山東半島藍色經濟區海洋生態補償機制研究

劉 慧 黃秉杰 楊 堅

(中國石油大學(華東)經濟管理學院，山東 青島 266580)

積極推進山東半島藍色經濟區建設，加速發展海洋經濟，是山東省“十二五”發展的亮點和重點。經濟的可持續發展優良的生態環境是前提，為有效推進和保障山東半島藍色經濟區建設，在加強半島藍色經濟區生態環境保護的同時，應努力將半島藍色經濟區打造成為全國海洋生態文明示范區。

一、對生態補償及海洋生態補償機制的界定

生態補償是以保護生態環境、促進人與自然和諧為目的，綜合運用行政和市場手段，調整生態保護各利益相關主體的環境經濟政策和利益分配機制。狹義的生態補償強調由于人為因素對環境造成的污染及對生態系統、自然資源造成的破壞進行補償、恢復和綜合治理等一系列活動。廣義的生態補償則包括“對因環境保護喪失發展機會的區域內的居民進行資金技術、實物上的補償、政策上的優惠，以及為增進環境保護意識，提高環境保護水平而進行的科研、教育費用的支出。”①呂忠梅:《超越與保守—可持續發展視野下的環境法創新》，北京:法律出版社2003年版。從生態保護的可持續發展目標來看，廣義的生態補償突出了補償的方式和補償費用的用途，更有利于“既重污染防治，更重環境保護”科學發展理念的踐行。生態環境補償機制的建立與實現既有利于環境保護又有利于社會公平。通過生態補償機制的構建，做到“誰使用誰掏錢，誰污染誰買單”，實現生態成本和利益的平衡，在立足社會公平的基礎上保護生態。

生態補償作為保護生態環境，調節生態保護利益相關者之間利益關系的一項公共制度，對海洋生態補償同樣適用。本質上，海洋生態補償機制是對海洋生態服務功能有效利用與成本補償之間利益的再分配，通過調整不同主體的利益關系，保障生態成本的公平支付與經濟來源的穩定性，從而滿足生態系統服務功能的有效延續。海洋生態補償機制的構建是規范我國海洋生態補償實踐的需要，更是促進海洋環境保護和海洋資源有序開發的重要保障。

二、山東半島海洋生態補償的現實困境

2010年山東省出臺了《海洋生態損害賠償費和損失補償費管理暫行辦法》(以下稱《暫行辦法》)，作為我國首個海洋生態方面的補償和賠償辦法，首次涉及補償主體和適用范圍、賠償費和補償費征收與使用管理、補償費的各級分成與減免、監督檢查等方面的具體界定。2011年山東沿海各地依據這一暫行辦法，對30多個用海項目征收了7000萬元的海洋生態損失補償費，海洋生態補償工作有所突破，但就半島海洋生態補償實踐來看，仍存在不少問題。

(一)海洋生態補償缺乏相關法律制度的確認和保障

目前，我國尚未建立全國統一的海洋生態補償法律制度，既無統一的生態補償基本法，也無統一的生態補償法律，更未形成生態補償的相關法律體系，有關海洋生態補償的法律散見于各部委規章和地方法規，法律層次較低、權威性較差、法律效力明顯不足，加之缺乏系統性和可操作性，造成海洋生態補償在實踐中“脫法”運作。不僅如此，現有法律過于原則和籠統，也導致執行和操作方面的不確定性。1999年12月修訂的《中華人民共和國海洋環境保護法》第90條第1款規定:“造成海洋環境污染損害的責任者，應當排除危害，并賠償損失;完全由于第三者的故意或者過失，造成海洋環境污染損害的，由第三者排除危害，并承擔賠償責任。”但是，具體如何補償則語焉不詳。實踐中，對于海洋生態補償的方式、范圍、標準、監管主體等方面缺乏可操作性的法律規制，不僅缺乏具體的法律條文也沒有具體的司法解釋，導致補償依據不充分、適用地域和補償范圍有限、補償效力不明確、履行方式不規范等弊端。立法不完善導致海洋生態補償執法難、追究難、處罰難等問題，地方海洋生態補償工作由于缺乏法律制度的確認和保障，陷入尷尬境地。

(二)海洋生態補償資金短缺且征收困難

首先，海洋生態補償資金缺口大。國家財政、企業投資和社會救助是海洋生態環保資金的三個來源，其中國家財政一直是海洋生態保護資金最主要的來源。伴隨著海洋生態破壞的復雜性和海洋生態補償實踐的發展，海洋生態保護資金的缺口進一步擴大，海洋生態的保護、修復及治理的資金需求在不斷增加，但現實中，國家財政資金作為最主要的資金來源常受到每年財政收支不平衡的影響，資金供給渠道單一且穩定性不足，資金供需矛盾突出，資金缺口不斷擴大。其次，海洋生態補償資金收取難、管理難。2010年6月《暫行辦法》頒行后，遵照該暫行辦法的規定，海洋生態補償資金的管理由財政局負責。據悉，東營市財政局自該辦法實施至今，未曾收到任何一筆海洋生態損害賠償費及損失補償費。不僅如此，由于該辦法的可操作性有待加強，在沒有相關配套實施細則出臺前，海洋生態補償資金的征收和管理阻力重重。例如，依據該暫行辦法，威海市通過明確責任主體和界定合理的賠補償標準，積極開展海洋生態賠補償費用的收取工作，并希望將收取的賠補償資金專項用于海洋生態環境的整治、修復、保護和管理。但是，在征繳賠補償費用的過程中，部分企業海洋生態補償意識不強，不僅缺乏資金征繳的主動性，甚至采取各種措施予以規避。

(三)海洋生態補償權限劃分標準滯后于現實需求

目前山東省海洋與漁業廳和環保廳在生態補償權限上的劃分標準主要是依據“環保不下海，海洋不上陸”的慣例。這種劃分標準在海洋生態補償的初期確實起到了積極作用，但面對海洋環境污染的多發性和復雜性，這種初期的簡單標準越來越不適應海洋生態補償的現實需要了。首先，該標準對于跨區、跨界污染導致的海洋生態補償問題缺乏實際操作性。《暫行辦法》對管理權限作了看似明確的規定:“海洋生態補償由海洋與漁業廳具體負責，濕地、流域的生態補償由環保廳具體負責。”現實是，河流入海口、海邊濕地，由于二者位置的毗鄰，由資源利用帶來的環境污染或資源破壞是能夠流動的，這導致在海洋污染治理與海洋資源的補償方面存在許多交叉而難以協調的利益問題。如，煙臺市環保局對進入海洋的陸源污染物征繳海洋排污費上交財政，希望將征繳資金用于對海洋污染的補償、恢復和治理，但由于跨域問題的生態補償權限始終難以界定，致使資金如何分配使用一直缺乏統一原則和具體標準，隨意性極大。其次，該標準違背了生態的整體性，缺乏科學性。以海洋與陸地的界限“一刀切”式地劃分海洋生態與陸地生態補償管理權限的做法違背了生態整體性和部分污染的交叉影響，有失科學。海洋污染的流動性極大并且海洋也要承受源自陸地的污染，這些污染特征使得補償中難以劃分海洋生態與陸地生態的界限，如海岸帶的生態問題會直接影響海洋生態。再次，該標準在實踐中易引發管理部門的不協調。依據“環保不下海，海洋不上陸”的慣例進行海洋與漁業廳和環保廳的權限分工，容易造成兩管理部門有利益的事相互爭搶管理權，沒有利益的事甚至是承擔責任的事則相互推諉。

(四)以行政保護為主導的海洋生態補償模式有待弱化

在我國以行政保護為主導的海洋生態保護體制下，地方政府行政保護也成為海洋生態補償的主導模式，由此帶來的問題是:缺乏問責壓力和受地方短期經濟利益的誘惑，地方政府對海洋生態補償的回應不及時甚至怠于作為;行政保護主導下的海洋生態補償主客體法律地位不平等導致地方政府對海洋環境成本的補償不充分;地方政府在海洋資源使用與海域使用中的產權不完備導致補償對應性不強。

山東省的海洋生態補償大多是在海洋、漁業與農業等管理部門的引導與監管下，涉海企業對海洋、漁業或某些生物資源進行一定的補償。雖然這種政府倡導的補償能在一定程度上使海洋生態狀況有所改善，但隨機性、臨時性和不規范等問題的存在，使得這種政府倡導的補償難以為繼，若長期缺乏制度化的補償機制，必然導致各責任主體的實際缺位。即使有補償資金，也可能導致補償在實踐中發生變異或遠離生態補償的初衷，演變為單純的行政收費和生態政治需求，進而引發環境保護的“道德風險”和“逆向選擇”，不利于海洋生態環境的保護。如船舶油污及海上油田溢油損害賠償經常陷入“誰清污，誰吃虧”、“誰受害，誰倒霉”的怪圈，海洋生態補償在現實中正淪為是非顛倒的利益分肥。

(五)海洋生態補償工作缺乏社會團體和廣大民眾的監督

對于山東半島藍色經濟區建設，老百姓關注較多，而對于海洋生態保護和生態補償機制則知之甚少。針對2011年發生在渤海海域的康菲漏油事件，新浪網曾做過一個網上民意調研，網上投票結果顯示，只有9%的人擔心海洋環境污染。由于對生態保護重要性缺乏足夠的認識，對生態補償機制的了解就更少了，加之缺乏相應的引導和輿論宣傳，社會團體和廣大民眾對海洋生態保護的參與度很低，還無法成為海洋生態補償機制的社會監督者。

三、完善半島藍色經濟區海洋生態補償機制的政策建議

由于海洋生態補償涉及不同主體、不同區域間的利益協調，需要大量的人財物投入和多方的協調與監管。因此，完善山東半島藍色經濟區海洋生態補償機制應多管齊下。

(一)完善相關法律制度，做到“有法可依”

在結合沿海各省市地方立法經驗的基礎上，綜合保護海洋、公平用海、明智用海的各種社會需求，對海洋生態補償不同層面的立法進行有效梳理與整合，并制定立法層次更高的《海洋生態補償法》，在環保基本法中明確海洋生態補償制度，使國家海洋生態環境補償機制法制化。通過《海洋生態補償法》規定海洋生態補償的原則、主體、范圍、方式及標準等，完善環境保護法，將包括海洋生態補償在內的生態補償制度上升為環保法基本制度的范疇，以滿足我國海洋生態補償實踐的需求。①尤曉娜、劉廣明:《建立生態環境補償法律機制》，《經濟論壇》2004年第21期。同時，也為山東省海洋生態補償地方暫行辦法提供明確的上位法依據，在良好的國家立法大環境下，充分結合地方實際，為藍色經濟區海洋生態補償實踐活動提供具體可行又效力明確的法律依據。

(二)多方位開拓海洋生態補償資金渠道，擴充資金來源

除了傳統的財政支持外，還應以金融為杠桿積聚社會團體、民間資本和企業投資來擴充資金來源，并加強與國際環保組織的合作。一是豐富國家財政的支持形式，除國家財政專項撥款外，國家還可開征海洋資源費、資源稅以及發行國債來擴充海洋生態補償資金。二是加大地方財政支持力度，地方政府每年可再劃撥一塊海洋生態環保專項補助金，主要用于半島藍色經濟區的海洋生態補償、恢復和治理。三是打造山東半島藍色金融聚集帶，對有利于海洋生態環保的項目和對海洋生態保護做出貢獻的企事業單位、社會團體及個人推行優惠貸款，鼓勵和支持民間資本和商業性金融積極參與海洋生態建設并逐步推出藍色金融理財產品，吸引社會資金和民間資本來壯大海洋生態補償資金力量。四是加強與國際環保組織的合作，尋求國際基金，如全球環境基金和世界自然基金的資金支持。

(三)明確海洋生態補償的主體、權限、范圍和標準，采取多種補償方式

1.明確海洋生態補償的主體。結合山東半島海洋生態的現狀，可把海洋生態補償主體分為三種類型:一是因自然保護區建設而利益受影響的單位和個人;二是為生態建設如增殖放流、人工漁礁建設做出貢獻的單位和個人;三是從事影響生態環境開發建設的單位和個人，如海岸工程和海洋工程項目、港口建設、海上油田溢油、船舶油污、企業排污等活動。

2.明確海洋生態補償的權限。為從源頭上強化山東半島海洋生態的保護力度，在劃分海洋與漁業主管部門和環境保護主管部門權限時，應充分考慮到海洋污染的特點和保護海洋生態完整性的需求，對跨界、跨區污染導致的海洋生態補償權限的劃分，可適當向內陸擴張海洋與漁業主管部門的管理范圍，并且具體問題具體分析，克服“環保不下海，海洋不上陸”的機械劃分標準所導致的弊端。

3.明確海洋生態補償的范圍。結合半島藍色經濟區建設的涉海情況，從生態補償的需要出發，本著“既重污染防治，更重環境保護”的原則，明確山東半島海洋生態補償的范圍。

從“重污染防治”的角度出發，對海洋產生直接污染損害類型，如陸源污染物、海洋工程污染和海洋傾廢等加大防治力度。現行排污收費制度規定中的排污費價格偏低且缺乏正向激勵，導致實踐中的“軟約束”，對治理污染物排放的力度有限，建議改革現有的排污收費制度，對排放標準內的提高生態補償金標準和加征環保稅;對排放超標的加收超額懲罰金且額度不設上限;對于情節嚴重者除了要負民事和行政責任外，還要上升到刑事責任，并在立法中對情節和責任予以量化。

從“更重環境保護”的角度出發，對半島藍色經濟區海洋環境保護進行前瞻性考慮和擴大補償范圍:第一，海洋自然保護區的建立會導致區內捕撈、養殖等經營性用海活動受到限制，應補償放棄保護區內海域經營活動的居民;第二，入海生態用水減少是威脅海洋生態系統健康狀態的重要原因之一，為此，“須在流域發展農業、其它產業和放流入海之間做出戰略選擇”。①丘君:《渤海區域生態補償機制的研究》，《中國人口·資源與環境》2008年第2期。因為，增加入海淡水量將會犧牲農業和其他產業的淡水需求，應建立流域和海域、內地和沿海之間的用水生態補償機制，并對此進行補償;第三，過度捕撈會導致海洋漁業資源衰竭，為支持海洋漁業的減船轉產，政府應推廣海洋漁業資源管理現有的生態補償政策，撥出專項資金對漁民予以補償;第四，以海水養殖為目的的濕地圍墾和以城市建設為目的的圍海造地致使海岸帶濕地大面積喪失，是違背海域自然屬性的用海方式，應專門建立生態補償機制，對濕地圍墾或圍海造地的主體征收生態補償金。

4.明確海洋生態補償的補償標準。補償標準的界定應綜合考慮山東半島海洋生態保護方的投入、受益方的獲利、生態破壞的修復成本、生態系統服務功能的價值等因素。海洋生態補償標準的下限應是海洋生態保護方的投入、海洋生態破壞的機會成本及修復成本三者的總和;補償標準的上限則是海洋生態系統服務功能的價值。海洋生態系統服務功能價值的量化需要由國家法定的專業評估機構來進行。評估機構的設立條件、程序、監管和評估人員的資質、監管以及機構與人員的相應法律責任，可通過制定《海洋生態價值評估辦法》予以制度化。在實踐中，若補償主體和補償對象都能參與的情況下，也可根據補償主體和補償對象雙方的“討價還價”達成協議的補償標準。

5.采取多種海洋生態補償的方式。應轉換長期以來以政府為主導的行政補償方式為多種補償方式的綜合運用。綜合運用政策補償、實物補償、資金補償、技術和智力補償等多種方式與手段。采取財政轉移支付、生態保護專項、環境稅費制度等政府補償方式和市場貿易、生態標記等市場補償方式相結合。傳統補償方式和新型補償方式相結合，在原有海洋生態補償方式的基礎上，加大科研投入，提高科技含量，探索更科學高效的海洋生態補償方式。

(四)明確執法主體和嚴格問責制

應依據山東省海洋執法管理的實際情況進一步明確當地執法主體的權限和職責，嚴格并強化行政問責制。從現實來看，對于相關行政執法部門在處理環境污染事件中的不作為現象，該部門的責任人或者無需承擔責任或者承擔非常輕微的責任。由于缺乏嚴格的問責壓力，相關部門在履行職責的積極性、主動性和勤勉度上有嚴重的責任缺失。因此，在環境損害事故中，不僅要嚴懲破壞者，而且還要對相關執法部門實施嚴格的行政問責制度，從而保障法律法規的落實。

(五)建立專業監督和公眾參與的海洋生態補償監管機制

建議對海洋生態保護和海洋生態補償的相關信息采取多方位、多渠道、多形式的宣傳和引導，將公眾的熱情、淳樸轉化成保護生態環境的強大力量，引導更多的社會團體和廣大民眾支持海洋生態環保事業，成為海洋生態補償工作的關注者和強有力的監督群體。健全由行政管理、海洋監測、行政執法及保護區管理共同構成的綜合性海洋生態監控機制，并定期開展近海生態健康和生物多樣性狀況的定期調查評價，構建生態保護網絡監督和舉報機制，搭建專業執法和公眾參與、點面結合的海洋生態保護監督平臺。