金融資產管理公司的監管模式研究

陳南輝

金融資產管理公司的監管模式研究

陳南輝

（武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072)

金融資產管理公司自產生以來，其監管模式問題就是一個長盛不衰的話題。目前我國對金融資產管理公司實行的是機構監管體制下的多頭監管。這既影響了公司的正常業務，又降低了監管效率。順應世界金融監管體制改革的大趨勢和適應我國四大金融資產管理公司商業化轉型的需要，對金融資產管理公司進行目標監管具有客觀必然性和現實可行性。建議以金融資產管理公司為目標監管試點，以維護金融市場穩定、促進公司審慎經營和保護金融消費者權益為監管目標，在現有監管框架下設立兩個特別監管小組予以實施。

資產管理公司；監管模式；目標監管；合理性；可行性

金融資產管理公司作為系統重要性金融機構的有效處置工具之一，在后危機時代得到國際社會的普遍認同。金融穩定理事會（FSB）已明確將“建立獨立的資產管理公司，并轉移不良貸款或資產由其管理與處置”作為各國處置當局的一項處置權力，寫進 《金融機構有效處置制度的關鍵屬性》。[1](p7)然而，金融資產管理公司自產生以來，其監管模式問題就是一個長盛不衰的話題。金融業發展至今，其監管體制大致經歷了機構監管、功能監管和現今提倡的目標監管三個階段。在現有金融監管體制之下討論金融資產管理公司的監管模式，實際上是在討論監管權力的歸屬問題。在我國，四大金融資產管理公司作為一種“準金融控股公司”存在與運行，本身就催生了金融業由分業經營向混業經營的改革。目前，學界普遍看好將金融資產管理公司改革成為真正的“金融控股公司”，同時國家相關部門也確定了“一司一策”的轉型基調，并出臺了相關政策支持公司的股份制改革。可以推想，金融資產管理公司或許將成為我國金融業混業經營及其目標監管的試點或先鋒。因此，研究我國金融資產管理公司的監管模式，討論對其實行目標監管的合理性和可行性，不僅具有重要的理論價值，而且具有特殊的現實意義。

一、我國金融資產管理公司的監管現狀

在我國，金融資產管理公司是指經國務院決定設立的收購國有銀行不良貸款、管理和處置因收購國有銀行不良貸款形成的資產的國有獨資非銀行金融機構。它作為我國金融體系的一部分，自產生以來其監管問題一直是一個有爭議的話題。究其原因，主要有兩個方面：一是組建金融資產管理公司，作為政府宏觀調節經濟的手段而出現，本身具有重大的政策意義；二是對金融資產管理公司的監管，一直伴隨著其政策性與商業性的經營目標之爭，政策性機構和市場主體的性質之爭，無法明確定性和真正解決。筆者認為，金融資產管理公司雖在現階段具有一些政策性特征，但它最終會步入商業化經營，成為真正的市場競爭主體，故而在探討金融資產管理公司的監管模式時，應當將它作為一個獨立經營的市場主體來看待。

從總體上看，目前我國對金融資產管理公司實行的是機構監管體制下的多頭監管，其監管部門主要有人民銀行、財政部、銀監會、證監會等。依《金融資產管理公司條例》（以下簡稱《條例》）第四條的規定，中國人民銀行、財政部和中國證監會依據各自的法定職責對金融資產管理公司實施監督管理。就職責分工而言，中國人民銀行主要負責公司的市場準入、處置程序方面的監管；財政部主要負責公司的財務收支的監管；中國證監會則側重于公司的資本市場業務的監管。依《銀行業監督管理法》第二條第三款的規定，中國銀監會“適用本法”對金融資產管理公司實施日常監督管理。

財政部是金融資產管理公司的出資人，也是其不良資產處理結果的最終承擔者。從立法賦予財政部的職責來看，它應該是金融資產管理公司的股東，享有法律賦予股東的一切權利，如修改公司章程，批準監事會報告，決定注冊資本金的變更，決定公司的合并、分立、兼并，獲取財務信息等。這些屬于公司的內部治理事項，也是公司的內部監管。從《條例》的相關規定可見，我國還從外部監管的角度對財政部的監管權力進行了規定，如評判公司的經營業績并設計激勵方案，評估公司會計準則的運用及財務報告的規范性等，這使財政部事實上具有內部監管和外部監管的雙重權利。

中國銀監會的監管對象主要是銀行業機構，而金融資產管理公司無疑是非銀行金融機構，其運行不同于一般銀行。但由于其是專為收購國有銀行不良貸款，管理和處置因收購國有銀行不良貸款形成的資產而設立的，我國又通過特別立法規定賦予銀監會對金融資產管理公司實施監督管理的權力。依據《銀行業監督管理法》及銀監會頒布的《金融資產管理公司并表監管指引（試行）》等規章的規定，銀監會有權要求公司提供資產負債表、損益表及其他財務、會計信息；有權對公司進行年度例行檢查，檢查公司提交報告的真實性，業務的規范性和運行合法性；有權頒布有關公司的經營活動控制的政策程序，并據此對公司進行現場和非現場的檢查，以確保公司切實遵行。

中國證監會的監管對象是股票交易及其市場參與者，金融資產管理公司自然也包括在內。依《證券法》及相關規定，中國證監會負責批準金融資產管理公司的股票發行上市和股票承銷資格，允許其開展證券承銷業務，并對其市場中介業務進行監管。

由此可見，我國現已形成對金融資產管理公司的多頭監管格局。多頭監管雖然顧及金融資產管理公司準入和運行的方方面面，但是，這種監管體制也存在著嚴重的弊端。首先，金融資產管理公司機構人員少、處置任務重，多個部門共同監管，必然使得公司壓力大、疲于應對。這既影響到公司的正常業務，又降低了監管效率，使監管目的不能真正實現。其次，各個監管部門均專注于各自的監管部分，機構之間的信息交流少，協作難度大，容易出現重復執法的現象，同時也使監管漏洞出現的幾率加大。再次，各監管機構之間的定位不明確，各自擁有監管權限，既沒有統一的領導機構，也沒有相互服從配合的義務，這使得監管行動缺乏一致性，無法突出監管重點。可以說，在現有的機構監管體制下，金融資產管理公司的運行并不能得到充分而有效的監管，這無疑向整個金融監管體制改革提出了新的挑戰，并呼喚著目標監管新模式的出現。

二、金融資產管理公司目標監管的合理性

面對21世紀以來金融市場的不斷發展變化，特別是次貸危機以來金融體系的劇烈動蕩，各國紛紛采取各種金融監管改革措施，以加強金融監管，如美國總統奧巴馬于2010年7月21日簽署了 《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》（以下簡稱《多德—弗蘭克法案》），以重塑金融監管框架，迎接目標監管時代的到來。目標監管從市場失靈的角度關注監管目標。在目標監管體系下，不同的監管者以排他性的方式關注金融機構，其主要優點是將具有協同效應的監管區域予以整合，能更好地適應金融變化，有利于建立市場紀律。[2](p94-96)在我國，雖然目前依舊實行的是分業經營和機構監管的模式，但從近年來國家推行的金融改革政策來看，已開始打破金融業嚴格的部門分野，朝著混業經營邁進，隨之而來的將是金融監管體制的改革，而目標監管無疑將會是新一輪金融改革的最終歸宿。因此，對金融資產管理公司實行目標監管具有客觀必然性和合理性。

從整個行業的發展現狀來分析，一方面，我國金融業已呈現混業經營的趨勢。早在1995年,中國建設銀行和摩根士丹利等公司就合資設立了中國國際金融有限公司,其投資銀行業務范圍較全面,開創了中國國有銀行與外資金融機構合資設立金融機構的先例。近幾年來，中國銀行、中國工商銀行等也在境內外設立了若干分支機構,實行混業經營的試點。中信集團和光大集團已是國內比較成熟的金融控股公司,在集團內部實現了混業綜合經營，積累了豐富經驗。另一方面，機構監管已不能滿足金融業監管的客觀需要。首先，對金融機構的監管主要依賴于金融當局的行政監管,監管的效率低下。其次，機構監管壓縮了金融企業內部自治和行業自律的發展空間。監管機構過分膨脹的權利造成了外部監督一支獨大，使金融企業忽視內部審計等自我約束和自我管理的機制，行業自律建設也停滯不前。

更重要的是，近年來大量金融創新如“影子銀行”的出現，使得機構監管出現了監管真空。對于何謂“影子銀行”，目前國內外尚無統一的定義與認識。金融穩定理事會將“影子銀行體系”概括地描述為“其實體和業務活動處在常規銀行體系之外的信用中介體系”，認為它的形成與各國對銀行業與其他金融業的結構安排和管制相關。[3](p1)“影子銀行”為市場參與方提供了更多可供選擇的資金和流動性；這些非銀行實體本身具有其專業性，因而在信用中介鏈中更能發揮成本效率，提供有效的信用。但是，由于金融危機總是與“影子銀行”相伴，因而“影子銀行”的發展時常被貨幣當局解讀為金融危機和貨幣政策失效的主要原因。為了防止監管漏洞，《多德—弗蘭克法案》將所有具有系統重要性的銀行和非銀行金融機構均納入美聯儲的監管之下，[4](p67-72)賦予美聯儲對“影子銀行體系”的監管職責。

由于我國金融體制分業監管的特點和金融衍生品市場并不發達的現實，決定了我國目前還未形成類似于發達國家市場上的“影子銀行體系”。但是，近年來發展迅猛的銀信合作、信貸資產轉讓、銀行代付、委托貸款等都具有“影子銀行”的特點，極易成為銀行體系實現監管套利、短期錯配、混業突破和進行發起分銷的工具，其經營活動也在一定程度上具有“影子銀行”的色彩，容易產生金融風險。在此環境下，采用目標監管的模式，更有利于明確監管責任，增強外部問責制。這樣，既可避免重復監管，又可防止監管缺位和監管套利，可以避免混業經營對監管體制的沖擊。

應當說，我國由分業經營、分業監管到混業經營、目標監管的變革勢在必行。必須承認，我國的金融行業還處于新生期，雖然發展速度快，但金融環境仍然不夠完善，金融法制仍然不夠健全，金融總量較之發達國家相對不足，市場處于不穩定的狀況，因此，這一改革必須循序漸進，不能一蹴而就。借鑒我國以往改革先行試點由點及面的經驗，在目標監管體制的構建方面，也可以采取先由個別金融機構試驗，再總結經驗推廣實施。在上述思想指導下，筆者提出在現有機構監管體系內部實施部分目標監管試點的建議。首先，混業經營的存在和發展必須有配套的監管體制，在機構監管不適應金融業發展的客觀需要的情況下，改革監管體制是必要的。其次，建立目標監管試點比整體改革風險低，有利于不斷探索改進，待經驗成熟后再推及全體，同時也給予監管體制一個過渡適應期。

三、金融資產管理公司目標監管的可行性

從業務范圍來說，我國現有四大金融資產管理公司目前分別確定了轉型目標，均具備了混業經營的特點。其中，信達公司率先于2010年6月完成了股份制改造，公司性質為非銀行金融機構，其經營范圍包括：收購、受托經營金融機構和非金融機構不良資產，對不良資產進行管理、投資和處置；債權轉股權，對股權資產進行管理、投資和處置；破產管理；對外投資；買賣有價證券；發行金融債券、同業拆借和向其他金融機構進行商業融資；經批準的資產證券化業務、金融機構托管和關閉清算業務；財務、投資、法律及風險管理咨詢和顧問；資產及項目評估；國務院銀行業監督管理機構批準的其他業務。[5]華融公司計劃用五年的時間實行“三步走”戰略：一是大力推進實施“大客戶”戰略，徹底走市場化路子；二是適時引進優秀的戰略投資者，走市場化、多元化、綜合化的現代金融企業發展路子；三是擇機上市，實現公司跨越式發展。[6]長城公司的目標是把公司打造成為以資產經營管理為核心，以重點服務中小企業為特色，以多種綜合金融服務為手段的現代金融服務企業。[7]東方公司則是“以不良資產經營和非銀行金融服務為主業,具有較強投行功能和綜合經營能力的金融控股集團”作為經營發展目標。[8]

從監管體制來看，金融資產管理公司依其業務范圍分別受到中國人民銀行、中國銀監會和中國證監會牽頭的多頭監管。目前，世界主要國家的資產管理公司的發展方向大致可以分為清算、合并和向投資銀行轉型三大類。由于不良資產是一個長期存在的現象，而金融資產管理公司的業務具有不可替代性，因而學界普遍看好將我國的金融資產管理公司向商業化轉型，成為以“金融控股公司”形式存在的投資銀行。盡管金融資產管理公司今后極有可能是混業經營的先鋒，但由于其目前尚處于商業化轉型的過渡期，自身具有業務創新的沖動和持續動力，國家對其最終的市場定位尚未明確，因此給目前的監管帶來了不小的困難。

筆者認為，我國的金融資產管理公司催生于國有銀行改制，是特殊時期的特殊安排，發展至今已經形成比較完善的組織結構和外部監管環境，但從總體上來說，仍然存在內部結構不健全，外部監管多頭林立、責任不明，內部權力機構與外部監管機構職能混淆不清的弊端。在這種情況下重新構建其監管體制，較之從傳統金融領域剝離出監管對象的改革來說，其成本和阻力都要小得多。同時，我國現有金融資產管理公司的業務性質及商業化轉型十分契合目標監管的特點，有利于目標監管體制的建立。

四、推進我國金融資產管理公司目標監管的建議

基于對我國現有金融資產管理公司監管模式的分析，結合公司商業化轉型的發展趨勢，在此，筆者提出推進目標監管的若干建議，以期為健全金融資產管理公司監管體制以及推進整個金融體制改革提供參考。

首先，從目標設置上，可以將我國金融資產管理公司的監管目標設定為維護金融市場穩定、促進公司審慎經營和保護金融消費者權益等三個方面。第一，鑒于金融資產管理公司所涉及的金融領域相對有限，對公司的監管目標自然也不適宜設置的過大。在維護公司業務范圍所涉及的金融市場穩定的基礎上，促進整個金融秩序的穩定，應是金融資產管理公司監管的出發點。第二，促進公司的審慎經營是對金融資產管理公司的監管重點。依國際最新監管理念，為有效防范系統性風險，審慎監管應強調宏觀審慎監管和微觀審慎監管并重，[9](p2)對金融資產管理公司的監管也不例外。一方面，金融資產管理公司作為金融活動的參與者，其自身行為直接影響到金融穩定和金融市場秩序。另一方面，對金融資產管理公司的監管主要是對金融市場的微觀監管，所以更應側重于對這一具體機構自身行為的監督，以小見大，功出細微。第三，注重金融消費者權益保護，是《多德—弗蘭克法案》實行金融監管改革的一大亮點。由于金融市場是一個典型的“檸檬市場”，存在著嚴重的信息不對稱，金融消費者處于相對弱勢的地位。一旦金融機構出現道德風險，金融消費者的權益就會受到極大的侵害。而對于金融業而言，最重要的就是金融消費者的信心。一旦金融消費者的信心動搖，出現信任危機，金融市場必將出現嚴重的動蕩，甚至引發金融危機。這從高盛、美林銀行的倒閉事件就可窺見一斑。故而將金融消費者保護置于資產管理公司的監管目標之列是十分必要的。

其次，從機構設置上，應當借鑒《多德—弗蘭克法案》的有益經驗，加強監管資源整合和部門協調機制，建立適應金融資產管理公司經營特點的審慎監管工具。建議由中國人民銀行、中國銀監會、中國證監會聯合組建兩個特別監管小組，包括一個金融穩定機構和一個審慎監管機構。其中，金融穩定機構負責對市場準入和其他市場穩定因素的監控，負責金融資產管理公司的設立資格審批和業務審批，對公司以及與其相關支付清算機構和往來其他機構之間的交易行為進行監督；審慎監管機構主要負責監督金融資產管理公司的業務、市場紀律和防范控制道德風險。在美國模式下還有一個商業行為監管機構，但考慮到金融資產管理公司的業務對象主要是企業，而企業相對而言都具有較高的市場風險意識和應對能力，可以暫且不予考慮金融消費者保護方面的機構設置，而把這一職能劃歸金融穩定機構的職責范圍，可以簡化初期的結構設計，更好地觀測試行結果。金融穩定機構和審慎監管機構各自注重于自己所賦予的職能，加強信息交流，相互協作配合，共同化解金融資產管理公司運營中的風險。

其三，在與現有監管體制的協調上，金融資產管理公司的目標監管體制只是在現有分業監管體制下，結合資產管理公司轉型方向的一個新型監管試點，其本質上從屬于現有監管體制。一方面，金融資產管理公司的監管從現有監管體制中剝離出來，成為一個獨立的監管區域，由新設的監管小組負責監管。在監管方法上，它突破了傳統的監管分野，倡導宏觀指導和控制，在法規政策上予以一定的特別規定。另一方面，它要服從宏觀監管體制的大局。監管小組由中國人民銀行、中國銀監會、中國證監會組織成立，并受其領導，在重要的金融方針政策上依舊要與宏觀監管體制相一致。

此外，筆者還想指出的是，介于本文的立題是以金融資產管理公司的監管為出發點，故而只對金融資產管理公司范圍內的監管改革提出了設想。但是，我國目前混業經營的趨勢日漸增強，現在已有很多混業經營的試行單位。所以，如果建立目標監管試點的建議得以被采納，其監管小組的職能必然不僅僅局限于金融資產管理公司。換而言之，我們不可能提倡每個試點機構建立一個監管試點，監管試點在混業經營試點范圍內必須是統籌的、全局的。

綜上所述，對金融資產管理公司實行機構監管體制下的多頭監管已不適應公司業務發展及其有效監管的實際需要。順應世界金融監管體制改革的大趨勢和結合我國的具體國情，我國對金融資產管理公司實行目標監管具有客觀合理性和現實可行性。建議以金融資產管理公司為目標監管試點，以維護金融市場穩定、促進公司審慎經營和保護金融消費者權益為監管目標，在維持現有宏觀監管結構不變的情況下建立特別監管小組予以實施。

[1]FSB.The Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions[D].Nov.2011.

[2]余維彬．美國向目標監管體系邁進[J]．銀行家，2009，（6）.

[3]FSB.Shadow Banking:Strengthening Oversight and Regulation[D].Oct.2011.

[4]宋麗智，胡宏兵.美國《多德-弗蘭克法案》解讀—兼論對我國金融監管的借鑒與啟示 [J].宏觀經濟學研究，2011，（1）.

[5]中國信達資產管理股份有限公司.信達概況[EB/OL].http://www.cinda.com.cn/about/about.jsp.

[6]中國華融資產管理公司.公司簡介[EB/OL].http://www.chamc.com.cn/gyhr/jtjj/index.shtml.

[7]中國長城資產管理公司.公司概況 [EB/OL].http://www.gwamcc.com/Template/NormalInfo/TwoLevelPage.aspx?MenuID=42

[8]中國東方資產管理公司.東方概況[EB/OL].http://www.coamc.com.cn/dfzch/aboutdf/.

[9]FSB.Macro prudential Policy Tolls and Frameworks—Update to G20 Finance Ministers and Central Bank Governors[D].Feb.2011.

F832

A

1003-8477（2012）07-0056-04

陳南輝（1970—），男，中國東方資產管理公司深圳辦事處市場開發部處長，武漢大學國際法研究所博士研究生。

國家社會科學基金2009年度重點研究項目 “危機后改革國際金融體系的法律路徑”的成果。項目編號：09AFX004

責任編輯 姜鳳玲