世界重要海洋國家海洋戰略發展及對我國的啟示＊

李雙建，于保華，魏 婷

（國家海洋信息中心 天津 300171）

世界重要海洋國家海洋戰略發展及對我國的啟示＊

李雙建，于保華，魏 婷

（國家海洋信息中心 天津 300171）

文章主要分析了美國、日本、加拿大、澳大利亞、俄羅斯和印度等世界海洋大國海洋戰略的發展，并重點從戰略思想、管理體制和海洋文化等方面研究并提出我國海洋戰略發展的對策與建議，以期為決策層提供參考依據。

海洋國家；海洋；戰略；啟示

國家海洋戰略系指沿海國通過開發海洋資源，維護國家海洋權益不受侵犯，保護海上航行安全，以獲取最大海洋利益的指導性綱領。在全球政治多極化和經濟全球化的歷史進程中，海洋已成為國際政治、經濟和軍事斗爭的戰場，海洋戰略在這場斗爭中顯得尤為重要。因此，國家海洋戰略是國家發展戰略的重要組成部分。本研究著重分析世界海洋大國包括美國、日本、加拿大和澳大利亞等國海洋戰略的發展，并提出制定我國海洋戰略的對策與建議，以期為我國海洋戰略調整提供參考。

1 世界主要海洋國家海洋戰略發展分析

1.1 美國全球海洋戰略——從制海權到了解海洋，經略海洋

美國海洋戰略思想源于海權論學者艾爾弗雷德·塞耶·馬漢［1］，他站在海洋歷史的高度及海洋軍事的角度，用史學家的敏銳和戰略家的理性較系統地總結了16—19世紀發生在歐洲的海上戰爭，提出了著名的“海權論”（sea power），從海洋國家—海洋—世界諸關系的角度，以“欲征服世界，必先征服海洋”的理論，對美國的擴張戰略和策略進行了精心論證，為美國的海外擴張奠定了堅實的基礎。為此，在冷戰前的近200年，擴大本土、拓展殖民地、發展經濟是美國國家利益的3條主要脈絡，也是影響美國制定國家海洋戰略——全球海洋戰略的主要因素。

20世紀60年代美國的海洋事業開始崛起，海洋戰略的主導思想是通過發展海洋科學技術，推進海洋經濟的發展。到20世紀80年代，隨著國際海洋新秩序的建立和各沿海國家對海洋關注的增長，一貫在全球推行霸權主義著稱的美國，將20世紀80年代全球海洋戰略確定為：維護海洋航行和其上空飛行的自由，反對沿海國家擴大管轄權的主張和傾向，不支持并反對將200海里的沿海區域劃為各國領海管轄范圍行使主權，不簽署《聯合國海洋法公約》，但發表美國200海里專屬經濟區宣言，12海里領海宣言，對海洋資源實行強化管理。

冷戰結束以后，尤其是隨著蘇聯的解體，國際形勢發生了很大的變化。美國成為世界頭號超級大國，再加上20世紀90年代美國經濟的持續快速發展，在戰略的策劃上更加主動和自信。美國的海洋戰略從深海遠洋向淺海和近岸轉移，同時實施了經濟振興政策。

進入21世紀，為了繼續保持在海洋方面的領先地位，美國將海洋戰略目標調整為：維護海洋經濟利益，為后代保護完整富饒的海洋；加強全球規模的海洋安全保障；保護海洋資源，加強對海洋和沿岸環境的保護。為此，美國政府在2004年出臺的《21世紀海洋藍圖》中提出了加強海洋工作的領導和協調，促進對海洋、沿岸和大湖的了解，保護海洋環境資源，促進海洋科學技術發展，重視海洋教育，建立戰略合作伙伴關系的海洋戰略設想。

2009年美國繼續調整海洋戰略，制定了新的海洋政策，提出了在海洋、海岸和大湖區要實現的國家戰略目標為：將以生態系統為基礎的管理作為海洋、海岸和五大湖全面管理的基本原則，實施全面、綜合并以生態系統為基礎的海岸和海洋空間規劃與管理；提高更好地管理與決策所需知識的水平，提高應對變化與挑戰的能力，對公眾進行海洋、海岸和五大湖的宣傳教育；改進聯邦政府部門的綜合與協調，必要時吸納國際社會參與。以上構成了美國經略海洋的總路線，由此表明：美國海洋管理的理念和方式已有了根本的轉變，開始以全面綜合的方式解決海洋開發與環境沖突等問題，可持續地利用海洋海岸帶資源。

1.2 日本海洋戰略——拓展海洋國土

日本是瀕海島國的“資源小國”，同時具有“大國化”傾向，在這種背景下，日本十分重視對海洋的控制，以便謀求更大的戰略利益。從20世紀60年代開始，日本開始推行“海洋立國”戰略，大力發展國際貿易和海洋產業。自此，日本政府把經濟發展的重心從重工業、化工業逐步向開發海洋、發展海洋產業轉移，迅速形成了以海洋生物資源開發、海洋交通運輸和海洋工程等高新技術產業為支柱的現代海洋經濟結構［2］。

20世紀80年代以來，由于海洋戰略地位的提高，日本認識到開發海洋資源不僅可以帶來巨大的經濟利益，也可以為海軍發展提供經費保障。為此，從1983年起日本就開始調查海底資源，并耗費了巨大的精力和財力。冷戰結束以后，日本政治右傾化逐漸明顯，對海洋的關注和對海洋戰略的研究逐步升溫。以日本國際論壇理事長伊藤憲一為首的“海洋國家研討組”認為，進入21世紀后，世界秩序依然會繼續受上述兩大趨勢的影響，日本應該重新審視和適時調整自己的戰略，明確提出把海洋戰略作為國家戰略，力求在激烈的國際競爭中掌握主動。日本前首相中曾根康弘在《海洋國家——日本的大戰略》一文中指出，現在正是開始描繪21世紀日本國家形象的時候。日本海上自衛隊參謀長石川亨（后任參謀長聯席會議主席）在題為《海洋國家日本的未來》的訪談中，從“冷戰落幕，東海浪高”的現實著眼，認為日本的國防戰略中最重要的是守衛海洋國土，海上自衛隊的任務要從傳統的確保海上生命線擴大到保衛海洋國土，維護權益。為了“保護”海洋法公約生效后擴大了的國家權益范圍，日本提出了新的海權戰略，即控制海洋、利用海洋和“由海制陸”。自此，日本每年都對該規劃進行調整、修改，提出新的目標。2004年，日本發布了第一部海洋白皮書，2006年日本海洋政策智囊機構——海洋政策研究財團公開發表《海洋與日本：21世紀海洋政策建議》。該政策建議提出：樹立海洋立國思想；制定日本海洋基本法，完善海洋法規體系；強化和完善海洋行政管理與協調機制；加強對包括大陸架和專屬經濟區在內的海洋“國土”管理；積極參與和引領國際事務；加強海洋教育和海洋意識宣傳。2009年12月，日本國會內閣通過了“實施島嶼保護管理的基本方針”，旨在將島嶼作為海洋自然資源形成的基礎，開展島嶼與周邊海域的保護管理。雖然在日本海洋基本法和海洋基本計劃中都對島嶼保護做出了相應的規定，但是地位相對較低。而此次卻一反常態，出臺即非法案也非計劃的所謂“方針”，加之整個方針從制定到出臺僅用了極短的時間，不能不讓人將其看做是對我國海島保護法做出的應對。

2010年日本新任國土交通大臣、海洋政策擔當大臣前原誠司在海洋基本法高層研究會上提出為使日本由資源小國成為資源大國，在今后10年加速海洋資源的相關研究，切實實現海洋資源開發商業化，同時完善能夠確保海洋權益的體制，應對分布在日本管轄海域內的島嶼建立管理保護體系，為了充分發揮這些島嶼及周邊海域的作用，應該制定具體的方針政策。他還呼吁將在產業、技術和學術領域匯集日本各界英才開展海洋開發利用作為日本發展的新動力，這體現了日本海洋戰略的未來發展方向。

1.3 加拿大海洋戰略——西北大西洋領導者

加拿大是北美主要海洋國家［3］。1988年加拿大聯邦議會通過了“加拿大海洋政策——A迎接海洋疆界挑戰和機遇的戰略”作為全國海洋工作基本方針政策。20世紀90年代初，世界格局的重大變化對加拿大產生了一些影響。首先，蘇聯的解體減少了在北冰洋區的軍事威脅；其次是魚類資源急劇衰竭，導致東海岸漁業人口減少，外國漁船的非法捕撈和貨物及人員非法轉運的增多，對加拿大政府強化海上執法力度提出了要求。海洋資源的時空動態變化的趨勢使加拿大政府意識到要想從日益增長的海洋資源的全球市場中獲益，必須加強海洋管理以確保資源的連續性。1997年，加拿大通過《海洋法》成為世界上率先依法采取綜合管理方式保護和開發海洋和近海水域的國家之一。2002年7月，加拿大公布了《加拿大海洋政策》，提出加拿大海洋管理將從單一資源或單一產業管理方式向更廣泛，更全面的海洋資源和空間管理方法的轉變，決定對新的海洋產業和新的開發活動作出規劃。

加拿大近25萬km的海岸線，其中60%位于北極，為此，加拿大非常重視北極地區的利益，2009年發布了《加拿大北方戰略》，其中確定了該地區的4項優先項目：行使主權、促進社會與經濟發展、保護環境、改進治理。2010年8月20日，加拿大政府發布了《加拿大北極外交政策聲明》，由此可見，加拿大將通過國際領導者地位和開展海洋管理工作，促進加拿大北方戰略的實現。

1.4 澳大利亞海洋戰略——提高海洋產業國際競爭能力

澳大利亞四面環海，海洋資源豐富，海洋產業發達，在許多海洋產業方面具有國際競爭力。其優勢包括高速鋁合金船和渡船的設計與建造、近海油氣、海洋研究、旅游、環境管理、藻類養殖和魚類養殖等。

20世紀90年代以來，為了更好地統籌協調全國海洋產業的發展，澳大利亞制定了1990—1994年海洋產業發展戰略［4］，1996年澳大利亞重新出臺的海洋產業發展戰略，其基本要點是：加強海洋資源的開發與利用；建立有效的海洋工作協調體系；加強海洋管理，促進海洋科學技術與海洋產業的有機結合。其目標是：海洋產業應具有國際競爭性；海洋產業發展具有可持續性。

澳大利亞在積極發展海洋產業的同時，十分注重海洋管理。1989年，澳大利亞的海洋專家們就開始呼吁政府制定綜合海洋管理措施。由環境與遺產部牽頭，就制定海洋管理政策問題進行了大量的調查研究，與政府各部門、社區以及主要的利益相關者，進行了廣泛的協商后，編寫了一系列的與海洋管理有關的技術報告。之后，于1997年在首都堪培拉召開了澳大利亞海洋論壇。根據論壇期間所收集的各種信息，完成了《澳大利亞海洋政策》的起草，并于1998年12月1日，經澳大利亞聯邦政府總理批準。

澳大利亞發布海洋政策，其目的是：統一產業部門和政府管轄區內的海洋管理政策；為保證海洋的可持續利用提供一個框架；為規劃和管理海洋資源及其產業的海洋利用提供戰略依據。澳大利亞海洋政策的出臺，標志著澳大利亞在保護、了解和利用海洋方面邁出了實質性的一步［5］。

1.5 俄羅斯海洋戰略——走上復興海上強國之路

俄羅斯三面環海，北臨北冰洋，東接太平洋，西瀕波羅的海，周圍有鄂霍次克海、白令海、楚科奇海、東西伯利亞海、拉普捷夫海、喀拉海、巴倫支海、白海、波羅的海、里海、亞速海和黑海等12個邊緣海［6］。海上疆界達38 800km，占俄羅斯所有疆界的73%。俄羅斯的大陸架面積達420萬km2，其中390萬km2為油氣資源的遠景區，僅在俄羅斯北方海域的大陸架上就集中了60%的油氣資源，在遠東沿海大陸架上集中了30%以上的油氣儲量。

蘇聯解體后，由于地緣政治的結果，俄羅斯現在有64%的國土屬于北方地區；遠東太平洋海域更是與俄羅斯國家經濟發展密切相關的重要區域，在該區域的海洋綜合力量居國家海洋經濟綜合力量的主導地位。

蘇聯的解體，使俄羅斯經濟發展一度受到影響，經過近10年來的努力，國力不斷提升，從而擺脫了蘇聯解體后俄羅斯的羸弱形象，逐漸恢復其世界海洋大國的地位。

為全面提升海洋戰略地位，2001年7月21日，俄羅斯總統普京授權起草了《俄羅斯聯邦海洋學說》，該文件為聯邦至2020年期間的海洋政策，并將這一政策作為今后俄羅斯海洋政策的基礎。政策制定的范圍幾乎涵蓋了世界上所有的海洋；經濟上，俄羅斯的主要目的是盡可能地獲取更多的資源，其開發資源的目標已從大陸架延伸到了大洋底層，同時，對亞太地區各國，也表現出一定程度的擔憂；軍事上，俄羅斯直言不諱地宣布要確保俄羅斯聯邦海軍在世界海洋的存在，并為此在各海域確定了明確的走向；科技上，除提出加強與海洋有關的科技活動外，俄羅斯還特別強調對各大洋底層生物和礦物資源的勘探和開發，再次顯示出這一政策的經濟指向。2009年3月俄羅斯頒布了北極戰略規劃——《2020年前及更遠的未來俄羅斯聯邦在北極的國家政策原則》。

無論是俄羅斯科考隊在北冰洋的科學考察和洋底插旗，還是俄羅斯海軍重返世界大洋進行軍演，都傳遞了同一個信號：俄羅斯正在走上復興海上強國之路。

1.6 印度海洋戰略——從印度洋不斷向全球延伸

印度是一個南亞大國，處于印度洋的中心位置，戰略地位十分重要［7］。長期以來，印度把印度洋視為“命運之洋”“未來之洋”，并謀求控制印度洋，變其為“印度的海洋”。資深外交家K.M.潘尼迦在其著作《印度和印度洋》一書中也曾明確指出［8］：“誰控制印度洋，誰就能控制次大陸”。為此，控制印度洋，成為海權大國，是印度長期追求的戰略目標。印度自獨立以來，致力于成為世界海洋大國，實施完全控制印度洋的海洋戰略。20世紀70年代初，印度提出了印度洋控制戰略，即在鞏固和擴大陸上霸權的同時，完成對印度洋的控制。20世紀80年代以來，印度進一步加緊實施“印度洋控制戰略”，加強其遠洋進攻能力，不斷延伸其海上擴展的觸角，80年代后期，印度又制定了“大國海洋戰略”，不僅擴大了海域范圍，而且增強了遠洋攻防能力。20世紀90年代至21世紀初，印度已不囿于已取得的海上利益，不滿足于南亞霸主的地位，而是青睞起“全球擴展戰略”，實施海洋“西挺東進”戰略，東擴進入南海，涉足西太平洋。南擴繞過好望角，馳騁大西洋。2003年11月1日，印總理瓦杰帕伊就公開宣稱，印度不僅是南亞國家，更是一個全球大國，其利益范圍包括從波斯灣到馬六甲海峽以東的廣大地區。為東擴南海，印度近年來加強與東南亞國家的戰略關系，通過建立“東盟＋印度”合作機制，積極參與東盟的安全合作，以使其在南海不斷的存在正當化。2005年以來，印度海軍頻繁訪問馬來西亞、新加坡和印度尼西亞，2008年印度與緬甸簽署了海上油氣開發合同，2011年10月印度與越南簽署合作開發南海油氣資源的協議，試圖通過石油開發擴大其在南海的存在范圍。此外，近年來印度積極開展南北極地區、大洋和國際海域調查，到2009年，印度已組織了29次南極科考和3次北極科考，2009—2010年共組織了4次南大洋考察。由此可見，印度爭霸海洋的雄心正在從印度洋不斷向全球延伸。

2 世界海洋大國海洋戰略實施對我國的啟示

當今，對中國來說，無論是經濟利益還是長遠發展抑或是國家安全，海洋都至關重要。作為13億人口的大國，面臨著國際日益復雜的生存環境，面臨著國內日益加劇的資源能源短缺，中國應借鑒世界海洋大國的經驗，制定我國的海洋整體戰略。

2.1 從戰略高度關注海洋，制定國家海洋整體發展戰略

我國是陸海兼備大國，建設海洋強國是實現民族復興的戰略舉措。當前，是我國海洋事業發展的機遇和挑戰日益加大的關鍵時期，為順應國際海洋事務發展趨勢的客觀需要，使海洋事業發展取得最佳經濟、社會和環境效益，提高國家綜合實力、抗風險能力和國際競爭力，我國應制定國家海洋整體發展戰略，將海洋事業發展列為國家重要國策和長期戰略任務，從戰略高度關注海洋，統籌海洋工作。

2.2 完善海洋管理機制，加強海洋綜合管理

應借鑒國外的先進經驗，建立海洋綜合管理工作機構和高層次的海洋工作協調機制，加強海洋綜合管理，以保證國家海洋戰略與國家大戰略、海洋經濟發展戰略與國家經濟發展戰略、海洋安全戰略與國家安全戰略的協調一致，提高國家海洋戰略的全局性和針對性，使其成為中國未來海洋工作的戰略指導。

2.3 加強海洋法制建設，完善政策法規體系

加強海洋法制建設是促進海洋管理體制建設與完善的重要條件。世界海洋大國無一例外都建立了系統的海洋法律法規體系，并不斷完善和修改。我國應積極開展國際海洋法律制度跟蹤研究和國際海洋法理研究，在此基礎上，盡早制定出臺中國海洋法。建立既與國際公約接軌，又符合我國海洋管理實際的政策法律、法規體系，為海洋管理創造一個良好的法制環境。

2.4 發展海洋科技，為實施海洋戰略提供支撐

科技是推動海洋事業發展的根本動力。雖然我國海洋科技已經取得了長足進步，但是我國尚存在海洋基礎研究能力薄弱、關鍵技術自給率和科技成果轉化率較低、海洋科技自主創新能力不足等問題，影響我國海洋事業的發展。為此，我國應進一步實施科技興海戰略，引進吸收國外的先進科學技術，研究開發具有自主知識產權的先進技術，并加速實現產業化，為實施海洋戰略提供科技支撐。

2.5 弘揚海洋文化，提高全民族的海洋意識

受數千年來的農耕內陸文化影響，全民族的海洋文化較為匱乏、海洋意識欠缺。古今中外的歷史發展證明，一個沿海國家或民族對海洋價值的認識程度，對海洋在國家經濟與社會發展中作用的認識的程度，直接影響這個國家海洋事業的發展，甚至影響到這個國家和民族的前途。因此，要傳承和建設先進的海洋文化，有利于我們借鑒人類開發利用海洋同時又受制于海洋的歷史，不斷提高全民族的海洋意識和海洋戰略意識，尤其要提高決策層的相關意識，了解海洋、認識海洋，從而更好地開發海洋、利用海洋，促進海洋強國建設。

［1］ 國家海洋局海洋發展戰略研究所課題組.中國海洋發展報告（2011）［M］.北京：海洋出版社，2011.

［2］ 李雙建，徐叢春.日本海洋規劃的發展及我國的借鑒［J］.海洋開發與管理，2006，23（1）：25－28.

［3］ 劉中民.世界海洋政治與中國海洋發展戰略［M］.北京：時事出版社，2009.

［4］ 鞠海龍.中國海權戰略［M］.北京：時事出版社，2010.

［5］ 楊金森.中國海洋戰略研究文集［M］.北京：海洋出版社，2006.

［6］ 張文本.論中國海權［M］.北京：海洋出版社，2010.

［7］ 張世平.中國海權［M］.北京：人民日報出版社，2009.

［8］ 宋新寧，陳岳.國際政治學概論［M］.北京：中國人民大學出版社，2000.

2010年度國家社會科學基金項目——主要國家海洋戰略調整對我國影響研究（10CGJ002）.