公共政策質量的影響要素分析

寧有才

公共政策質量的影響要素分析

寧有才

（濟南大學 政治與公共管理學院，山東 濟南 250022）

公共政策質量是公共政策的生命線。因此，分析公共政策質量的影響要素是公共政策研究的重要課題之一。公共政策質量的影響要素是多元的，其中，元政策與制度環境、信息資源與信息整合、公共政策主體、公共政策彈性等是影響公共政策質量的重要因素。

公共政策；公共政策質量；影響要素

公共政策是公共權力機關經由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、實現公共利益的方案,其作用是規范和指導有關機構、團體或個人的行動。因此，公共政策的質量事關重大。高質量的公共政策，可以為人們提供良好的行為準則和行為規范，引導人們前進，指導人們行動；可以協調活動，減少沖突，促進積極合作；可以實現資源的合理使用，高效配置，從而實現社會福利的最大化。為提升公共政策質量，分析梳理影響公共政策質量的因素，是公共政策研究的重要課題之一。我們認為一項公共政策質量的高低是受到多方面因素的影響，其中主要包括以下幾個方面的內容：

一、元政策與制度環境

政策的制定、執行、評估并不是主觀隨意的，它必須遵循一定的原則、程序、模型、方法，有些公共政策學者就把制定、執行、評估政策的這些原則、程序、模型、方法也稱為政策。但這種政策是作為所有具體的政策基礎的東西，亦即是“政策的政策”，這就是元政策。[1](p146)元政策就是指那些指導和規范政府政策行為的理念和方法，涉及的內容包括：哪些團體和個人按照怎樣的程序，根據什么樣的原則，采用什么樣的方式，如何制定公共政策等。元政策的功能主要表現在：有助于政策制定系統的改進和完善，有助于提高公共政策的決策質量。[2](p21)

而張國慶認為，“政策質量的提升首先取決于元政策質量的提升。從這個意義上說，關于元政策的正確、自覺、有效的改進，是提升公共政策質量的先決性的條件。元政策是政策制定系統運作的產物，因此，元政策質量提高基本的問題在于政策制定系統的改進”，“政策制定系統的改進存在著一種循環的邏輯矛盾：公共政策質量低下說明政策制定系統需要改進，而政策制定系統的改進又需要高品質的公共政策。解決這一矛盾的現實出路在于尋求和建立一種新的邏輯起點。其中，通過制度的安排（譬如選舉制、任期制）引進新的力量對政策制定系統進行革新性的改進是必要也是可行的。這樣一種邏輯起點由于得到制度的支持和保障可以不斷地建立”。[3]（p59-60）可見，元政策的改進對于公共政策質量的提升具有重要的意義。

元政策雖然是“政策的政策”，其實是制定政策的一種制度規則，是構成制度環境的一個重要組成要素。“制度環境與公共政策質量之間有著緊密的關系，好的制度環境是高質量公共政策的必要條件”。[3]（p95）而在制度環境中，政治制度是影響公共政策質量的決定性要素，而政府又是構成政治制度的核心，因此，探討制度環境與公共政策質量的關系的重點在于探討政府與公共政策質量的關系。“因為公共政策質量取決于現代政府的公共行政能力，政府的公共行政能力是提高政府公共政策質量的基礎，提高政府公共政策質量的過程實際是提高政府公共行政能力的過程”。[3]（p76）而制度環境處于不斷的變化之中，難免會出現以政策環境和政策困境的急劇變化為特征的政策逆境，[4]（p144）逆境對政策質量提出很高的要求，而這些要求的滿足是應付逆境的必要前提。[4]（p117）可見元政策和制度環境越是有利于公共政策的制定，公共政策的質量也就越高，反之則越低。

二、信息資源與信息整合

公共政策的制定總是離不開全面而準確的信息資源，可以說信息的準確、全面、及時是高質量公共政策的前提。因為“公共政策的質量很大程度上取決于獲取信息資源、進行信息加工和整合的能力”。[3]（p95）可見，信息的獲取與處理是制定高質量公共政策的一個基本的前提條件，整個政策制定或決策過程實際上就是一個信息收集、加工和轉換的過程，政策問題的發現與確立、政策方案的擬定與設計、政策執行的測控和監督、政策的修正與反饋、政策的評估等各個環節都依賴于相關信息的搜集與處理。信息的失真、信息的不完備、信息傳遞的遲緩、信息處理的錯誤與不當，往往是造成決策失誤最為直接的原因之一。[5]因為公共政策本身就是為解決問題的，而問題的產生總是伴隨著各種復雜信息的傳輸，掌握及時、有效、全面和準確的信息，是進行政策問題界定和進入政策制定過程的必要條件。因為“公共政策過程就是信息轉換和決策者不斷處理信息的過程”。[3]（p99）

可見，信息資源成為公共政策質量一個重要的的決定性因素，公共政策質量的好與壞、公共決策的成與敗幾乎全部來于信息資源。然而，政策信息的存在形式與轉化運動過程表明它具有某些基本特性：它是在社會過程中產生、傳遞和使用的，它具有社會價值，從而具有社會性；它與自然信息不同，是借助于人的認識活動才產生的，并以一定的知識形式才能儲備下來，從而具有知識性；它具有一定的時空結構、加工處理方式和吸收機理，從而具有邏輯性；它具有鮮明的時間效應，只有得到及時的傳遞和使用才具有價值，從而具有時效性；它能在極短的時間內流通至社會的各個角落，其流通量和流量速度要遠遠大于物質與能量的流通，因而具有流通性；它不像物質或能量，只要被某一社會成員占有，其他人就不可能占有，相反它能同時被多個社會成員同時占有、使用，從而具有共用性。[1]（p121-122）可見政策信息具有社會性、知識性、邏輯性、時效性、流通性與共用性的特征，在公共政策過程中我們在利用這些信息時，要充分尊重這些特征的規律性，進行有效的信息處理才能制定出高質量的公共政策。

單純的信息收集與處理對于公共政策質量的影響是沒有多大意義的，因為“政策分析并不僅僅限于運用多種方法提供和轉換信息。雖然提供和轉換信息是政策分析必不可少的，但是它與它們同等重要的還有在這些信息基礎上的創新與知識主張的批判性評價”。[6]（p75）能做到這一點的不是信息處理而是信息整合，信息整合并不是簡單地對信息進行收集、加工和處理，而是在依據政策信息的特征和其本身的規律性，對信息進行收集、簡化、存儲、分類、比較、分析、綜合以及邏輯推理和傳遞，這是一個非常復雜的過程。其用意在于通過對紛繁復雜的信息進行整合從而得出政策主張或政策意圖，從而進入下一個政策過程。這對整個公共政策質量具有決定性的影響。

三、公共政策主體

公共政策主體是指直接或間接參與公共政策制定、實施、監控、評估的個人或組織。公共政策主體總是居于政策過程的首要地位，它自身的基本要素以及任何行動幾乎都關系到公共政策的成敗。公共政策主體所具備的知識存量、知識結構、文化背景、道德品性、社會閱歷、歷史經驗、思維方式、創新精神等等要素無時無刻不在影響著公共政策質量。

就政策本身來說，它是一個由多種利益主體進行博弈而達到的一種利益均衡。而在這個過程中政府及其行政人員起著舉足輕重的作用。政府是公共利益的代表者，而行政人員又是政府的具體操作者，由此可見行政人員的道德品性對公共政策本身內含的倫理價值具有十分重要的影響。因此庫珀認為，“當行政人員在處理具體倫理困境中或大或小地界定自己責任的界限和內容時，他們使自己具有了‘倫理身份’，這種倫理身份認同形成了他們的道德品性”。[7]（p7）可見，公共政策主體的道德品性深刻影響著公共政策的質量。

此外，公共政策主體對公共政策質量的影響還集中體現在公共政策制定、執行、監控與評估等政策過程的不同階段中。在整個政策過程的初期階段，公共政策主體能夠準確地察覺、界定和描述公共政策問題，并對公共政策問題予以詳盡真實且有效的確認，剔除失真的信息，這是高質量公共政策的前提條件。而在公共政策制定過程中，公共政策主體能否運用科學的現代決策方法和技術，并且能夠廣泛地傾聽民意、問政于民，從而設計出有效應對現實問題的政策選擇，是公共政策質量提升的關鍵。在政策方案確定之后，公共政策主體對其進行有效的評估、鑒別和篩選，最終選擇比較滿意的方案，這無疑直接決定著公共政策的質量高低。當然最為重要的一點，公共政策主體在政策過程中能否克服自身的價值偏好，客觀公正地做出政策選擇，走出“政策制定者是最大受益者”的悖論，也是高質量公共政策出臺的重要保證。

四、公共政策彈性

彈性是指政府在政策形成中，不能忽視不同群體、不同地域或對政策達成的情景差異。政府如何及時發現公共問題，提出政策方案，從而化解問題，以保國泰民安，實是當今政府公共管理的重要職責所在。但要政府做正確的事情，而且正確地做事，豈非易事。當今政府所面臨的復雜性、動態性與多元性的環境，公共問題層出不窮，愈加復雜，性質越來越嚴重，解決和處理更加困難；社會行動之間的相互依賴性，使得政府的不可治理的可能性增大。和諧社會必然是社會公共問題均得以妥善解決、各方利益要求均得以基本滿足的社會。這就對公共政策質量提出了更高的要求，死板、僵硬、教條的政策肯定不能滿足社會的需要，取而代之的是對不同群體、不同地區、不同時期更具針對性、更符合實際、更具彈性的政策。然而，傳統的那種強政府、弱社會、政府單獨主治的局面實難實時地制定出具有彈性的公共政策，來解決日益增加和復雜的公共問題，無論愿望有多好，皆會受到自身治理能力的限制。政府已經無法成為一個唯一的治理者，必須與民眾、社會其他組織共同治理。政府、社會、公民的共同治理已經成為當今重要的治理模式，發展政府與民間的伙伴關系，落實民間社會與政府共同治理的合作關系，已經成為各國政府再造的重要戰略，也是我們構建和諧社會，解決公共政策彈性問題的關鍵所在。[8]

政策因素的互動性決定著公共政策的彈性，繼而影響著公共政策的質量。在公共政策的過程中，存在兩方面的互動。一方面，政策與環境超系統之間存在互動。不是只有環境的變化才會引起政策的變化這種單向的變動。政策的制定與執行也會對環境產生影響，引起環境的變動。另一方面，公共政策的制定者、執行者與公眾之間進行著互動。公共政策是為了協調、平衡公眾利益而制定和實施的行為規范，在政策制定與實施中，公眾為了維護自身的利益，會對政策方案的采納、政策的推行提出意見；政策的制定者、實施者在公眾的作用下，會對政策作出調整、修正。總之，政策的過程必然要求公共政策有一定的彈性，從而實現公共政策的良性互動。

政策環節是否具有彈性也深刻地影響著公共政策質量，公共政策從制定、執行到評估，雖然從邏輯上講有很多前后相互銜接的步驟和環節，但在公共政策的實踐中，存在著很大的彈性，并不是每項具體的政策都需要依次經過所有的環節。在有些場合，有些環節變得很長，而有些環節則可以省略；有些環節可以合并，而有些環節可能必須細分出更細小的步驟。由于環節的多少、詳略不一樣，不同的政策依據實際條件，就會形成各具特色的政策流程。

可見，公共政策如果沒有彈性，一方面無法實現其內在的互動，另一方面無法解決現實問題而達到政策目標，因此公共政策彈性必然影響著公共政策的質量。

結語

公共政策質量受到多重因素的影響，因此分析公共政策質量必須多層面、多角度分析其影響因素，以便在政策過程中考慮到這些因素，從而達到提高公共政策質量之目的。這樣不僅有利于政策過程的順利展開，也能夠使得公共政策在執行階段能夠有效地提高其執行力，進一步提高公共政策的效度。實踐證明,高質量的公共政策既能有效預防和化解危機，又能贏得公眾的支持與信任，最終增加政治統治的合法性。

[1]胡寧生.現代公共政策學[M].北京：中央編譯出版社，2007.

[2]謝明.公共政策導論[M].北京：中國人民大學出版社，2004.

[3]張國慶.現代公共政策導論[M].北京：北京大學出版社，1997.

[4][以]葉卡德·德洛爾.逆境中的政策制定[M].上海：上海遠東出版社，1996.

[5]顏如春.論改進和優化我國公共政策決策系統[J].中共成都市委黨校學報，2003，（5）.

[6][美]威廉·N·鄧恩.公共政策分析導論[M].謝明，等，譯，北京：中國人民大學出版社，2002.

[7][美]庫珀.行政倫理學：實行行政責任的途徑[M].北京：中國人民大學出版社，2001.

[8]費廣勝.構建和諧社會中的政府責任[EB/OL].http://bm.gduf.edu.cn/kcpt/zzx/xiangguanjiaoxueziyuan019.htm.

D63-31

A

1003-8477（2012）07-0031-03

寧有才（1973—），男，碩士，濟南大學政治與公共管理學院教師。

國家社會科學基金一般項目 《我國民主建設中的價值理性和工具理性研究》的階段性成果 （項目編號：11BZZ001）；濟南大學“社區政治文明建設”研究基地階段性研究成果。

責任編輯 申 華