舟山市無居民海島保護與利用管理之思考

何松琴，倪定康，劉志剛

（1.浙江省舟山海洋生態環境監測站 舟山 316000；2.浙江省舟山市海洋與漁業局 舟山 316000）

舟山市無居民海島保護與利用管理之思考

何松琴1，倪定康2，劉志剛2

（1.浙江省舟山海洋生態環境監測站 舟山 316000；2.浙江省舟山市海洋與漁業局 舟山 316000）

舟山是全國唯一的以島立市的海島城市，島礁資源豐富。保護和利用好這些資源，對于促進舟山的社會經濟可持續發展具有重要的意義。為了遵循“在保護中開發，在開發中保護”的《海島保護法》立法精神，必須加強無居民海島管理。文章詳細介紹了舟山市無居民海島的現狀，對無居民海島保護與利用管理中存在的問題進行了分析，并提出了強化管理的對策措施。

無居民海島；開發利用；管理對策

《中華人民共和國海島保護法》（以下簡稱《海島保護法》）施行后，國家對無居民海島保護與利用管理提出了更高的要求，作為千島之城的舟山市，如何依法管理、科學保護和合理利用無居民海島，促進舟山社會經濟的可持續發展，已成為海洋環境管理部門亟須認真思考和著手應對的議題。

1 舟山市無居民海島概況

1.1 海島數量

無居民海島是指不屬于居民戶籍管理的住址登記地的海島［1］。舟山是全國唯一的以島立市的海島城市，全市區域總面積2.22萬km2，其中海域面積2.08萬km2，陸域面積1 440km2［2］。根據浙江省2009年無居民海島甄別統計結果，全市現有大于500m2的海島1 300個，其中無居民海島1 160個，占全市海島總數的89.2%，島陸總面積為25.97km2，僅占全市陸域面積的2.0%。全市無居民海島普遍較小，平均島陸面積為2.24hm2，其中島陸面積為10～100hm2的有63個，1～10hm2的有284個，1hm2以下的有813個。

1.2 開發利用現狀

據調查，全市共有215個無居民海島進行了不同形式的開發利用。其中燈塔燈樁用島128個，電力鐵塔用島26個，橋墩用島2個，海水（池塘）養殖用島4個，海洋漁業用島3個，海釣休閑用島5個，佛教用島1個，海洋旅游度假用島32個，石料開采用島6個，臨港工業用島4個，居民生活垃圾處理用島1個，集中建造墳墓用島2個，交通運輸用島1個。

舟山市無居民海島開發利用有著較為明顯的特點，即對大陸或大島的依賴性較大，離大陸或大島較近的島嶼，開發利用程度相對較高，而離大陸或大島較遠的偏遠小島則以設置燈塔、燈樁和鐵塔等較為簡單的開發利用為主，大多數無居民海島仍保持相對原生態的狀態，這主要由人類活動能力所決定。

1.3 保護現狀

目前，舟山市無居民海島的保護主要有以下3個方面：一是建立海洋保護區。全市已建立省級鳥類自然保護區1個，國家級海洋特別保護區2個，涉及無居民海島157個，占全市無居民海島總數的13.5%，有效地改善了無居民海島的生態環境和生物多樣性狀況。二是規劃保護。舟山市人民政府2007年編制了《舟山市無居民海島保護與利用規劃》，對功能定位為保護類、保留類的815個無居民海島予以保護，規定在規劃期內不得開發利用，占全市無居民海島總數的70.3%。三是進行生態修復。為貫徹落實《海島保護法》的有關規定，對宕口采石破壞嚴重的岱山橋梁山無居民海島進行了邊坡修復、增加客土、種植草木復綠等生態修復工程，收到了良好的生態修復和無居民海島保護試驗示范作用。

2 存在的主要問題

舟山地處海島，無居民海島眾多，在無居民海島保護與開發利用管理中還存在著一些問題，主要有以下幾個方面。

2.1 基礎數據不清，影響有效管理

目前，舟山市無居民海島基礎數據還是采用20世紀90年代初開展的海島資源綜合調查資料。歷時近20年的變遷，無居民海島在數量、形態、面積、開發利用的形式與程度等情況都發生了很大的變化。因此，以現有海島基礎數據為依據，對無居民海島的保護與開發利用管理均有一定的影響。

2.2 地位和作用認識不足，影響管理到位

由于無居民海島普遍面積狹小、地處偏遠，存在著基礎設施建設投入大、開發運行成本高等情況，致使錯誤地低估了無居民海島在舟山經濟社會發展中的地位、作用和優勢，弱化了對無居民海島開發利用的管理和保護意識，出現了一些管理不到位或無人管理等現象。

2.3 缺乏規劃指導，影響合理利用

在編制“無居民海島保護與利用規劃”之前，由于缺乏規劃指導，在開發利用無居民海島時，不能按照海島的自然資源條件、環境狀況和地理位置進行開發功能或利用方向的定位，難以把握好科學保護、合理利用這一關，開發利用無居民海島的科學性、合理性不足，隨意性、盲目性較大。

2.4 重開發利用，重開發輕保護

由于保護意識淡薄，開發利用時重開發輕保護，出現了一些破壞性開發活動。如，嵊泗雙連山島，原為兩個小雙連山島，由于傾倒宕口石碴，將兩個小島連為一體，改變了附近海域的流速、流向，影響了海洋生態環境；同時在開采過程中，只顧眼前利益忽視今后開發，有約一半島體采石至海平面以下，在高潮時形成了幾十個的“叢島”，給今后的開發利用帶來了很大的影響。嵊泗大貼餅島在石料開采時，實施整島開采，將該島夷為平地，天然屏障被破壞，影響了附近海域船舶離靠泊安全，對自身的開發利用也增加了不利因素。

2.5 海島經濟相對落后

舟山長期作為東海前哨、軍事要塞，以加強國防為主，重軍事，輕發展。國家對舟山的經濟建設投入寥寥無幾，基礎設施薄弱，經濟發展水平低，與周邊沿海地區相比明顯滯后。一個海島就是一個小社會，水、電、交通、通信乃至文化教育、衛生等設施都自己配套，建設任務重、基礎設施投入成本大、財政壓力大，這些都影響著舟山市無居民海島合理開發和有效保護。

2.6 部分無居民海島已核發林權證、土地（房產）證

據初步調查，全市縣級人民政府于2007年（少數為20世紀80年初），向村級經濟合作社核發了無居民海島林權證共222個，使用期為永久使用；核發無居民海島土地（房產）證7個，其中4個是近10年核發的、3個是20世紀50—60年代核發的，無終止日期。

3 強化管理的對策措施

3.1 宣傳貫徹《海島保護法》

《海島保護法》是新中國第一部有關海島的專門法律，明確規定了海島行政管理體制，建立了海島保護規劃、生態保護、無居民海島和特殊海島管理等一系列法律制度。知法是守法的前提和執法的基礎，通過學習和宣傳，充分認識海島保護法的重要意義，正確領會法律所規范的內容，強化社會各界、廣大群眾、各級領導的學法、守法意識，使《海島保護法》家喻戶曉，深入人心。形成“用島要申請、審批要依法”的氛圍，為管好、用好、保護好海島，促進海島經濟的可持續發展創造良好的條件。

3.2 建立海島管理機構

要根據無居民海島保護與開發利用管理的需要，建立專門管理機構，強化海洋巡航執法。重點要做好以下兩點：一是要盡快設立海島管理專門機構。市、縣（區）海洋與漁業局增設海島管理處（科），切實擔負起全市的無居民海島保護與利用等管理職能。二是加強海洋執法隊伍建設。舟山海洋執法隊伍已經承擔了《海洋環境保護法》《海域使用管理法》等法律確定的海上行政執法任務，執法力量已是捉襟見肘。《海島保護法》施行后，通過加強海洋執法隊伍建設，依法對無居民海島生態系統保護情況進行監督檢查，對違法用島、破壞海島資源和生態環境等違法行為依法進行查處，更顯重要與緊迫。

3.3 建立海島信息管理系統

開展海島資源調查，建立無居民海島管理系統是摸清家底、制訂規劃、合理利用、科學保護、有效管理的重要舉措。為摸清海島資源，規范海島地名，根據國家海洋局的總體部署，舟山市正在開展全市鄉鎮政府駐地島以下的所有海島（包括面積在500m2以下海島）地名普查工作，對已核發林權證、土地房產證的無居民海島進行調查、核實等。通過普查，完成海島名稱標準化處理、設置海島地名標志，建立海島地名信息數據庫。在此基礎上，建立“舟山市海島信息管理系統”，為進一步提高全市海島管理工作的效率，實現無居民海島動態化管理提供先進的管理手段。

3.4 科學編制規劃，強化規劃管理

海島保護規劃制度是《海島保護法》確立的一項基本制度，是從事海島保護、利用活動的依據。一是要做好海島保護規劃、可利用無居民海島的保護與利用規劃的編制工作，做到“保護與開發”的和諧統一，實現無居民海島資源的合理利用和永續利用。二是嚴格實施規劃管理。嚴格按規劃要求，保護海島及周圍海域生態環境。開發利用無居民海島必須符合無居民海島保護與利用規劃，凡不符合規劃的項目用島，一律不予審核（審批），切實強化管理。

3.5 推進日常管理，注重海島保護

《海島保護法》明確了海島的生態價值、海洋權益價值和社會經濟價值，賦予了海洋部門管理無居民海島的重要使命。作為主管部門要按照該法的有關規定，積極推進日常管理。一是加強對無居民海島開發利用活動的監督、管理力度，嚴格執行“無居民海島開發利用具體方案”管理制度，阻止不按實施方案開工建設的開發利用活動。二是加強對領?；c島、國防用島和海洋保護區等特殊用途海島的保護；通過財政轉移支付的形式，有計劃、有步驟地對生態環境破壞嚴重的無居民海島進行生態修復，構建“誰破壞、誰恢復、誰受益、誰付費”的無居民海島開發生態恢復補償機制，實現人類社會與自然界的和諧發展［3］。

3.6 建立專用資金，鼓勵開發利用海島

為更好地開展無居民海島保護與利用工作，建議建立國家和地方無居民海島保護與利用專用資金。專用資金主要從海域使用金、無居民海島使用金中提取，重點用于無居民海島生態保護、管理能力建設和海島基礎設施建設等。同時要廣開財路，建立多元化投資的機制，積極鼓勵民間資本、企業資金和外來資金等參與無居民海島保護與開發利用，以確保無居民海島的開發上檔次、保護上層次、管理上水平。

3.7 調協法律關系，處理歷史遺留問題

一是林權證處理。從全市情況看，在200多個核發林權證的無居民海島中，大多數為原生態的植被，集體或村民植樹造林的投入較小，可視其為抽象利用。在不進行新的開發利用的情況下，暫不頒發或換發無居民海島使用權證；在開發者擬開發利用已核發林權證的無居民海島時，可作為歷史遺留問題，通過征收為國有等方式妥善處理［4］。二是土地（房產）證處理。對近10年核發土地證的無居民海島，開發者已繳納了土地出讓金，有比較明確的開發項目，并有實質性的開發利用活動。對這類島嶼，可頒發無居民海島使用權證，實行2本證管理，在批準的土地使用年限內，不再收取海島使用金；而對20世紀50—60年代核發土地房產證的無居民海島，現只留存一些開發利用的遺跡，可參照林權證的處理方式。

［1］ 中華人民共和國海島保護法［M］.北京：中國法制出版社，2009：19.

［2］ 舟山市統計局.舟山統計年鑒［Z］.2010.

［3］ 李鋒.無居民海島生態補償機制初探［J］.海洋技術，2010，29（3）：125－126.

［4］ 全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會.中華人民共和國海島保護法釋義［M］.北京：法律出版社，2010：8.