計劃生育綜合改革推進：從統治范式到治理范式

甘春華，羅明忠

計劃生育綜合改革推進：從統治范式到治理范式

甘春華1，羅明忠2

（1.廣東金融學院，廣東 廣州 510521；2.華南農業大學，廣東 廣州 510642）

治理不同于統治的根本點就是治理是國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作。因而治理意味著一種新的社會公共管理模式。基于傳統計劃生育管理統治范式的弊端，治理范式成為計劃生育綜合改革的現實選擇。為推進計劃生育管理從統治范式到治理范式的轉變，必須堅持理念創新，制度完善、資源整合、服務優化。

計劃生育；綜合改革；統治；治理

一、引言

我國的計劃生育政策始于20世紀70年代初期，初始目的是控制人口數量，使人口增長與資源環境和社會經濟發展相適應。然而，隨著我國經濟的發展和市場經濟體制改革的深入，人口發展的內部環境和外部環境都發生了巨大的變化，以往的計劃經濟體制下的人口控制方式和方法已經不能適應市場經濟體制的要求。相當長時期以來，計劃生育工作主要是依靠自上而下的行政強制推行，采取的是政府強制管理模式，忽視了個體的生育意愿和權利。隨著國家民主和法制建設的推進，社會各部門都更加重視個體的權利，以往的計劃生育理念、工作方式與新的社會文化和市場機制已不相適應。[1]

于是，2001年3月國家人口與計劃生育委員會作出了推進人口和計劃生育綜合改革的戰略決策，明確計劃生育綜合改革的根本目的已經從單純的控制人口數量轉變為統籌解決人口與經濟、社會問題。2009年國家人口和計劃生育委員會又印發了《關于進一步深化綜合改革創新體制機制的指導意見》，具體指出要構建“六個機制”,包括統籌協調機制、科學管理機制、優質服務機制、利益導向機制、群眾自治機制和人財保障機制。這意味著我國的計劃生育工作必須建立一種全新的、更民主的、更具柔性的管理體制。

二、傳統計劃生育管理范式的困境：私人理性與公共理性的矛盾

（一）私人理性與公共理性的矛盾：計劃生育工作必須面對的難題。

生育是一種個體行為，它的決策主體是家庭，決策的基礎是私人理性。但是，生育又具有外部性，過高或過低的生育率都不利于社會資源的有效配置和經濟社會發展，要求政府具有公共理性，使生育率保持在適度水平上。現實社會中，一方面，家庭生育決策與社會生育決策之間常常存在差異，家庭決策的生育理性往往導致社會生育的非理性。另一方面，兩者也存在相容之處，這種相容之處即成為計劃生育綜合改革的切入點。

1.私人理性：家庭生育的決策。從微觀的決策過程來看，一個家庭在決定子女數量時，其私人理性是對生孩子的成本與收益進行權衡。家庭總是把生育孩子的數量定在生孩子的邊際成本與邊際收益相等的水平上，這時的生育數量即是家庭生育決策的均衡點。孩子數量過多，會導致家庭規模過大，從而減少對每一個孩子身上投入的資源和時間，造成人力資本投資不足。多生子女還會導致生育間隔短，母親的健康和工作都會受到不利影響，降低家庭的持續生產能力。但是，一些文化因素會影響家庭的理性決策，比如中國傳統的“不孝有三，無后為大，多子多福”思想觀念。當作為“普適性知識”的法律和作為“地方性知識”的家庭自治規則沒有太多的交融時，兩者之間的沖突就不可避免。[2]此外，過于短視也會影響家庭的生育決策。比如，對于貧困家庭來說，孩子多可能意味著掙錢養家的人手就多。但是由于孩子數量過多往往導致孩子的人力資本難以提高，長期來看仍然擺脫不了貧困的惡性循環。無數個這樣的家庭對整個社會的影響就是，人口規模過于龐大，經濟發展水平低下。生育的私人理性與公共理性就發生了偏離。

2.公共理性：計劃生育的決策。在傳統的人口與計劃生育管理機制中，政府基于公共理性，為了達到適度的人口數量和人口結構，往往不考慮私人理性，而通過法令強制實施計劃生育政策。然而，迄今為止計劃生育的局部改革經驗表明，一旦考慮私人的生育理性，以廣大城鄉家庭特別是眾多育齡婦女的根本利益為出發點，把計劃生育與發展農村經濟、扶貧減貧、女性發展以及建設文明幸福家庭結合起來，私人理性與公共理性的偏離度就會縮小，二者趨向激勵相容。由此，看似局部的和分散的變化，從整體上構成了計劃生育綜合改革的邏輯，并逐漸趨近于目標模式——達到家庭生育意愿與政府目標的一致性。[3]可見，計劃生育綜合改革的出發點是解決生育過程中私人理性與公共理性之間的矛盾。

（二）傳統的計劃生育統治范式的特點與不足。

我國傳統的計劃生育管理模式實質上是一種統治范式。這種統治范式在特定時期為保證我國人口規模控制目標，推進我國計劃生育基本國策的實施曾經發揮了巨大的作用，但隨著人口和計劃生育目標的轉變，群眾民主意識和權利意識的增強，其存在的弊端也愈益顯現，主要表現在：（1）統治范式中計劃生育的管理主體單一，主要是從中央到地方的各級計生部門，缺乏非政府機構和私人機構的合作，必然導致效率受損；（2）統治范式中計劃生育管理權力的實施方向是自上而下的單方控制，缺乏民眾與政府的互動，必然導致監督受損；（3）統治范式中計劃生育管理權力的實施手段主要通過法律的強制實行、政府的行政命令來推動，缺乏市場機制的自發引導和控制，必然導致管理滯后。[4]

可見，統治范式在重視政府意志時忽略了生育的私人理性，致使公共理性難以轉化為私人理性，在計劃生育實施過程中遭遇重重阻力。

三、治理范式的選擇依據：化解私人理性與公共理性的矛盾

（一）治理范式的含義。

傳統的統治范式雖然在計劃生育政策實行之初，是一種必然的也許還是必須的選擇，但隨著我國經濟社會的發展，統治范式已越來越力不從心，只有通過治理才能真正做好人口與計劃生育工作。

“治理”（governance）一詞源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱。長期以來，它與“統治（government）”一詞交叉使用，用于國家的公共事務管理和政治活動中。研究治理理論的權威社會學家格里斯托克對各種治理理論進行了總結，提出了治理的五種觀點：（1）治理意味著一系列來自政府又不限于政府的社會公共機構和行為主體。（2）治理意味著在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責任的模糊性。（3）治理明確肯定了涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在權力依賴。（4）治理意味著參與者最終將形成一個自主的網絡。（5）治理意味著辦好事情的能力并不限于政府的權力，不限于政府的發號施令或運用權威。[5]

（二）治理與統治的區別。

治理與統治的最終目的都是為了維持正常的社會秩序，都需要權威和權力。但是，二者存在巨大的差別：

1.主體不同。治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也不一定依靠國家的強制力量來實現。統治的權威必定是政府，統治主體必定是社會的公共機構。而治理的主體既可以是公共機構，也可以是私人機構，還可以是公共機構和私人機構的合作。治理是國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作。治理是一個比統治更寬泛的概念。

2.運用權力的方向不同。統治的權力運行方向總是自上而下的，它運用政府的政治權威，通過發號施令、制定政策和實施政策，對社會公共事務實行單一向度的管理。治理則是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。其實質是建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。它所擁有的管理機制主要不是依靠政府的權威，而是合作網絡的權威。其權威向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。[6]（p5-6）

可見，治理理論為社會管理和國家政治提供了新的方法和路徑，相比于傳統的統治范式，更具民主性和柔性，與計劃生育綜合改革的方向一致。

（三）治理范式契合計劃生育工作的現實需要。

1.應對社會經濟環境的動態性、復雜性、多樣性變化的要求。首先，由于我國處于城市化加速時期，人口流動的范圍大，流動頻繁，造成各地人口結構變化大，因此人口環境具有動態性特點；其次，我國處于農業社會向工業社會、計劃經濟向市場經濟的轉型時期，人口與經濟的發展呈現出復雜性的特點；再次，由于我國地域遼闊，各地經濟發展水平存在很大差異，各地區人們對政策的需求有很大不同，人口分布也很不均，使各地人口環境呈現多樣性特點。傳統的計劃生育統治模式是無法適應這種環境的變化的。而動態性、復雜性、多樣性這三個因素恰恰是治理的基本因素。因為強調政府組織與民間組織的互動與合作，所以治理范式能靈活應對動態性變化；因為注重市場機制的引入，所以治理范式可以應對復雜性變化；因為善于運用政府權威以外的其他管理方法和技術，所以治理范式能應對多樣性的變化。

2.明確責任界限的需要。由于人口流動、政策不夠規范等原因，計劃生育管理過程中容易出現計劃生育工作界限和責任模糊不清，單獨依賴政府權威控制的統治范式必然導致“權力真空”或“互相推諉”問題。而治理的主體來自私人機構和公共機構等多方合作，治理范式將大大降低權力缺失或責任方缺位的幾率。

3.部門合作的需要。隨著社會分工的不斷細化，各個社會公共機構之間存在越來越多的權力依賴。這其中的社會公共機構既包括政府的不同部門，也包括非政府部門。比如，計劃生育部門與社會保障部門、工會以及民政部門等機構之間需要越來越多的協調與合作。而傳統的計劃生育統治范式由于缺乏政府以外機構的參與，往往難以協調各部門的利益，不能將計劃生育政策與其他經濟社會發展政策進行有效的整合，在政策執行過程中難以實現不同機構、不同群體的共贏。

總之，傳統的計劃生育統治范式使政府在計劃生育工作中困難重重，計劃生育管理能力已到了效益遞減的臨界點，而治理范式有助于實現計劃生育的自我管理和柔性控制，促使生育的私人理性與公共理性相互融合。

三、計劃生育綜合改革推進：從統治范式到治理范式的轉變

（一）理念創新。

計劃生育管理要實現從統治范式到治理范式的轉變，首先需要理念創新，這包括：（1）樹立“以人為本、優先投資于人的全面發展”的理念，將人口和計劃生育事業發展納入經濟社會發展戰略。（2）樹立人均觀念，明確抓人口和計劃生育工作就是抓經濟建設，堅持以經濟杠桿調節計劃生育，以優質服務構建和諧計生。（3）樹立人口素質觀，在全社會大力弘揚科學、文明、進步的婚育新風，引導育齡群眾從根本上轉變傳統的婚育觀念，使他們自覺實現人口數量觀向人口素質觀的轉變，實行少生、優生、優育、優教；樹立抓人口和計劃生育就是抓民生的觀念。（4）確立“以人為本、依法維權”的理念，推進人口和計劃生育工作思路由過去單純強調管理為主向自覺維護群眾的生育權、知情權、參與權、監督權轉變；工作方式方法由過去政府部門的單向行政執法行為向發動群眾監督、群眾積極參與轉變。（5）樹立大人口觀，破除流動人口與戶籍人口的界限，不斷健全完善流動人口計生“屬地化管理、居民化服務”的工作模式，逐步把計生獎勵優惠、低保等民生政策，就業保障、權益維護等便民利民服務延伸到流動人口計生家庭，降低流動人口計生家庭子女教育、戶口準入門檻，讓外來人口與戶籍人口共享社會公共管理服務。

（二）制度完善。

制度最主要的功能是減少人們行動的盲目性，增強人們行為的預期。要推進人口和計劃生育管理從統治范式到治理范式的轉變，就必須通過建立和完善制度，建立長效工作機制，使社會各界明確其在人口和計劃生育工作中的責、權、利，促使政府相關部門嚴格依法行政，社會各界依法參與，計劃生育對象依法生育，形成社會共治共管的局面。

制度的完善是一項系統工程，具體可從以下方面入手：（1）創新完善統籌協調機制，形成以統籌人口自身協調發展、統籌人口與經濟社會協調發展，黨委、政府及相關部門統籌協調一體化的目標管理責任制體系，從制度上確保認識到位、領導到位，措施到位，責任到位和投入到位；（2）創新完善科學管理機制，把人口問題納入整體和區域發展戰略規劃，加強部門配合，共同推進人口基礎數據的采集和統計分析，深入研究人口數量、素質、結構、分布之間的內在規律以及與經濟社會資源環境之間的互動規律，為科學決策提供有力的支持和依據。動員全社會力量，努力形成黨政主導、部門配合、社會參與、齊抓共管的格局，共同推動人口問題統籌解決；（3）創新完善宣傳教育機制，力求使人口和計劃生育宣傳教育做到宣教項目品牌化、宣教形式多樣化、宣教對象全面化、宣教渠道陣地化、宣教內容豐富化、信息傳遞立體化、宣教主題時代化、宣教工作制度化；（4）創新完善優質服務機制，使人口和計劃生育服務科學化、人性化、精細化、終身化；（5）創新完善利益導向機制，讓遵守計劃生育法和自覺執行人口和計劃生育政策的家庭得到實惠，對違反計劃生育法的家庭依法征收社會撫養費，最大限度地消除道德風險和逆向選擇；（6）創新完善群眾自治機制，充分尊重群眾的生育權、知情權、參與權和監督權，建立健全計劃生育村（居）民自治工作機制，建立群眾民主議事、民主決策、民主管理和民主監督的規范化程序，賦權于民，讓群眾做計劃生育的主人；（7）創新完善考核評估機制，將人口和計劃生育工作“一票否決制”落到實處，激勵人口和計劃生育工作相關責任部門和責任人切實履行職責，真正做到“不僅講在口上，還要落在行動上，最終體現在人的全面發展上”。

（三）資源整合。

人口和計劃生育是一項涉及面非常廣、關系到千家萬戶和子孫后代的系統工程，也是社會關注的焦點問題，因而需要各方面的共同努力，充分利用和發揮各種資源的效用，形成部門合作、齊抓共管、協調一致、社會共治的局面。

同時，計劃生育管理從統治范式到治理范式的轉變，本身也是一個資源整合的過程。包括政府部門相互之間的資源整合，政府部門與醫療衛生機構之間的資源整合，政府與企業之間的資源整合，政府與學校之間的資源整合、政府與群眾團體之間的資源整合。由此，將實現計劃生育綜合決策，科學謀劃，部門聯動，綜合施治，依法管理，各界聯手，育醫結合和資源共享。

（四）服務優化。

計劃生育綜合改革的最終目的是以人為本，服務群眾，統籌解決人口問題，推進人的全面發展。而且，人口和計劃生育工作最終能否得到群眾的認同，最根本的還是群眾能否得到“計劃生育優質服務”。由此，必須高度重視改進和提升人口和計劃生育服務水平和質量，按照“大服務”的要求，把人口和計劃生育工作從行政管理型轉變為優質服務型，大力推進計生技術服務機構規范化建設，全面開展計生全程優質服務，為育齡群眾提供覆蓋生命全過程、全方位的生殖健康服務，以優質的服務贏得廣大計劃生育服務對象的支持和贊譽。一方面，要建立縱橫交錯的人口和計劃生育技術服務體系，讓群眾就近、就地能夠得到科學優質的人口和計劃生育服務。另一方面，要不斷拓寬人口和計劃生育服務內容，特別是結合人口老齡化日趨嚴重的現象，進一步拓寬人口和計劃生育服務的內容，包括從信息咨詢到技術服務，從健康保健到疾病防治，從人口和計劃生育政策咨詢到生殖健康科學知識教育和服務，從單純的人口和計劃生育服務到生產技術服務。

[1]喬曉春.對人口和計劃生育綜合改革的認識[J].人口與發展，2009，（1）.

[2]李秋高.論法治背景下村民自治之障礙與消解[J].北京理工大學學報（社科版），2007，（3）.

[3]蔡昉.人口與計劃生育管理機制改革的理論思考[J].中國人口科學，2001，（6）.

[4]甘春華，羅明忠.構建計劃生育綜合改革的理想模式——治理范式[J].人口與經濟，2011，（3）.

[5]格里斯托克.作為理論的治理：五個論點[J].國際社會科學（中文版），1999，（2）.

[6]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.

C923

A

1003-8477（2012）07-0038-03

甘春華（1970—），女，博士，廣東金融學院勞動經濟與人力資源管理系講師。羅明忠（1969—），男，博士，華南農業大學經濟管理學院教授。

廣東省惠州市人口與計劃生育委員會委托課題“計劃生育綜合改革之路——惠州模式”。

責任編輯 張曉予