海洋監(jiān)察事件類型判定方法研究

姜錫仁，趙玉慧，湯海榮

（1.國家海洋局北海環(huán)境監(jiān)測(cè)中心 青島 266033；2.國家海洋標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量中心 天津 300112）

海洋監(jiān)察事件類型判定方法研究

姜錫仁1，趙玉慧1，湯海榮2

（1.國家海洋局北海環(huán)境監(jiān)測(cè)中心 青島 266033；2.國家海洋標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量中心 天津 300112）

文章從規(guī)范海洋執(zhí)法統(tǒng)計(jì)工作及規(guī)范執(zhí)法行為兩個(gè)方面闡述了開展海洋執(zhí)法監(jiān)察事件判定研究工作的意義，提出了海洋執(zhí)法監(jiān)察事件主要類型，并對(duì)海洋執(zhí)法監(jiān)察事件類型判定和級(jí)別判定方法進(jìn)行了闡述。

海洋；執(zhí)法監(jiān)察；類型；判定

海洋執(zhí)法監(jiān)察工作是海洋綜合管理的保證，執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法隊(duì)伍運(yùn)用法律方法以強(qiáng)制手段調(diào)整海洋活動(dòng)中的各種關(guān)系［1］，維持正常的海洋秩序，以實(shí)現(xiàn)維護(hù)國家海洋權(quán)益、合理開發(fā)利用海域資源、保護(hù)和保全海洋環(huán)境的管理目標(biāo)。

海洋執(zhí)法監(jiān)察范圍廣泛，管理對(duì)象眾多，涉及海域使用、海洋環(huán)境保護(hù)等眾多類型的執(zhí)法監(jiān)察事件。對(duì)這些事件進(jìn)行科學(xué)、合理、系統(tǒng)的分類與判定研究，確定事件分類規(guī)則和事件屬性要求，對(duì)于規(guī)范執(zhí)法行為、提高執(zhí)法工作效率、準(zhǔn)確開展執(zhí)法統(tǒng)計(jì)工作，進(jìn)而提高我國海洋行政執(zhí)法工作能力具有重要作用。

1 開展海洋執(zhí)法監(jiān)察事件判定研究工作的意義

1.1 為海洋執(zhí)法統(tǒng)計(jì)工作提供依據(jù)

自2001年，中國海監(jiān)總隊(duì)為全面掌握海監(jiān)執(zhí)法情況，開始啟動(dòng)了海洋執(zhí)法統(tǒng)計(jì)工作。實(shí)行自大隊(duì)、支隊(duì)、省（自治區(qū)、直轄市）總隊(duì)到海區(qū)總隊(duì)和國家總隊(duì)的四級(jí)報(bào)送體系［2］。目前執(zhí)法統(tǒng)計(jì)報(bào)表中對(duì)于“發(fā)現(xiàn)違法行為”一欄的劃分較為簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)，而且缺乏判定依據(jù)，不能系統(tǒng)、全面地反映海監(jiān)執(zhí)法情況。因此，開展海洋執(zhí)法監(jiān)察事件分類判定研究工作，將為細(xì)化統(tǒng)計(jì)報(bào)表中的違法事件類型、判定違法程度、明確執(zhí)法工作統(tǒng)計(jì)要素提供依據(jù)，對(duì)海洋執(zhí)法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和完整性起到保障作用。

1.2 規(guī)范和統(tǒng)一海洋執(zhí)法監(jiān)察行為

“依法行政”是開展執(zhí)法工作的根本原則。海洋執(zhí)法監(jiān)察工作的依據(jù)是相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件等，主要包括《中華人民共和國領(lǐng)海及毗連區(qū)法》等10余部法律法規(guī)和管理?xiàng)l例［3］。這些法律法規(guī)和條例之間存在著一定程度的交叉和重復(fù)問題，執(zhí)法工作中需要同時(shí)考慮各個(gè)法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定。因此，對(duì)執(zhí)法監(jiān)察事件進(jìn)行全面系統(tǒng)的梳理和分類，形成國家承認(rèn)的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)，將提高執(zhí)法監(jiān)察工作效率，規(guī)范和統(tǒng)一海洋執(zhí)法監(jiān)察行為，為探索實(shí)現(xiàn)規(guī)范、高效的新型海監(jiān)執(zhí)法模式提供有力的支撐。

2 海洋執(zhí)法監(jiān)察事件主要類型

根據(jù)事件涉及的海洋管理工作領(lǐng)域和層次關(guān)系，海洋執(zhí)法監(jiān)察事件類型采用四級(jí)分類體系，分為一級(jí)類、二級(jí)類、三級(jí)類和四級(jí)類。一級(jí)類分為海洋環(huán)境污染損害執(zhí)法監(jiān)察事件、海域使用執(zhí)法監(jiān)察事件、海島保護(hù)執(zhí)法監(jiān)察事件、海底電纜管道鋪設(shè)與保護(hù)執(zhí)法監(jiān)察事件、涉外海洋科學(xué)研究執(zhí)法監(jiān)察事件5個(gè)類型。二級(jí)類和三級(jí)類分別對(duì)上級(jí)類型進(jìn)行細(xì)化。對(duì)于涉及范圍較廣，內(nèi)容最為豐富的海洋環(huán)境污染損害執(zhí)法監(jiān)察事件細(xì)化為四級(jí)類，其余類型細(xì)化到二級(jí)類或三級(jí)類。

3 海洋執(zhí)法監(jiān)察事件判定

3.1 判定原則

海洋執(zhí)法監(jiān)察事件判定必須遵循以下3個(gè)原則。

（1）依法判定原則：依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章判定海洋執(zhí)法監(jiān)察事件。

（2）公平、公正、合法、合理原則：海洋執(zhí)法監(jiān)察事件判定應(yīng)以事實(shí)和科學(xué)為依據(jù)，判定過程中做到公平、公正、合法、合理。

（3）依法接受監(jiān)督原則：重視當(dāng)事人陳述、申辯、聽證和復(fù)議權(quán)利，接受系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)察和系統(tǒng)外監(jiān)察。

3.2 類型判定

3.2.1 違法事實(shí)判定

海洋執(zhí)法監(jiān)察人員根據(jù)工作任務(wù)、舉報(bào)線索或當(dāng)事人的報(bào)告，進(jìn)入事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查、詢問違法事件發(fā)生的相關(guān)當(dāng)事人，檢查事故部位現(xiàn)狀，查閱相關(guān)證明、資料和記錄，分析判斷事件發(fā)生的原因，確認(rèn)違法事件影響的海域范圍以及可能發(fā)展的趨勢(shì)，事件發(fā)生后相關(guān)責(zé)任人采取的處理措施等情況。對(duì)檢查、詢問情況進(jìn)行記錄，并制作《現(xiàn)場(chǎng)筆錄》和《詢問筆錄》，由相關(guān)人員簽字，以確認(rèn)違法事件的基本事實(shí)。調(diào)查過程中，應(yīng)尊重嫌疑者違法事實(shí)申辯權(quán)利，并制作《陳述、申辯筆錄》。

對(duì)違法事實(shí)可直接判定的，根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)的情況進(jìn)行描述記錄并判定；對(duì)違法事實(shí)不能直接判定的，制作《鑒定委托書》，委托具有資質(zhì)的相關(guān)技術(shù)單位進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)勘察、采樣分析和鑒定，并出具分析鑒定和評(píng)價(jià)報(bào)告。根據(jù)分析鑒定和評(píng)價(jià)結(jié)論，對(duì)違法事實(shí)做出判定。

3.2.2 海洋執(zhí)法監(jiān)察事件類型判定

對(duì)于某一事件，通過現(xiàn)場(chǎng)事實(shí)和分析鑒定評(píng)價(jià)報(bào)告，進(jìn)行主要違法事件與次要違法事件劃分，并進(jìn)行歸類。如某海底電纜管道鋪設(shè)項(xiàng)目，違規(guī)進(jìn)行了管道鋪設(shè)，同時(shí)對(duì)海洋環(huán)境造成了極大損害。該事件主體活動(dòng)為海底電纜管道鋪設(shè)，事件類型應(yīng)屬海底電纜管道鋪設(shè)與保護(hù)執(zhí)法監(jiān)察事件類型；但主體活動(dòng)同時(shí)，對(duì)海洋環(huán)境造成損害，同時(shí)應(yīng)列入海洋環(huán)境保護(hù)執(zhí)法監(jiān)察事件類型。

3.3 級(jí)別判定

3.3.1 通用級(jí)別判定因素

海洋執(zhí)法監(jiān)察事件級(jí)別分為重大事件、較大事件、一般事件和輕度事件4種級(jí)別。級(jí)別判定依據(jù)主要包括手續(xù)是否合法齊全、改變海域和海島使用屬性程度、生態(tài)環(huán)境損害程度等3個(gè)主要因素。另外，部分類型的海洋執(zhí)法監(jiān)察事件具備該類型所獨(dú)特的級(jí)別判定要素。通用級(jí)別判定因素包括：手續(xù)是否合法齊全；改變海域和海島使用屬性程度；生態(tài)環(huán)境損害程度。

3.3.2 事件分級(jí)

3.3.2.1 海洋環(huán)境保護(hù)執(zhí)法監(jiān)察事件分級(jí)

海洋環(huán)境保護(hù)執(zhí)法監(jiān)察事件分為以下4個(gè)級(jí)別。

重大事件：未辦理批準(zhǔn)手續(xù)，造成嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境損害事件，造成領(lǐng)海基點(diǎn)及其周圍環(huán)境被侵蝕、淤積或者損害。

較大事件：未按批準(zhǔn)內(nèi)容開展活動(dòng)，造成較大生態(tài)環(huán)境損害事件；未辦理批準(zhǔn)手續(xù)，造成一般生態(tài)環(huán)境損害事件。

一般事件：未按批準(zhǔn)內(nèi)容開展活動(dòng)，造成一般生態(tài)環(huán)境損害事件；未辦理批準(zhǔn)手續(xù)，造成輕度海洋環(huán)境污染事件；環(huán)境保護(hù)設(shè)施未經(jīng)批準(zhǔn)，或擅自拆除、閑置，或未經(jīng)同意隨意更改；未在規(guī)定時(shí)間內(nèi)進(jìn)行環(huán)境影響后評(píng)價(jià)或者未按要求采取整改措施；海上爆破作業(yè)未經(jīng)批準(zhǔn)，或未按規(guī)定設(shè)置明顯標(biāo)志、信號(hào)，或未采取有效措施保護(hù)海洋資源；拒絕海洋行政主管部門監(jiān)督檢查，在接受監(jiān)督檢查時(shí)弄虛作假，或者不提供有關(guān)文件和資料事件。

輕度事件：未按批準(zhǔn)內(nèi)容開展活動(dòng)，造成輕度生態(tài)環(huán)境損害事件。

3.3.2.2 海域使用執(zhí)法監(jiān)察事件分級(jí)

海域使用執(zhí)法監(jiān)察事件分為以下4個(gè)級(jí)別。

重大事件：未辦理批準(zhǔn)手續(xù)，嚴(yán)重改變海域使用屬性的事件。未辦理批準(zhǔn)手續(xù)，造成嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境損害事件。

較大事件：未按批準(zhǔn)內(nèi)容開展活動(dòng)，較大改變海域使用的屬性事件；未辦理批準(zhǔn)手續(xù)，一般改變海域使用的屬性事件；海洋資源違規(guī)采挖事件；未按批準(zhǔn)內(nèi)容開展活動(dòng)，造成較大生態(tài)環(huán)境損害事件；未辦理批準(zhǔn)手續(xù)，造成一般生態(tài)環(huán)境損害事件。

一般事件：未按批準(zhǔn)內(nèi)容開展活動(dòng)，一般改變海域使用屬性的事件；未辦理批準(zhǔn)手續(xù)，輕度改變海域使用屬性的事件；未按批準(zhǔn)內(nèi)容開展活動(dòng)，造成一般生態(tài)環(huán)境損害事件；未辦理批準(zhǔn)手續(xù)，造成輕度海洋環(huán)境污染事件；海域使用權(quán)期滿，未辦理有關(guān)手續(xù)，繼續(xù)使用海域的事件；海域使用權(quán)終止后，原海域使用權(quán)人不按規(guī)定拆除用海設(shè)施和構(gòu)筑物的事件；不按期繳納海域使用金，在期限內(nèi)仍拒不繳納的事件；禁漁區(qū)禁漁期內(nèi)進(jìn)行較大規(guī)模捕撈事件；拒絕海洋行政主管部門監(jiān)督檢查，在接受監(jiān)督檢查時(shí)弄虛作假，或者不提供有關(guān)文件和資料事件。

輕度事件：未按批準(zhǔn)內(nèi)容開展活動(dòng)，輕度改變海域使用屬性的事件；未按批準(zhǔn)內(nèi)容開展活動(dòng)，造成輕度生態(tài)環(huán)境損害事件；禁漁區(qū)禁漁期內(nèi)違規(guī)捕撈事件。

3.3.2.3 海島保護(hù)執(zhí)法監(jiān)察事件分級(jí)

海島保護(hù)執(zhí)法監(jiān)察事件分為以下4個(gè)級(jí)別。

重大事件：未辦理批準(zhǔn)手續(xù)，嚴(yán)重改變海島使用屬性的事件；未辦理批準(zhǔn)手續(xù)，造成海島周邊海域嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境損害事件。

較大事件：未按批準(zhǔn)內(nèi)容開展活動(dòng)，較大改變海域使用的屬性事件；未辦理批準(zhǔn)手續(xù)的一般改變海域使用屬性的事件；未按批準(zhǔn)內(nèi)容開展活動(dòng)，造成較大生態(tài)環(huán)境損害事件；未辦理批準(zhǔn)手續(xù)，造成一般生態(tài)環(huán)境損害事件；海島資源違規(guī)采挖事件；損毀或者擅自移動(dòng)領(lǐng)海基點(diǎn)標(biāo)志事件；破壞、危害設(shè)置在海島的軍事設(shè)施事件；損毀、擅自移動(dòng)設(shè)置在海島的助航導(dǎo)航、測(cè)量、氣象觀測(cè)、海洋監(jiān)測(cè)和地震監(jiān)測(cè)等公益設(shè)施事件。

一般事件：未按批準(zhǔn)內(nèi)容開展活動(dòng)，一般改變海島使用屬性的事件；未辦理批準(zhǔn)手續(xù)，輕度改變海島使用屬性的事件；未按批準(zhǔn)內(nèi)容開展活動(dòng)，造成一般生態(tài)環(huán)境損害事件；未辦理批準(zhǔn)手續(xù)，造成輕度海洋環(huán)境污染事件；采挖或破壞珊瑚及珊瑚礁，或者砍伐海島周邊海域紅樹林事件；在無居民海島采集生物、非生物樣本事件；拒絕海洋主管部門監(jiān)督檢查，在接受監(jiān)督檢查時(shí)弄虛作假，或者不提供有關(guān)文件和資料事件。

輕度事件：未按批準(zhǔn)內(nèi)容開展活動(dòng)，輕度改變海域使用屬性的事件；在無居民海島進(jìn)行生產(chǎn)、建設(shè)活動(dòng)或者組織開展旅游活動(dòng)。

3.3.2.4 海底電纜管道鋪設(shè)與保護(hù)執(zhí)法監(jiān)察事件分級(jí)

海底電纜管道鋪設(shè)與保護(hù)執(zhí)法監(jiān)察事件分為以下4個(gè)級(jí)別。

重大事件：未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自進(jìn)行海底電纜、管道鋪設(shè)施工；未辦理批準(zhǔn)手續(xù)，造成海底電纜管道鋪設(shè)周邊海域嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境損害的事件。

較大事件：未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自對(duì)路由調(diào)查、勘測(cè)或鋪設(shè)實(shí)施計(jì)劃做出重大修改；未與所有者協(xié)商并報(bào)經(jīng)主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，從事可能危及海底電纜、管道安全和使用效能的作業(yè)；未辦理批準(zhǔn)手續(xù)，造成海底電纜管道鋪設(shè)周邊海域較大生態(tài)環(huán)境損害的事件。

一般事件：海底電纜、管道的維修、改造、拆除和廢棄，未按規(guī)定向海洋行政主管部門報(bào)告；拒絕海洋行政主管部門監(jiān)督檢查，在接受監(jiān)督檢查時(shí)弄虛作假，或者不提供有關(guān)文件和資料事件；未辦理批準(zhǔn)手續(xù)，造成海底電纜管道鋪設(shè)周邊海域一般生態(tài)環(huán)境損害的事件。

輕度事件：海底電纜、管道鋪設(shè)施工結(jié)束后，未將有關(guān)資料報(bào)主管機(jī)關(guān)備案；未辦理批準(zhǔn)手續(xù)，造成海底電纜管道鋪設(shè)周邊海域輕度生態(tài)環(huán)境損害的事件。

3.3.2.5 涉外海洋科學(xué)研究執(zhí)法監(jiān)察事件分級(jí)

涉外海洋科學(xué)研究執(zhí)法監(jiān)察事件分為以下3個(gè)級(jí)別。

重大事件：未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自進(jìn)入我國管轄海域從事海洋科學(xué)研究活動(dòng)；未經(jīng)批準(zhǔn)，借軍事活動(dòng)名義，實(shí)際從事海洋科學(xué)研究活動(dòng)，造成我國海域重要數(shù)據(jù)流失的違法事件；未辦理批準(zhǔn)手續(xù)，造成嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境損害。

較大事件：未征得海洋行政主管部門同意，擅自對(duì)有關(guān)計(jì)劃做出重大修改；未按批準(zhǔn)內(nèi)容開展活動(dòng)，造成較大生態(tài)環(huán)境損害；未辦理批準(zhǔn)手續(xù)，造成一般生態(tài)環(huán)境損害；未經(jīng)海洋行政主管部門及國務(wù)院其他有關(guān)部門同意，擅自公開發(fā)表或轉(zhuǎn)讓有關(guān)原始資料和樣品。

一般事件：所攜帶的科研儀器設(shè)備不符合申請(qǐng)項(xiàng)目時(shí)申報(bào)的和經(jīng)批準(zhǔn)的項(xiàng)目申請(qǐng)書的有關(guān)內(nèi)容；拒絕執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)檢查或者在被檢查時(shí)弄虛作假；在我國內(nèi)海、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的中外合作項(xiàng)目，未按規(guī)定向相關(guān)部門備份或備案所獲得的全部原始資料和樣品或者部分樣品的事件；未按批準(zhǔn)內(nèi)容開展活動(dòng)，造成一般生態(tài)環(huán)境損害；拒絕海洋行政主管部門監(jiān)督檢查，在接受監(jiān)督檢查時(shí)弄虛作假，或者不提供有關(guān)文件和資料事件。

4 結(jié)束語

海洋執(zhí)法監(jiān)察事件內(nèi)容豐富，在分析、歸納、總結(jié)各類監(jiān)察事件基礎(chǔ)上，研究確定海洋監(jiān)察事件分類與判定，對(duì)于準(zhǔn)確判斷監(jiān)察事件的類型和性質(zhì)、科學(xué)合理地收集信息并做出正確的處理方案，進(jìn)而提高我國海洋執(zhí)法監(jiān)察事件的處理能力具有重要意義。同時(shí)，我們需要認(rèn)識(shí)到現(xiàn)有的海洋法律、法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)并不完善，對(duì)于某些具體執(zhí)法工作遇到的問題仍然無法可依。在進(jìn)行海洋執(zhí)法監(jiān)察事件的分類研究工作中，應(yīng)該從實(shí)際出發(fā)，全面、系統(tǒng)地考察執(zhí)法工作需要，為執(zhí)法人員提供切實(shí)可行的依據(jù)。

［1］ 侯金義.淺談海洋行政管理與海洋執(zhí)法監(jiān)察［J］.海洋信息，1996（4）：2－4.

［2］ 林寧，劉曉燕.海洋行政執(zhí)法統(tǒng)計(jì)相關(guān)問題研究［J］.海洋信息，2005（4）：20－22.

［3］ 孫書賢.海洋行政執(zhí)法法律依據(jù)匯編［M］.北京：海洋出版社，2007：1－6.