“后現代”公共行政話語下的公民參與問題研究

鄧劍偉

（廈門大學 公共事務學院，福建 廈門 361005）

公民參與的先驅安斯坦（Sherry R.Arnstein）認為：“公民參與是一種公民權力的運用，是一種權力的再分配，使目前在政治、經濟等活動中，無法掌握權力的民眾，其意見在未來能有計劃地被列入考慮”[1]。可見公民參與強調的是公民意見的傳達和反饋，但是自從古希臘雅典城邦直接民主實踐失敗以來，以精英民主為代表的自由民主成為民主領域的主流思潮，參與式民主則一直受到冷落。隨著政府治理和公共行政面臨著越來越復雜的問題和困難的局面，西方國家開始對新公共管理運動和現代公共行政進行深刻地反思，“后現代”公共行政開始得以出現和發展，公共回應性價值獲得更多關注，公民參與的重要性逐漸凸顯，參與的廣度和深度不斷擴大。正如學者所描述的那樣：“公民參與貫穿于行政過程的始終，成熟而廣泛的公民參與不僅可以豐富和充實公共管理的內容，強化政府的公共責任，而且還可以促進公民社會的形成、推進民主建設”[2]。

在“后現代”公共行政諸多方法和理論流派中，給予公民參與直接關注和奠定理論基礎的非公共行政話語理論莫屬，該理論在對現有公共行政模式進行批判的基礎上，對當代公民參與進行了新的詮釋，主張公民基本的話語權，倡導平等、自由的對話和協商，用“想象”和“語言”借鑒公共行政難題。它的目的是要幫助加強這種對話的自我意識——或者更確切地說，是要幫助加強進行對話的人們的自我意識[3]。

一、公共行政話語理論產生的背景和意義

毋庸置疑，產生于現代工業社會的發明創造和科學技術極大地改變了人們的生產和生活，使我們享受了前所未有的物質文明，以及科技發展所帶來的繁榮和便利，各種現代主義思潮也隨著產生，并滲透到政治、行政、經濟、社會等各個領域。與此同時，學者們發現，現代社會在工業文明繁華和管理主義盛行的背后，出現了一系列的“物化”（reifica?tion）或“異化”（alienation），無形中，人類的理性批判思考能力被慢慢侵蝕，價值觀也趨于僵化、功利和單一化[4]。正是在這樣的時代背景下，“后現代”主義基于對現代主義的批判與質疑而出現和發展。“后現代”主義出現于20世紀60年代，因其批判性和解構性的思維很快就成為學術界研究的熱點和主流。它幾乎對社會生活的一切領域都進行了批判，公共行政領域也毫不例外。“后現代”主義主張消解主體，并反對基礎主義、本質還原主義與中心主義，尋求事物的差異性和不確定性，蔑視事物的整體性和同一性[5]。更確切地說，“后現代”不是一個歷史概念，不能從出現時間的早晚進行理解，它更像是一個研究視角，一種認識世界的思潮。“后現代”主義不需要依托于現實世界，而是通過對理論的反思和解構，甚至是一種基于“想象”而開展的理論活動[6]。其中，“后現代”公共行政就是“后現代”主義理論體系的一個重要組成部分。正如法默爾所認為的那樣，“后現代”主義是一種旨在否定現代公共行政中行政官僚權力并且否定韋伯式理性—等級觀點的管理方法，表明的是一種贊成論戰性、多元文化論和多樣性的觀點。

公共行政學自產生之日起，它就是一門務實的科學，工具理性和管理主義是這門學科的精髓。政治——行政二分和官僚制是公共行政學的根基，理性是公共行政現代性的標志。在“后現代”公共行政出現之前，20世紀的公共行政大致經歷了四個階段、三次研究主題的轉換，但是研究范式并沒有改變。在主題轉換的過程中，雖然多少體現出對公民對話和參與的向往，例如，新公共行政的代表人物弗雷德里克森就認為人類間緊張的關系可以通過對話獲得解決，人類的聯系可以克服人類的差異。但它們還都屬于管理主義的范式，都是控制導向的，強調工具理性和技術理性，是在官僚制的框架對社會治理的各種改進方案，都還需要依據官僚制組織去加以實現。直到20世紀末才出現了新的研究范式，那就是基于“后現代”主義而形成的“后現代”公共行政。與現代公共行政重在描繪、闡釋和謀劃不同，“后現代”公共行政則強調“想象”和“話語”的重要性。其中公共行政話語理論就是“后現代”公共行政理論的一個重要組成部分，代表人物包括法默爾、福克斯和米勒等人，分別著有《公共行政的語言》、《后現代公共行政——話語指向》等著作。公共行政話語理論從“后現代”視角對公共行政理論做出了與眾不同的概念詮釋。法默爾認為，所謂公共行政理論，從某種重要意義上說，就是一種語言。語言不僅僅是用來表達和交流思想的思維工具，它還是觀念、方法、直覺、假定和強烈欲望的加工廠，所有這一切構成了我們的世界觀，塑造著我們的形態和人格[7]。

為什么“想象”和“話語”如此重要？法默爾對此的看法是：想像意味著對韋伯所認識的現代性的首要特征的背離，即是對理性化的背離。福克斯和米勒也認為：“在后現代條件下，任何特殊的辯護對有效性都有同等的訴求權。而且，由于過去存在主導的‘元敘事’，現在則認為其主導地位是‘非法的’的，并受到壓抑，那些不同的存在方式和不同的看問題的方式如今也值得額外關注[5]。

一種新的研究范式或研究理論的出現必然有其理論或現實意義，那么公共行政話語理論的出現及其對現代公共行政理論的批判又有哪些意義呢？筆者認為主要有以下三個方面的意義。

首先，從解構主義和建構主義兩個方面探討“后現代”公共行政問題。建構主義和解構主義都是“后現代”公共行政理論的重要研究方法。現代公共行政側重于對現實世界的解釋和描述，“后現代”公共行政則主張在解構和批判中實現建構和創新。有學者指出：“‘后現代’主義從根本上說來是一種作為文化代碼的‘語言’層面上的話語解構和建構活動，是一種話語的‘解碼’和‘再編碼’活動[7]，通過對語言的解構（“后現代”公共行政的語言不是我們日常生活中所指的語言，而是一種廣義的理解），建構出公共行政的新理論和發展方向。“后現代”公共行政的語言好比是一種知識轉向，是將現代公共行政研究的“特殊主義”、“科學主義”、“技術主義”、“企業模式”以及解釋學轉為“想像”、“解構”、“非地域化”和“他在性”[8]。

在解構方面，“后現代”公共行政和話語理論對現代公共行政所創立的理論進行辨證地批判，對現代主義的視角下公共行政化身為一種科學、一種技術、一種闡釋的主張進行無情的批判，指出了官僚制和管理主義在公共行政實踐層面所遇到的困難和障礙，主張超越現實的想象和對個體的分析。在建構方面，“后現代”公共行政話語理論進一步指出，應該在公共行政領域建設一個“公共能量場”，用于制定和修改政策。“能量場是由人在不斷變化的當下謀劃時的意圖、情感、目的和動機構成的。”[5]社會對話和公共政策就是在不同群體的目標、意圖的相互影響、激變與碰撞中形成的。在這個政策形成過程中，任何群體都能平等的參與政策過程和表達意愿，沒有任何一種目標或意圖具有絕對的權威和優勢。正如福克斯和米勒所強調的那樣，后現代公共行政就要求公民以真誠的、真實的面對面的對話——真實的話語（authentic discourse），因為一旦參與者的信任遭到背叛，公民對公共事務的參與度，特別是在公共政策的執行方面，可能會受到威脅。這個真實話語的規則是：交談者的真誠、表達的清晰、表達內容的準確以及言論與討論語境的相關性[9]。

其次，在研究方法論上強調“想象”和“對話”。現代公共行政以現實世界為基礎，注重對現實世界的解釋和描述。而“后現代”公共行政話語理論認為，我們應該超越現實世界，通過對理論的反思和解構，通過“想象”和“對話”，借助語言認識和改造世界。

法默爾認為，公共行政領域更多的認識和努力應致力于通過語言解釋而不是通過實證研究來開展。在現實中，對現代公共行政理論的解釋和對“后現代”公共行政理論的探尋就是對反思性語言范式的應用。他認為反思是“就該語言的潛在內容進行的一種具有游戲性和協調性的對話過程”，其作用就是弱化現代公共行政的正統教條并給“后現代”主義公共行政的潛能增加一些實質性內容，以便兩者都能同時、同地并且以同樣的語氣得到討論[9]。福克斯和米勒同樣也不主張現代公共行政中的實證主義取向，主要由“理性導向”向“價值導向”轉變，更加關注作為個體的主觀人類意義（而不是只關注客觀的行為），并且更加關注現實人們之間的關系所蘊涵的各種情感和利益表達。“后現代”公共行政話語理論家們堅信通過對話要比通過“客觀”測量或理性分析更有可能解決公共問題。正如麥克斯懷特所認為的那樣：公共行政話語將反思一種使人變得自我中心、個人主義和熱衷于相互傾軋的意識模式，而提供一種相互禮讓的人際關系的話語，最終解決合法性的問題[3]。因此，“后現代”公共行政話語理論在研究方法論上強調“想象”和“對話”，主張將公平、民主、參與引入公共行政領域。

第三，在公共行政實踐中強調公民參與。公民參與社會事物管理和多元治理結構最顯著的表示就是公共行政中的公民參與，它集中體現了政府與公民間的互動和博弈。公共行政領域在很長一段時間里追求的是理性和效率，實行的是精英民主，而官僚制更是為其提供了組織和結構保障。雖然新公共服務理論主張政府由管理回歸服務，也有涉及公民參與的內容，但是其仍然沒有擺脫傳統范式的影響，政府仍居于絕對的領導地位，改變的只是政府的執政方式。與此不同的是，“后現代”公共行政話語理論主張在充分發揮個人想象力的同時，強調不同意見和思想間的交融，而實現這一理想的方法就是公共實踐中的公民參與。并且公共行政話語理論的倡導者堅信，伴隨著現代性被“后現代性”所取代，伴隨著公民參與范圍和深度的擴展，將會出現升華公共行政語言的機會，實現真正的參與和對話。

二、公民參與對于公共行政的含義

雖然在現有的研究中很難找到被廣泛認同到關于公民參與的定義，但學者們都認為公民參與和治理理念的興起和新公共管理運動密切相關，有助于克服單一治理主體的弊端，改進政府決策，培養公民意識，維護公民利益，實現社會公平和民主。

在探討公民參與與公共行政的關系和含義之前，有必要先弄清參與與民主的關系。因為，民主一直就是公共行政的一個重要議題，也是當代公共行政所追求的主要目標之一。從表面上看，民主意味著參與，這似乎是一個不言自明的命題，然而在民主理論的發展長河中，民主和參與實際上存在著巨大的張力[10]。在歷史長河中，從古希臘雅典城邦的直接民主到當代社會出現了多種民主形式，包括代議民主、精英民主、多元民主、參與民主、協商民主、馬克思主義民主等等。不同民主形式的背后實質上隱藏著一個歷史久遠的爭論：那就是究竟是人民自治，還是精英治國。自從古希臘雅典城邦直接民主嘗試失敗以來，在很長的一段時間里自由主義民主在較量中占據了上風，參與民主則被看作是低下的，甚至有可能扼殺個人自由。即使在被譽為“現代民主典范”的美國，其“憲法之父”麥迪遜在著作中也將“純粹民主制”看作是不寬容的、不公正的和不穩定的。因而，絕大多數國家和美國一樣實行的是代議民主制，推行“精英治國”和公民間接參與，公民參與的廣度和深度都比較有限。進入工業社會以后，社會生產力迅速發展，官僚制的規模不斷擴大和膨脹，在傳統的社會治理模式下，西方發達國家不僅沒能實現經濟社會的持續發展，相反還出現了十分嚴重的經濟危機和社會問題。更為嚴峻的是，在自由主義民主的影響下，人們已經漸漸習慣少數精英治理國家的模式，他們普遍對政治投票、政策參與等活動缺乏必要的參與興趣和權力意識，面對各種挑戰時，民眾對政府的信任感不斷下降，出現了“信心危機”特別是20世紀60年代以來，精英主義導向的自由民主理論面對公民政治冷漠、政治效能感下降、公民對政府信任度持續下滑、非制度性參與此起彼伏等問題束手無策，簡單地用“政府超載”理論來搪塞推進公民參與舉措的無力，現實證明，自由民主理論無法有效解決擴大公民積極有序參與這一重大政治問題[11]。在這樣的背景下，參與式民主開始被人們重新關注，成為當代民主理論的新熱點。參與式民主的特點就在于其強調公民的參與權和參與渠道。

既然公民參與在當代顯得如此之重要，那么它與公共行政二者之間究竟存在什么樣的關系呢？福克斯和米勒在評價美國的公共行政研究時指出，在當代的行政學研究中存在著憲政主義和社群主義兩種理論取向：“憲政主義會問：什么東西——除了立法機關的法律之外——能證明我們的行為是合理的？而社群主義者則關注將一種新的主權合法化，這一主權不是立法機關的，而是公民自己的。他們會問：我們——除了立法機關的法律之外——怎樣才能為我們的行為找到合理性的根據？[5]其中，社群主義作為當代最具影響力的社會思潮之一，與公民參與有著密切的聯系。社群主義認為個人及其自我最終是由他或他所在的社群決定的，因此需要培育有責任的公民，而有責任的公民就需要關心社群事務，要參與到社群的治理之中。麥克斯懷特也認為當前公共行政領域發展的好消息就是大多數“后現代”公共行政的著作都“瞄準激活治理中公民的作用”[3]，因此，公民參與越來越與公共行政發展聯系在一起。

通過對公共行政發展歷程的梳理有助于我們更好地把握公民參與對于公共行政的含義。在福克斯和米勒看來，傳統公共行政是一個缺乏溝通，由行政機關獨享話語霸權的體系，會導致非民主的后果。“如果政策指令不是通過直接的渠道從民眾到選舉的官員，那么不正當的自上而下的指令結構又會怎樣？這種命令——控制機制已被強加于公共行政的實踐中，卻被冠以治理人民的名義，但一旦環式民主失效或背叛了人民的利益，這種指令結構就會失去它的存在目的或理由”[5]。新公共行政運動對傳統公共行政過分關注效率和自上而下的決策方式提出了批判，認為公共行政應更多地關注社會公平正義，強調公民參與和民主的行政氛圍。新公共行政理論和之后的新公共管理、公共服務理論雖然都對傳統公共行政尤其是官僚制結構提出了批判，并試圖尋找到替代傳統官僚制的新興的公共組織形式，但現實的情況是以上理論仍然沒有擺脫官僚制的框架，并沒能實現對官僚制的超越。“后現代”公共行政實現了公共行政研究范式的轉換，為擯棄官僚制，實現社會治理治理結構的變革提供了可能。正如法默爾所說的那樣：“公共行政理論即公共官僚機構的語言應該成為揭示這種公共行政問題的動力機制”[12]。在法默爾看來，公共行政理論就是語言，反映著某人對公共行政實踐的所思所言，指導著公共行政的作為。需要特別指出的是，雖然“后現代”公共行政在找到一個合適的替代物之前仍難以擯棄官僚制，并且現實的情況也表明官僚制仍是當前世界各國政府主要的行政結構和運行方式，并且在很長的一段時間里還將繼續存在。但是我們可以對公共行政的結構和運行方式進行調整和改善，“后現代”公共行政話語理論所提倡的公民參與就是一條很好的渠道，有助于政府管理乃至于公共行政的價值導向由變管理主義變為民主主義。

三、“后現代”公共行政話語下的公民參與

“后現代”公共行政話語理論從“后現代”公共行政的視角出發為公民參與提供了新的理論基礎和實現途徑，與此同時，公共行政話語理論作為一種新興的研究主題，理論自身還有很多不完善之處，現實性與可操作性還有待于進一步的研究和考證。因此，需要將公民參與置于公共行政話語理論之下進行深入分析，這樣才能更好地指導公民參與的嘗試與實踐。

公共行政話語理論來源于話語民主理論，而話語民主理論從一開始就伴隨著公民參與的影子。話語民主理論的思想起源于古希臘雅典城邦的直接民主模式，在當時，人們的活動方式是言談和辯論，而不是暴力[13]。在此基礎上，阿倫特區分了暴力和權力兩種不同類型的權力，并指出為了達到這種一致行動的能力，需要有平等民主的商談，政治行動就是公開地對公共事務進行討論。20世紀80年代以后，當代哲學家哈貝馬斯在對共和主義和自由主義等當代主要民主思潮進行綜合和批判的基礎上，提出了話語民主理論，哈貝馬斯所言的“話語民主”的含義就是指人們圍繞公共事務展開自由平等的辯論、對話、商討，并最終形成政治共識的過程[8]。之后，隨著公共行政危機的加劇和“后現代”公共行政范式的興起，公共行政話語理論開始出現在人們的視野之中，該理論從“后現代”主義的視角對傳統公共行政進行批判，吸收、借鑒話語民主理論，主張平等的對話和有效的參與。不難發現，無論是直接民主、話語民主理論、還是“后現代”公共行政話語理論都強調對公民政治參與的追求和倡導，與此同時，這些理論都以不同的方式肯定了公民參與在實現公共政治目標和改進公共政策過程中所發揮的重要的作用。無疑，其中“后現代”公共行政話語理論是研究公民參與的最新理論發展成果，對“后現代”社會公民參與最具有指導和借鑒價值，有可能興起公民自主參與公共行政的浪潮。

“后現代”主義者不主張過分地依賴客觀事實，主張通過“想象”認識世界，主張文化、話語和知識的多樣性，強調在建構不同的現實時，人們有不同話語，并且擁有話語權。在此基礎上，法默爾、福克斯和米勒等人建立了“后現代”公共行政的話語體系。在法默爾看來，話語權力被公平地賦予每一個個體。各個共同體在對話、交談和商談中形成共識，這種“普遍共識”取代了地位、傳統和真理這些外在權威，而成為共同體間采取行動的合法性依據[14]。與法默爾的觀點相一致，福克斯和米勒主張建立一種“公共能量場”，即一個確保公共政策得以制定和修改的表達社會話語的場所，以增加公眾對于政治生活、政策領域的話語表達和質量關注。強調治理主體之間的參與、責任、回應和互動。他們在對現實存在的政策對話案例進行了分析梳理后，發現政策網絡中有“少數人的對話”、“多數人的對話”和“部分人的對話”三種對話形式，然而，從話語體系正當性依據的檢驗標準和現實情況來看，只有“部分人的對話”形式才是符合話語正當性條件的話語形式，即真實的話語形式。因為“少數人的對話”雖然“不應完全受責備，但它是不符合標準的，會扭曲民主的含義”[5]。而“多數人的對話”歷史上的嘗試證明是不易于實現的，而且是“一種異化的交流，是對話的幻象”[5]。因此，“后現代”視角下的公共行政話語理論所主張的公民參與是“部分人的對話”和“有限的參與”，雖然這一選擇更具現實操作性，也促使了現實政策網絡的形成，但也難以掩蓋其自身的缺陷和不足，并在一定程度上不利于公民參與。

首先，公共行政話語理論的美好憧憬和現實情形的差別，無法實現真正意義上的全民參與。就最好的情形而言，公共行政理論期待民主的是一種全民參與式的民主，即人人都擁有平等的話語權和表達話語的渠道，人們能夠對政府治理和政策制定施加平等的影響。正如福克斯和米勒所期待的那樣，“我們所能得到的最好的民主是一種非冷漠的民主”[5]。但迫于現實情況的壓力，公共行政話語理論認為“有限參與”才是最好的話語形式。因此，公共行政話語理論實際上是反對參與機會均等化，而強調了自主參與的重要性——“隨機選擇創造了這樣一個環境：擴大了那些不關心問題的人在調查問卷中被選擇成為提供‘意見’的人的可能性……依據我們的標準，自愿參與應該優先考慮，不要被那些冷淡的、缺乏興趣的人所沖淡”[5]。由此可見，福克斯和米勒強調通過公民參與意愿賦予公民參與的權利，而不是先賦予公民參與的權力，再由公民決定是否參與相關的政治活動。以真誠、切合情境的意向性、自主參與、具有實質意義的貢獻這四個無法準確測量的變量去判斷話語的正當性，進而確立公民參與的方式，不僅不能夠充分調動公民參與的熱情，還有可能導致公民在參與上的兩極分化。與此同時，這樣做也不利于形成對政治家和官僚的約束力。最為無奈的是，即使是公共行政話語理論迫于社會現實而做出的選擇——“有限參與”，也有可能無法實現應有的民主，而再次走回精英民主或集體行動的悖論。

其次，公共行政話語理論本身在理論建構方面存在缺陷，無法為公民參與提供明確的理論指導。解構和批判是公共行政話語理論對待傳統公共行政理論和現實世界的基本方法。解構主義堅持除了正義和結構自身之外，一切都必須被解構。法默爾提出用解構來質疑我們據以建立現代主義公共行政的前提基礎，旨在否定行政——官僚權力并且否定韋伯式理性等級觀點的管理方法，即“反行政”[14]。與此同時，“后現代”公共行政話語理論正是基于對制度主義、憲政主義、社群主義和公民主義的解構與批判而建立起來的。但是，也許正是因為過分關注解構和批判（福克斯和米勒在書中用了四分之三以上的篇幅對既有理論流派進行梳理和批判之），導致學者們在公共行政話語理論自身的建構方面存在缺陷。公共行政話語理論始終與基本框架和基本概念保持若即若離的態度，而恰恰是這種模糊的態度稀釋了其理論的解釋力[15]。因而，也必然無法為公民參與提供明確的理論指導，無法科學地設計公民參與的范圍、渠道、深度、廣度和方法。

四、邁向民主化的公民參與

法默爾、福克斯和米勒等“后現代”主義者對傳統公共行政的效率導向和官僚制組織結構進行猛烈地抨擊，認為其會導致“精英主義”和自上而下的線性治理結構，進而使公民參與在某種意義上變成現代社會的“奢侈品”和“禁忌”。在對傳統進行解構和批判的基礎上，他們建構了提倡公民參與的公共行政話語理論。但是由于理論建構的缺陷和現實條件的限制，他們所能達到的也只是有限的公民參與。那么什么樣的公民參與才是我們應該追求的呢？或者說才是理想的公共行政理論所提倡的呢？筆者認為，可以從這些“后現代”主義者散見于他們著作中的思想看出些端倪，那就是實際性的公民參與，更確切地說是一種民主化的公民參與。正如麥克斯懷特在《公共行政的合法性：一種話語分析》一書中所指出的那樣：我渴望一種我們所有的人都能言說和傾聽，我們所有的人都能就我們接下來該做什么進行商談的對話。這是不是意味著經過了一系列的嘗試和改革，我們又回到了古希臘式的原點，我認為并不是這樣，而是經過這些嘗試，使我們更加明白改革的方向，更加注重公民參與的實現條件。因此，既然公民參與未來的發展方向是民主化，那么民主化公民參與的道路應該怎樣走才行得通就成為一個我們不得不思考的問題。

第一，立足社會現實，改變治理結構。歷史上關于民主和公民參與存在著多種爭鋒相對的思想和理論，甚至出現了研究范式的轉變。需要特別指出的是，這些思想和理論本身沒有對錯之分，也不存在著孰優孰劣的定論。它們都是在特定的歷史條件下出現的，都是與特定的實際情況相吻合的。因此，思考公共行政民主化的問題，或者說思考如何通過變革社會治理結構而實現公共行政的民主化，這就需要立足于我們所處的社會歷史背景，即立足于我們的社會正在走向后工業社會的現實[16]。與此同時，變自上而下的線性治理結構為多方參與的網絡治理結構，確保每一位社會參與都有參與的發表意見的權力，確保他們的聲音平等地得到傾聽和尊重。之所以做出將立足社會現實，實現網絡治理放在走向民主化參與十分重要的位置，是因為當社會治理的結構從線性結構轉變為網絡結構的時候，社會治理過程中的每一個成員都是社會治理網絡上的一個必要節點，會處于與其他節點的互動中，形式民主也就會與它背后的非正義和不公正等一道得到揚棄，代之以實質民主[16]。

第二，客觀看待民主，樹立民主參與理念。客觀地說民主，或者是公民參與只是一種治理國家，處理社會事務的公共行政方式，不應該被賦予過多的主觀色彩。因此，我們需要客觀地看待民主，談民主色變或者將民主看做是解決一切公共行政難題的“靈丹妙藥”的觀點都是不對的。那么怎么樣才能樹立民主參與理念呢？筆者認為就是提倡強勢的公民政治參與，一是鼓勵公民通過共同討論、共同決議、共同執行來解決社會共同體所面臨的的經濟、社會發展難題，集思廣益，避免“拍板決策”。二是確保公民能夠參與到政府治理和政策制定的各個領域和環節，而不是現在所廣泛推行的事后參與或形式參與，例如很多地方推行的聽證制度，而是擁有具有很強話語權的參與，能夠在與政府官員和代理人的討價還價和意見交匯中實現自己的意見和主張。三是充分考慮公民參與的意愿，聽取公民的心聲，從而正確把握公民中政治參與的需要，避免做了很多努力但卻偏離公民參與意愿現象發生。例如，當前很多政府都在推行財務信息政務公開這項工作，但政府提供給公民的僅僅是一種事后參與的權力和渠道，即公民只能夠對政府開支是否符合法律和程序進行監督，而不能在財政支持之前，對相關支出的用途與合理性發表意見。這就導致很多地方花費大量財力改善公共服務，并收集公民對服務質量的評價，但他們沒有考慮到的是這些服務是不是真的是公民所需要的服務，即缺乏事前公民服務需求的收集。四是變自上而下的誘導性參與為自下而上的自發性參與，進而在社會中弘揚一種愛國、奉獻、服務的公共行政精神，培養一群關心公共事務，積極參與公共事務的民眾。

第三，大力發展基礎教育，提升公民參與能力。走向民主化的公民參與，實現有效的對話和討論，必須有一大批具備參與素質和能力的公民作為支撐。精英民主理論之所以能夠在很長時間里占據民主理論的高地，就在于精明們有能力處理好政府和社會事務，民眾則顯得相對更不可靠，最后“只能生產出一種社會組織來反映滿足某一既定的個人或精英階層的本能沖動的必要性”[3]。而精英和公民間的差別就在于精英擁有比民眾更高的教育水平，更好的素質和能力。

但是這樣一種觀點，并不能成為公民參與的阻絆，它為更好地實現公民參與，發揮民主治國的優勢指明了方向，那就是大力發展基礎教育，提升公民參與的素質和能力，使他們能夠正確地認識形式，科學地分析問題，正確地表達自己的意見，處理意見糾紛，達成最佳選擇。正如參與式民主理論的始祖卡羅爾·佩特曼所認為的那樣：“當代民主理論過于受制于經驗主義的分析而失去了將理論用于指導政治生活的價值”。實際上，公民政治參與能夠促進人類的發展，提高人們的政治效能感，減少人們對于權力中心的疏離感，培養對公共問題的關注，有利于形成一種積極的、富有知識的、并能對政府事務具有敏銳興趣的公民，從而有助于參與性社會的形成[10]。

第四，加快社會建設，培育公民參與的組織和渠道。民主公民參與的實現，在很大程度上依賴于一個發育程度較高的公民社會，因為這樣一種社會能夠為公民參與和進行對話提供必要的組織與渠道。在公民參與組織建設方面，英國學者道格拉斯·柯爾認為，社會應該由多元的組織構成，是分權和自治的，每個人都有決定自己所處組織事務的權力。公民參與組織建設不僅能夠為公民參與和話語表達提供必要的組織保障，也能增加公民和政府對話的籌碼。在公民參與渠道建設方面，公民政治參與和進行對話無疑需要一定的渠道，無論是“公共能量場”，還是其他形式，都需要有這么一個渠道的存在，而且渠道越多越好，而這無疑需要建立在社會發展的基礎上。這正好印證另外一位民主理論大師麥克弗森的觀點；“惟有在一種更加人道的經濟基礎上，進一步擴大參與的渠道并改善參與的作用，才能實現更民主的、更公平的社會”[10]。

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