當前農(nóng)村建設用地整理問題探討

莫 燕，蔣 偉，汪 鵬，曹 蕾

（1.重慶市國土資源和房屋勘測規(guī)劃院，重慶 400020；2.國土資源部土地利用重點實驗室重慶研究中心，重慶400020；3.重慶市農(nóng)村土地整治中心，重慶 400015）

近段時間，黨中央、國務院領導多次研究推進農(nóng)村土地整治工作。錦濤總書記在中央政治局第31次集體學習時著重強調(diào)，“要推進農(nóng)村土地整治，加快農(nóng)村土地整理復墾，著力提高耕地質(zhì)量建設，大規(guī)模建設旱澇保收高標準農(nóng)田，夯實農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化基礎”。由于目前我國正處在不斷加快社會主義經(jīng)濟發(fā)展，不斷提高城市化水平的時期，發(fā)展階段和資源稟賦決定了資源約束長期存在，經(jīng)濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展導致資源剛性需求持續(xù)增長，用地供需矛盾不斷加劇。實施科學發(fā)展，建設資源節(jié)約型社會，從土地管理來說就是要大力推進節(jié)約集約用地，而土地整治是其中的重要舉措和有效抓手，其中，農(nóng)村建設用地整理又是其中一個重要內(nèi)容。

隨著建設用地問題控制約的強化和集約節(jié)約用地意識的不斷深化，農(nóng)村建設用地整理逐漸得到了各級政府、部門以及廣大群眾的重視和支持，并取得了一些成績。但是，在農(nóng)村建設用地的布局與結構方面仍然沒有轉(zhuǎn)變，而且規(guī)模快速增加，空心村現(xiàn)象普遍存在，閑散地、廢棄地、多占地、占好地等土地浪費現(xiàn)象較為嚴重。如何加快探索我國可持續(xù)發(fā)展中的農(nóng)村建設用地整理工作機制建設，切實提升農(nóng)村建設用地整理工作的能力和水平，成為當前我國土地管理中亟需解決的問題之一。筆者試圖對農(nóng)村建設用地整理工作進行總結，以期對當前我國土地管理工作提供參考。

1 農(nóng)村建設用地整理的主要內(nèi)容

當前農(nóng)村建設用地整理主要包含農(nóng)村居民點和廢棄工礦用地的整理，其中農(nóng)村居民點的整理較為普遍，指運用工程技術及調(diào)整土地產(chǎn)權，通過對農(nóng)村居民點用規(guī)模、內(nèi)部結構及空間布局的再調(diào)整，使農(nóng)村居民點逐步集中，提高農(nóng)村居民點土地利用強度，促進土地利用有序化、合理化、科學化，并改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，節(jié)約集約用地。其內(nèi)涵是指從宏觀上對農(nóng)村居民點的數(shù)量、布局進行調(diào)整，以及從微觀上對農(nóng)村居民點用地規(guī)模和內(nèi)部結構、布局進行的綜合調(diào)整。農(nóng)村建設用地整理，有利于打破城市發(fā)展土地供給短缺瓶頸，推進農(nóng)村土地集約利用，同時，也在一定層面上降低農(nóng)村公共產(chǎn)品建設成本，為社會主義新農(nóng)村建設籌集資金。

2 農(nóng)村建設用地整理中存在的問題

2.1 組織和人員存在的問題

（1）政府統(tǒng)籌農(nóng)村建設用地整理力度不夠。當前一些地方的農(nóng)村建設用地整理工作，長期是國土部門一家單兵作戰(zhàn)，有的甚至錯誤地認為農(nóng)村建設用地整理就是國土部門的事情，未能爭取黨委、政府的支持和統(tǒng)籌，鎮(zhèn)鄉(xiāng)基層也未能給予足夠重視。由于缺少強有力的推動，容易造成項目前期工作滯后，推進實施組織不力，竣工驗收久拖不決，農(nóng)民權益受到損害，地方發(fā)展喪失良機。同時，農(nóng)村建設用地整理工作流程長，主要涉及農(nóng)戶自愿申報、調(diào)繪圖斑、核實臺賬、前期測繪、中介審查、規(guī)劃設計、專家評審、方案修改、入庫備案、工程招標、外業(yè)施工、組織驗收、下達批文等程序，走完大部分流程需要1年以上，有的甚至2年以上。政府統(tǒng)籌力度不夠，整理工作推進不得力，補償資金遲遲不到位，群眾對整理工作的信任度不高，容易引發(fā)信訪矛盾。繁瑣的工作流程也容易浪費人力財力物力。

（2）政策宣傳力度不夠。農(nóng)村建設用地整理前期需要區(qū)縣以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）政府進行摸底調(diào)查，與此同時要向農(nóng)民大力宣講農(nóng)村建設用地整理的相關政策，包括什么是農(nóng)村建設用地整理，農(nóng)村建設用地整理的對象，農(nóng)村建設用地整理資金的補償情況，以及整理之后土地的歸屬等情況，然后在摸底調(diào)查過程中，結合農(nóng)村建設用地整理所的要求，以及所選地塊需滿足的條件等，在征得農(nóng)民的同意之后，方可選為實施農(nóng)村建設用地整理的地塊。但是在實際操作過程中，由于對農(nóng)村建設用地整理的宣傳不足，有些地方在農(nóng)民不是十分了解政策的情況，直接由村社干部直接選定地塊上報。但是，當前期工作人員或者測量人員進場開展具體地塊工作的時候，由于農(nóng)民的不知情甚至誤解，往往導致拒絕或者抵觸，工作無法順利進行，部分原定的整理的地塊被削減，整理的建設用地總規(guī)模減少，工作變動大。

（3）農(nóng)村建設用地整理機構和隊伍建設不夠。個別區(qū)縣整治管理機構建設滯后，機構級別、人員編制、辦公條件、車輛設備等與農(nóng)村建設用地整理工作的戰(zhàn)略定位和工作要求不符，項目推進慢、組織協(xié)調(diào)乏力等問題。同時，測繪、方案編制、工程施工人員專業(yè)素質(zhì)也有待提高。例如，摸底調(diào)查后，測繪人員應進場進行具體地塊的實地測繪，根據(jù)實地測繪結果繪制項目片塊土地利用現(xiàn)狀圖和土地統(tǒng)計臺帳，以及其他材料，便于后期內(nèi)業(yè)規(guī)劃以及編制投資規(guī)劃預算。但是在測繪過程中，部分人員由于工作不夠細致，容易造成復墾紅線面積需要調(diào)整，紅線周圍地類地物不是很明確等問題，對整理方案的編制，特別是工程預算規(guī)模具有較大影響同時，項目后期的一些工作也會有影響。由于目前還未能建立對整理中介機構和相關從業(yè)人員的定期考核制度，整理工作的失誤對其從業(yè)資質(zhì)影響不大，造成整理工作管理有一定難度。

2.2 農(nóng)村建設用地整理規(guī)劃方案編制中存在問題

（1）規(guī)劃方案編制不切合實際。測繪等前期工作完成并經(jīng)審查通過后，規(guī)劃方案編制人員須針對具體地塊的情況編制規(guī)劃。一般來講，方案編制人員應多次到現(xiàn)場，結合現(xiàn)場的氣候條件、地形地貌條件、農(nóng)民生產(chǎn)生活習慣等特征，合理地設計生產(chǎn)路、農(nóng)函、排水溝、沉沙凼、石坎等工程布局。但是在實際操作中，有的方案編制人員為了節(jié)省時間、人力和財力，根據(jù)以往的經(jīng)驗和一般編制習慣，在現(xiàn)狀圖上憑空進行方案的編制。同時，在基層土地管理工作中，由于種種原因，區(qū)縣或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)的有關資料往往不夠齊全，另外，有些管理工作人員在工作中配合力度不夠，沒有實地帶規(guī)劃設計人員到現(xiàn)場查看，對實地情況反應不夠翔實，其結果就是常常導致方案與實際情況不符，規(guī)劃方案中的工程量和費用計算在施工過程無法順利實施，工程變更的情況普遍存在。

（2）規(guī)劃設計進度推進較為被動。目前的農(nóng)村建設用地整理工作，由上級部門給下級部門下達指令性安排比較多，往往按照上級部門的主觀想法，對區(qū)縣的完成時間進行安排。但是實際上，各個區(qū)縣甚至各個項目區(qū)的情況的不同，上級安排的時間不一定能完全切合實際。有的區(qū)縣為了盡快趕進度，盡早入庫備案，拿到建設用地指標，又將時間進度硬性安排給規(guī)劃方案編制單位，編制單位為了按時完成合同任務，在一些問題的處理上往往得過且過，對細節(jié)問題處理不到位，甚至一些深層次的問題沒能深究。到最后的工程施工中，往往會暴露這些問題，項目的完成進度也受到影響。

2.3 農(nóng)村建設用地整理后期監(jiān)管存在問題

（1）整理的土地未能有效利用。通過農(nóng)村建設用地整理，可以有效節(jié)約集約用地，達到增加耕地，提高土地效益的目標。但實際上整理的部分土地片塊由于位置相對偏遠，農(nóng)民耕作不便，有些新增耕地表土層是生土，有機物缺乏，其肥沃度和生產(chǎn)能力不高，所以農(nóng)民耕種積極性也不高。另外傳統(tǒng)的農(nóng)村建設用地整理是國土部門的工作，而新補充耕地的地力涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、電力等其他部門，由于這些部門沒有及時資金支撐，或者統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不足，容易造成新增耕地地力培育跟不上，整理的土地利用效率不高。

（2）資金監(jiān)管較為粗放。監(jiān)督是農(nóng)村建設用地整理實施的保證。如何加強農(nóng)村建設用地整理資金監(jiān)管機制的研究，保證農(nóng)村建設用地整理資金的落實是亟需解決的問題。農(nóng)村建設用地整理需要投入大量的資金，而我國在農(nóng)村建設用地整理實施中，資金有時不能落實到位，制約了農(nóng)村建設用地整理工作的順利開展。農(nóng)村居民拆遷補償、建設用地整理都需要大量資金，而整理后大部分土地用于農(nóng)業(yè)耕作，資金回籠期長，所以很多地方政府不愿意也沒有能力大力開展農(nóng)村建設用地整理。在工程實施中，在農(nóng)村建設用地整理的具體工程項目資金落實往往有滯后，造成工程進度緩慢。在拆除房屋和院壩等設施后，要對農(nóng)民進行相應的補償，包括房屋結構補償、構（附）著物補償、土地使用權補償、購建房補助，但是實際農(nóng)民得到的補償卻往往少于應得的補償。由于缺少有力的監(jiān)督措施，致使資金無法按時或者按量順利到達農(nóng)民手中，容易引發(fā)一些社會問題。

（3）項目管理的精細化不高。對項目實施過程的管控不夠，對工程質(zhì)量問題管理的主動性還有待進一步加強，農(nóng)民監(jiān)理代表的作用還需要切實發(fā)揮。同時，管理手段較為粗放，3S技術、信息和一些高新技術的推廣應用不夠，信息化、精準化程度還有待進一步提高。農(nóng)村建設用地整理工作開展以來，從測繪、設計、施工、監(jiān)理等環(huán)節(jié)，缺乏足夠成熟的、環(huán)節(jié)健全的項目精細化管理隊伍和體系。特別是對急劇增加的整理任務準備不足，測繪成果質(zhì)量不高，方案編制精品化不高，以致入庫備案審查通過率不高，阻礙了整理工作的進程。

3 農(nóng)村建設用地整理問題的對策研究

（1）加強宣傳和信息公開。要深入開展土地基本國情和國策教育，加強農(nóng)村建設用地整理法規(guī)和政策宣傳，提高全社會對農(nóng)村建設用地整理的重要作用的認識。調(diào)動廣大農(nóng)民參與的積極性，爭取農(nóng)民的支持，讓他們了解農(nóng)村建設用地整理的意義，為全面完成工作打下基礎。在項目實施過程中，并主動接受社會的監(jiān)督和檢查。走訪工程涉及的單位和群眾，廣泛征詢項目區(qū)所在地土地、農(nóng)牧、林業(yè)、交通等部門的意見和建議，并采取發(fā)放公眾意見調(diào)查表的方式了解群眾的意見。增強公眾參與和監(jiān)督意識，在項目區(qū)向公眾發(fā)布公示信息，公布建設項目的基本情況、建設用地整理工作的主要內(nèi)容等。

（2）加強機構和人才建設。設立專門機構，選擇責任心強，政策水平高，懂專業(yè)的人員，具體負責建設用地整理的工作。采取業(yè)主治理的方式，負責工程建設中的建設用地整理工程管理和實施工作，按照實施方案的治理措施、進度安排、技術標準等，嚴格要求施工單位，保質(zhì)保量地完成各項工程措施。由縣級部門作為項目的總體負責單位，負責對項目設計初審、工程竣工驗收，按工程進度撥款，并對項目的實施情況監(jiān)督檢查，組成一個強有力的工作領導小組，統(tǒng)一協(xié)調(diào)和領導建設用地復墾工作。不斷強化區(qū)縣整治機構的工作職責，優(yōu)化管理流程，減少審批的環(huán)節(jié)，縮短測繪審查、規(guī)劃評審、變更報批、資料審查等工作時間。加強測繪、規(guī)劃、監(jiān)理和技術審查隊伍的管理，完善行業(yè)備案和淘汰制度。建立和完善土地整治專家?guī)欤ㄟ^加強業(yè)務培訓和完善考核評價，有效實現(xiàn)從業(yè)隊伍和人員改進作風、提升素質(zhì)。在選取項目規(guī)劃方案的編制和實施業(yè)主單位時，應選取從業(yè)經(jīng)驗相對豐富，信譽度較高的編制單位。建立相應的人才培養(yǎng)和資格考核制度，建設一支既具有扎實理論基礎，又具有實際操作能力的人才隊伍，從而保證這項系統(tǒng)工程的有效運行和良好發(fā)展。

（3）加大項目技術管理。工程的質(zhì)量和進度是項目管理的兩個重要方面。嚴格按照國家行政部門審查、批準的項目設計和相關標準開展各項工作。成立專門的監(jiān)管部門，首先督促測量人員要實地核對片塊情況，要在測量圖上充分反映地塊周圍的地類地物，便于后期查驗。然后，督促規(guī)劃方案編制人員深入每一個復墾片塊，認真查看地形，現(xiàn)場進行規(guī)劃設計，同時參考農(nóng)民的意見，在選擇居民點整理模式時,不僅要從當?shù)貙嶋H情況、經(jīng)濟實力等客觀實際因素出發(fā)，還要從農(nóng)民的心理狀況、農(nóng)民的傳統(tǒng)觀念出發(fā)，做到既充分滿足規(guī)劃的合理性，又可以充分考慮農(nóng)戶的滿意度。其次，監(jiān)督施工單位在實施方案時，按照設計圖紙完成相應的工程，對設計內(nèi)容如有變更，應嚴格按照有關規(guī)定和程序報批實施。再次，工程施工中實施項目監(jiān)理制，加強監(jiān)測，對工程措施的可行性、整理效果等進行監(jiān)測檢查，以保證工程質(zhì)量，堅持單項施工負責人初檢，質(zhì)檢工程師復檢，復檢不合格就立即進行返工，復檢合格后報項目技術負責人終檢，終檢合格后再報請監(jiān)理工程師審批。

（4）嚴格資金保障。農(nóng)村建設用地整理涉及到土地產(chǎn)權及利益的調(diào)整，對其進行合理的收益分配并對給受損者合理的補償是整理能否順利實施的關鍵。積極與農(nóng)民進行溝通，真正了解農(nóng)民本身的需要，做好補償以及安置工作。完善農(nóng)村建設用地整理資金管理辦法，確保資金足額到位、安全有效。創(chuàng)建和完善激勵機制，確保每步工作都有明確的責任主體及目標時限要求，設立專門帳戶，專款專用。項目完工時，工程施工單位應就農(nóng)村建設用地整理投資預算調(diào)整情況、分年度投資安排、資金到位情況和經(jīng)費支出情況做出明確的說明。探索多方位的資金投入機制，開拓投資多元化渠道，逐步引導社會企業(yè)、個人資金積極參與到農(nóng)村建設用地整理中來。

（5）注重土地特別是新增耕地的后期管護。農(nóng)村建設用地整理新增了耕地面積，因此在后續(xù)的土地利用中應注意對耕地的保護。加大國土與農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，有針對性地采取土壤改良措施，培育土地肥力和平衡土壤養(yǎng)分，確保農(nóng)田水利設施、路網(wǎng)、溝渠等基礎設施的完好。加強補充耕地的監(jiān)督管理，加大政府統(tǒng)籌力度，使相關部門在政府的統(tǒng)一領導下，發(fā)揮各自的職能，利用行政、經(jīng)濟、科技等手段，合力管理維護好新補充耕地，可持續(xù)地提高耕地質(zhì)量。建立管護合同制，與鎮(zhèn)、村和農(nóng)民簽訂后期管護合同，對耕地保護好的單位和個人給予獎勵，確保不拋荒，不變更土地用途。完善動態(tài)監(jiān)測體系，發(fā)現(xiàn)問題及時予以解決。

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