例如《關于旅游業的二十一世紀議程》、《關于旅游政策主張的聲明》。我國生態旅游資源豐富，但相比較起來立法較為落后，很難與國際接軌。

管理部門體制不明晰。按照我國相關法律的規定，我國的旅游景區是全民所有的，也就是說所有權是歸國家所有的，這使得各種各樣的管理部門利益交叉、管理混亂。在生態旅游景區中存在著林業、國土、水利、建設、環保、旅游、安全、工商、物價、稅務等職能部門。看到能夠帶來經濟效益便一哄而上，一旦出現了問題各部門便會互相推諉、一哄而下?？上攵@樣的管理模式最終受害的是不可再生的生態旅游資源。

三、完善我國生態旅游立法的建議

通過上述對我國生態旅游立法現狀的分析，在借鑒國外生態旅游立法的特點及我國的實際國情后，提出以下幾點建議，以完善我國的生態旅游法律制度。

完善對我國生態旅游的立法。借鑒國外立法經驗，能夠在最大程度上保護生態旅游資源的可持續發展，制定一部生態旅游基本法，在這部基本法中應當包含：生態旅游資源的審批制度；生態旅游資源開發和利用的制度；生態旅游景區的范圍；生態旅游保護的范圍；違反規定的處罰辦法等。并且將可持續發展的理念貫徹其中，堅持可持續發展的原則才能更好地保護生態旅游環境，促進人與自然的和諧發展。

重視我國生態旅游立法與國際接軌。旅游市場的國際化是發展的大趨勢，中國是世界旅游大國，在生態旅游資源中自然及文化遺產的數目位列世界第三，如何更好地可持續地發展我國的生態旅游資源，筆者認為應當在制定生態旅游基本法的同時制定出一套能夠與國際接軌的標準，當然這套標準應當是在借鑒國外先進理念的前提下，結合我國的實際國情制定，這套標準應當包含以下內容：生態環境的保護；基礎設施、服務設施的管理；對員工的培訓；社會參與度等。

明確各職能部門權責。筆者認為只有將生態旅游管理部門的權責劃分清楚，才能有效地改變一哄而上或者一哄而下的局面。由于現在對于生態旅游景區擁有管理職權的部門較多且存在一些重疊，可以建立一個綜合的部門來進行管理，將各部門的職能統一起來。當然這樣做還需要加強我們執法人員的素質，首先是要提高他們的政治思想素質和業務素質，其次要加強生態環保意識和相關業務培訓，使其“生態理念”貫徹到日常執法中。

加強生態旅游法律宣傳。在發展生態旅游的過程中，很多國家提出了自己的口號，例如英國的“綠色旅游業”運動、日本的“游客保護地球宣傳”等。由于我國的實際狀況，不能單純地發一些傳單、做兩塊展板放在那里，而是要使生態旅游的可持續發展的理念融入到政府職能部門以及每位游客的意識中。例如，通過媒體拍一些宣傳片在電視和景區播放；進行一些景區內的有獎問答；對職能部門進行定期的普法教育。使每一位公民都能夠認識到不能只顧眼前的利益，要使之不僅創造經濟價值，還應當創造更多的文化價值和社會價值。

總之，相關法律法規不健全、不完善，使我國的生態旅游發展與其他國家相比呈現出不合理的態勢。應該看到現在呈現出的環境問題、社會問題、監管問題等，使我們必須加快對生態旅游的立法工作，從而使各個環節都能夠有法可依，最終使人與自然和諧發展。

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