無居民海島評估的必要性與特殊性分析

吳姍姍

（國家海洋技術(shù)中心 天津 300112）

無居民海島評估的必要性與特殊性分析

吳姍姍

（國家海洋技術(shù)中心 天津 300112）

無居民海島評估對于貫徹落實無居民海島有償使用制度以及推進二級市場發(fā)育具有重要意義。文章分析了無居民海島評估的必要性和特殊性，提出了無居民海島評估體系建立的建議，希望對無居民海島評估研究以及評估體系建立有所裨益。

無居民海島；評估；特殊性；建議

隨著《中華人民共和國海島保護法》（以下簡稱《海島保護法》）的實施，尤其是國家海洋局聯(lián)合沿海各省、市、自治區(qū)發(fā)布第一批無居民海島開發(fā)利用名錄之后，無居民海島開發(fā)利用得到社會各界的高度關(guān)注，其開發(fā)利用逐漸掀起熱潮。無居民海島屬于國家所有，單位和個人利用無居民海島需要繳納使用金。通過一級市場出讓的無居民海島使用權(quán)，可以進行流轉(zhuǎn)。無居民海島作為國有資源型資產(chǎn)，目前沒有形成統(tǒng)一的評估方法和可操作的技術(shù)標準，無居民海島使用金額度以及二級市場交易價格很難確定，亟須建立無居民海島評估技術(shù)體系，規(guī)范無居民海島評估工作。本研究以無居民海島的必要性研究為切入點，分析無居民海島的特殊性以及與其他評估專業(yè)相比的特殊性，提出建立無居民海島評估體系的建議，希望對無居民海島評估研究以及評估體系建立有所裨益。

1 無居民海島評估的必要性

《海島保護法》明確規(guī)定，海島是指四面環(huán)海水并在高潮時高于水面的自然形成的陸地區(qū)域。無居民海島是指不屬于居民戶籍管理的住址登記地的海島。根據(jù)1995年公布的我國海島資源綜合調(diào)查統(tǒng)計結(jié)果，沿海11個省、市、自治區(qū)面積在500m2以上的海島共有6 961個（不含海南島本島和臺灣、香港、澳門所屬海島），面積6 691km2。面積在500m2以上的無居民海島6 528個，約占全國海島總數(shù)的93.8%；500m2以下的海島和巖礁上萬個［1］。

部分無居民海島漁業(yè)、港址、旅游和海洋能等資源豐富，具有很高的開發(fā)利用價值。從目前無居民海島管理及開發(fā)利用活動的實際情況分析，無居民海島評估的必要性主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.1 是維護國家和用島單位權(quán)益的需要

無居民海島作為特殊的自然資源，所有權(quán)和使用權(quán)相分離。無居民海島屬于國家所有。單位和個人可以依法取得無居民海島使用權(quán)，并從開發(fā)利用海島中得到經(jīng)濟效益。為了維護無居民海島國家所有權(quán)和用島單位使用權(quán)的利益，客觀上要求具有中介立場的評估單位，采用統(tǒng)一的評估原則、程序、方法，公開公正地評估無居民海島價值，有效維護利益雙方的合法權(quán)益。

1.2 是實行有償使用制度的需要

《海島保護法》實施前，大部分無居民海島是無償或者抵償使用，無居民海島未能實現(xiàn)其經(jīng)濟價值，造成了國有資源型資產(chǎn)流失?！逗u保護法》實施后，國家實行了無居民海島有償使用制度。無居民海島使用單位或個人可以按照法定程序申請使用權(quán)，繳納使用金。國家亟須通過科學手段，合理確定無居民海島使用金額度。

隨著我國經(jīng)濟體制改革的逐步深入，評估獲得日益廣泛的應(yīng)用，并在確保國家對自然資源的所有權(quán)、對自然資源有效管理方面發(fā)揮著日益重大的作用。開展無居民海島評估是合理、公正確定使用金的有效手段，是實行有償使用制度的需要，同時也是實現(xiàn)無居民海島價值，促進國有資源的保值增值的需要。

1.3 是實現(xiàn)市場交易的需要

一級市場出讓的無居民海島使用權(quán)可以進行轉(zhuǎn)讓、出租、抵押和入股等形式流轉(zhuǎn)，這種流轉(zhuǎn)是使用權(quán)人之間的交易行為。對于各種流轉(zhuǎn)形式，交易雙方都需要一個比較合理的、客觀公正的參考價格。沒有公正、合理的交易價格，無居民海島很難實現(xiàn)市場交易。由于無居民海島的個體差異性很大，沒有統(tǒng)一的或者規(guī)范的標價，其交易價格通過無居民海島評估確定較為合適。因此，無居民海島評估是實現(xiàn)市場交易、推動無居民海島二級市場發(fā)育的需要。

1.4 是促進海島資源生態(tài)保護的需要

無居民海島評估突出資源生態(tài)環(huán)境破壞評估，能促進無居民海島使用單位和個人充分考慮投入和產(chǎn)出，選擇科學的開發(fā)方式，應(yīng)盡量保持資源原有的屬性和特征，減少對無居民海島的破壞。通過無居民海島使用金評估，調(diào)整無居民海島環(huán)境保護與開發(fā)利用之間的矛盾，提高無居民海島資源的使用效益，更好地保護海島生態(tài)，實現(xiàn)海島資源的可持續(xù)利用。

2 無居民海島特性

無居民海島作為國有資源型資產(chǎn)，具有一般資產(chǎn)特點，同時又具有眾多特殊性。

2.1 資源的綜合性及功能的多樣性

無居民海島是多種資源的載體，很多無居民海島上有沙灘、淡水、植被、港址、海洋能、礦產(chǎn)和旅游資源等多種資源。無居民海島這種資源綜合性的特點，決定了其功能的多樣性，如具有海水養(yǎng)殖功能、海島旅游功能、海上交通運輸功能和海洋能開發(fā)利用功能等。

2.2 資產(chǎn)的整體性

無居民海島所擁有的沙灘、港址、礦產(chǎn)和旅游資源等都是能夠帶來預(yù)期經(jīng)濟利益的資產(chǎn)。雖然這些資源本身是資產(chǎn)，但都不能離開無居民海島而獨立存在，它們的價值是密不可分的。

2.3 形成的特殊性

無居民海島是在長期的自然力的作用下形成的，其承載的各種資源的物質(zhì)量隨著自然環(huán)境的變化也在不斷發(fā)生變化，因此其價值在不斷變化，具有動態(tài)性特征，不同于一般的資產(chǎn)。

2.4 個體的差異性

無居民海島數(shù)量眾多，不同無居民海島自然條件和資源屬性、形成過程、區(qū)位條件和社會需求等方面存在很大差異，價值影響因素很多，每一個無居民海島都是單一的、特定的，沒有相對穩(wěn)定或者統(tǒng)一的市場價格，不同于現(xiàn)有的森林、礦產(chǎn)和土地等專業(yè)評估中的評估對象。

2.5 生態(tài)系統(tǒng)的特殊性

無居民海島一般遠離大陸，由于海水隔離，物種來源受到限制，生態(tài)系統(tǒng)相對獨立。多數(shù)無居民海島沒有或很少受人類活動干擾，其生態(tài)環(huán)境維持較為原始的自然發(fā)展狀態(tài)，往往具有相對的完整性，一旦破壞，很難恢復。無居民海島生態(tài)系統(tǒng)兼?zhèn)浜ｊ懱卣?，具有獨特性，是海洋生態(tài)系的重要組成部分，具有重要的生態(tài)價值。

3 無居民海島評估的特殊性

3.1 評估內(nèi)容復雜

無居民海島評估不僅包括島上各種資源個體評估及整體性評估，也包括生態(tài)價值的評估，評估內(nèi)容非常復雜。目前，現(xiàn)有的資產(chǎn)評估中，房地產(chǎn)、土地、礦業(yè)和森林等資產(chǎn)評估，都是針對單一評估對象進行評估的。同時，現(xiàn)有的各種專業(yè)評估中，除森林資產(chǎn)評估外尚未涉及生態(tài)評估，這也使得無居民海島評估內(nèi)容明顯有別于其他專業(yè)的評估。森林資產(chǎn)評估的對象——森林、林木、林地和森林景觀資產(chǎn)，具有生態(tài)特性，隨時間的變化不斷變化，僅與無居民海島生態(tài)系統(tǒng)中的植被有相似之處。

3.2 需要多學科協(xié)同工作

無居民海島評估是一項技術(shù)性很強的工作，評估人員不僅要掌握一般資產(chǎn)評估的理論和技術(shù)方法，而且還要了解無居民海島的自然屬性、資源和生態(tài)環(huán)境特點等知識，其知識結(jié)構(gòu)涉及海洋學、生態(tài)學、地質(zhì)學、測量學、經(jīng)濟學、法學和管理學等方面的知識，要求多學科的協(xié)同工作。

3.3 需要創(chuàng)新或者改進傳統(tǒng)的資產(chǎn)評估方法

現(xiàn)有資產(chǎn)評估中，比較成熟且通用的方法有3種：成本法、收益法和比較法。成本法是在現(xiàn)實條件下，估算出評估對象的重置成本，然后扣減其實體性貶值、功能性貶值和經(jīng)濟性貶值，確定評估對象價值。收益法是根據(jù)評估對象未來為其使用方帶來的預(yù)期收益，用適當?shù)恼郜F(xiàn)率折現(xiàn)，累加得出評估基準日的現(xiàn)值。市場比較法是通過市場調(diào)查，選擇一個或幾個與評估對象相同或類似的資產(chǎn)作為比較對象，分析比較對象的成交價格和交易條件，進行對比調(diào)整，估算出評估對象價值［2］。由于形成無居民海島需要的成本無法考證，無居民海島上的單一資源及資源整體無相對穩(wěn)定、統(tǒng)一的市場價格，不同于現(xiàn)有的資產(chǎn)評估中的評估對象。此外，無居民海島交易的市場尚未建立，現(xiàn)有的資產(chǎn)評估中常用的3種方法在無居民海島評估中不完全適用，無居民海島評估需要根據(jù)無居民海島的特點，創(chuàng)新或改進評估方法。

3.4 需要專業(yè)的作業(yè)設(shè)備

開展無居民海島評估，必須對無居民海島資源生態(tài)情況進行現(xiàn)場調(diào)查?，F(xiàn)場調(diào)查需要專門的海上調(diào)查設(shè)備和生態(tài)環(huán)境監(jiān)測設(shè)備等，同時需要船舶、艇等輔助調(diào)查設(shè)施。因此，無居民海島評估需要評估團隊掌握海上調(diào)查技術(shù)，熟練操作調(diào)查設(shè)備，具有海上作業(yè)的基本常識和經(jīng)驗。而現(xiàn)有的各專業(yè)資產(chǎn)評估機構(gòu)都不具備無居民海島評估前期調(diào)查需要的基礎(chǔ)條件。

綜上分析，由于無居民海島評估的特殊性，現(xiàn)有的各評估專業(yè)的評估方法在無居民海島評估領(lǐng)域不完全適用，現(xiàn)有的各評估專業(yè)機構(gòu)和人員不具備開展無居民海島評估的基礎(chǔ)條件，因此，需要建立適宜無居民海島特性的評估體系。

4 無居民海島評估體系建立的對策和建議

建立無居民海島評估體系是一項全新的工作，不論是理論上還是實踐上都需要開展大量的基礎(chǔ)工作深入研究。為了促進無居民海島評估體系建立，提出以下對策和建議。

4.1 吸收借鑒現(xiàn)行的資源型資產(chǎn)評估體系

隨著我國國民經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展，評估行業(yè)逐漸成長并發(fā)展起來，評估的范圍不斷擴大，評估對象和評估內(nèi)容也逐漸多樣化。目前，出現(xiàn)了資產(chǎn)評估、房地產(chǎn)評估、土地評估、礦業(yè)權(quán)評估、保險評估、舊機動車鑒定評估、森林資產(chǎn)評估和珠寶首飾評估等評估專業(yè)，其中，土地、森林和礦產(chǎn)等均屬于自然資源型資產(chǎn)。這些評估專業(yè)不僅形成了具有可操作性和科學性的評估技術(shù)標準，而且與資源評估有關(guān)的制度也比較成熟，對于國有資源性資產(chǎn)的有償使用和管理發(fā)揮了重要的作用。根據(jù)管理工作的需要，近年來海域資源也嘗試通過評估手段確認價值，已經(jīng)形成了比較成熟的技術(shù)標準，為有效實施評估制度提供了基礎(chǔ)。無居民海島評估體系建立，可以吸收借鑒現(xiàn)行的已經(jīng)比較成熟的資源評估制度和技術(shù)標準。

4.2 注重評估管理制度建設(shè)

2010年財政部和國家海洋局聯(lián)合下發(fā)了《無居民海島使用征收使用管理辦法》，其中第六條規(guī)定：無居民海島使用權(quán)出讓前應(yīng)當由具有資產(chǎn)評估資格的中介機構(gòu)對出讓價款進行預(yù)評估，評估結(jié)果作為政府決策的參考依據(jù)。有關(guān)評估管理規(guī)定由國務(wù)院財政部門會同國務(wù)院海洋主管部門制定。需要制定的這一評估管理規(guī)定中，應(yīng)當明確無居民海島使用金評估的管理部門、管理程序、評估機構(gòu)和人員的資質(zhì)和職責要求等。除了要建立無居民海島使用金評估的管理制度，無居民海島使用權(quán)流轉(zhuǎn)中有關(guān)評估的制度也應(yīng)當逐漸完善。同時，還應(yīng)當建立無居民海島評估的職業(yè)道德準則，保證執(zhí)業(yè)質(zhì)量。上述這些制度是無居民海島評估的必要管理制度。在無居民海島評估實施的過程中，還應(yīng)當根據(jù)具體管理的需要，完善管理制度建設(shè)，為無居民海島評估的規(guī)范管理提供法律依據(jù)。

4.3 加強評估技術(shù)方法研究

目前，我國無居民海島評估技術(shù)方法研究尚屬空白。有關(guān)管理部門應(yīng)當組織科研力量，在深入分析無居民海島特性及其評估特殊性的基礎(chǔ)上，明確無居民海島評估的主導思想，重點加強評估技術(shù)方法研究和引進。無居民海島價值由空間資源價值和資源生態(tài)價值兩部分組成，這兩個組成部分評估方法應(yīng)當有所不同?？臻g資源價值評估，可借鑒土地評估、海域評估有關(guān)的技術(shù)方法；資源生態(tài)價值評估，可參照生態(tài)資產(chǎn)評估有關(guān)的技術(shù)方法，并在此基礎(chǔ)上，結(jié)合無居民海島的特性進行評估方法改進，也可以研究建立全新的適用于海島評估的技術(shù)方法。由于無居民海島價值受自然和社會經(jīng)濟等多種因素影響，對于研究的評估方法，注重分析評估方法的適用條件以及有關(guān)參數(shù)確定的原則，最好能夠建立評估參數(shù)確定的體系，評估參數(shù)的準確性是評估的關(guān)鍵。同時，還應(yīng)明確評估數(shù)據(jù)源獲取和使用的要求，避免實際操作中的不確定性和差異性。

《無居民海島使用金征收使用管理辦法》的第四條和第五條規(guī)定，無居民海島使用權(quán)出讓實行最低價限制制度，無居民海島使用權(quán)出讓價款不得低于無居民海島使用權(quán)出讓最低價。無居民海島使用權(quán)出讓最低價＝無居民海島使用權(quán)出讓面積×使用年限×無居民海島使用權(quán)出讓最低價標準。研究和建立的無居民海島評估技術(shù)方法與評估參數(shù)，要與這一規(guī)定銜接，在具體方法研究和評估參數(shù)確定過程中應(yīng)當注意。

4.4 需要足夠的案例檢驗

無居民海島評估同其他專業(yè)評估一樣，是一項實踐性很強的工作。建立的無居民海島評估體系必須通過大量的、各種類型的案例檢驗，逐漸完善評估體系和各種有關(guān)技術(shù)方法，確定合理的評估參數(shù)，確保評估體系的科學性、合理性和可操作性，避免實際操作中可能存在的各種問題，以達到能夠有效指導無居民海島評估實際操作的需要。

5 結(jié)束語

無居民海島評估是一項復雜的系統(tǒng)工程，是無居民海島使用管理的重要組成部分，對于實現(xiàn)國有資源型資產(chǎn)的保值增值、實施有償使用制度以及推動二級市場發(fā)展具有重要意義。目前，我國無居民海島評估研究尚屬于全新的領(lǐng)域，評估體系尚未建立。本研究僅分析了無居民海島評估的必要性和特殊性，提出了評價體系建立的幾點建議，還有大量的工作需要開展，有待于深入研究和實踐。

［1］ 全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會.中華人民共和國海島保護法釋義［M］.北京：法律出版社，2010：182－183.

［2］ 周春喜.技術(shù)資產(chǎn)評估方法探析［J］.科學學與科學技術(shù)管理，2002（3）：43－45.