非公有資本參與高速鐵路工程供給研究

錢桂楓

（河海大學 商學院，江蘇 南京 210098）

一、問題的提出

改革開放以來，我國的經濟體制發生了重大變革。非公有制經濟在飛速發展的同時，也為我國經濟社會的發展、人民生活水平的改善和提高作出了巨大的貢獻。在參與能源、礦產、電信、公路、民航等行業的開發和建設方面，非公有經濟發揮重要作用。在鐵路建設方面，2005年7月鐵道部根據國務院相關文件精神，提出了《關于鼓勵和引導非公有制經濟參與鐵路建設經營的實施意見》，開始了向非公有資本全面開放鐵路建設、客貨運輸、運輸裝備制造與多元經營四大領域。2006年鐵道部下發了《關于繼續開放鐵路建設市場的通知》，擴大了鐵路建設市場的設計、施工、監理業務范圍的開放，制定了“十一五”《投融資體制改革推進方案》，要求發揮市場配置資源的基礎性作用，構建投資主體和產權主體多元化、資金來源多渠道和融資方式多樣化。6年來，鐵道部雖然頒布了一系列實施辦法和意見，鼓勵外部資本進行鐵路建設，但外部資本進入鐵路行業并不踴躍[1-2]。“十一五”期間，圍繞著國家中長期鐵路網規劃的實施，我國高速鐵路發展步入了快車道。相繼建成部分高速鐵路并投入運營，還貸壓力攀升；一批在建高速鐵路工程和準備開工的項目也進入關鍵階段，急需資金保障。高速鐵路的健康持續發展面臨資金需求和運行效率雙重壓力。因此，高速鐵路的建設和發展急需非公有制經濟主體的參與，而目前有關非公有資本參與高速鐵路供給的機制和模式還不完善，需要進一步開展討論和研究。

二、參與供給的必要性分析

（一）市場經濟需要投資主體的合理分工

市場經濟下，投資主體的合理分工不僅可以調動各階層、各領域勞動團體和勞動者的積極性，還能充分發揮各投資主體的優勢，使社會資源配置更加合理。投資主體的合理分工有利于投資結構和產業結構的合理化，有利于中央、地方、企業和個人在國民收入分配過程中的比例合理、利益協調。

政府通過把一些生產（市場）交給富有活力的民營企業，可以變原來的資不抵債為盈利狀況，不僅增加政府稅收收入，減少政府開支和債務，還使公眾得到更優質的物品和服務，提高人民生活水平，減少腐敗等不良現象，擴大公眾支持的廣度和深度。民營企業所具有的追求良好績效的動力，不僅可以推動其不斷地生產出高質量的產品和服務，彌補國有經濟的不足，豐富市場，還可獲得應有的利潤，向國家上繳為數可觀的稅金，支持國家財政，同時還可吸收大量勞動力，解決就業等社會問題等。

（二）鐵路改革發展需要創新鐵路產權制度

長期以來，我國鐵路行業在組織形式上是以公有制企業形式存在的。公有制企業的特點為：一是在產權安排上，為國家所有；二是擁有強有力的供給壟斷權，具有政府壟斷與企業壟斷合二為一的特征；三是處于公方規制之下。在這樣一種制度安排下，由于企業屬性的內在對立性，企業目標的多重性，以及企業約束和激勵機制的不足，導致效率低下。因此，大力引入非公有資本，以減輕財政投資的壓力，提高運行效率，增加市場供給，提高服務品質，應該成為改革的方向。

事實上，允許非公有資本參與提供高速鐵路供給的意義還不止于此。鐵路行業以引入競爭為核心的市場化改革，其中應有之義是不同資本所屬企業之間的較量。如果引入競爭的方式基本上是對國有企業進行拆分重組，新的市場進入者也基本上是國有企業，那么并不能產生以明晰產權為基礎的真正意義上的市場競爭主體，最終只能是預算軟約束下國有企業之間的惡性競爭。其結果，很可能是既有效率低下之弊，又無規模效益之利。從另一個角度看，如果只是在單一國有或國有投資占主體的所有制結構中引入競爭，那么所有競爭者的利益主體只是一個，即國有（國家控股）資產所有者。這樣，任何一個企業在競爭中被淘汰都將是國有資產的巨大損失。對于政府主管部門來說，并不能實現鼓勵各個經營者之間真正競爭的目的，所形成的只能是既非壟斷也非真正競爭的局面。

因此，鐵路行業的改革首先必須進行鐵路產權制度的改革。只有通過建立明晰、規范、多元化的產權關系和完善的企業內部治理結構，才能培育出真正的市場競爭主體，進而形成有效的競爭，并最終達到提高效率和改善服務的目的。這也是民營企業投資鐵路的根本必要性所在。

（三）高速鐵路可持續發展需要非公有資本參與

圍繞著國家中長期鐵路網規劃，合資模式成為推進高速鐵路建設的平臺。對于具體項目，鐵道部和地方政府與社會投資者共同組建高速鐵路項目公司，公司法人對高鐵項目的資金籌措、工程建設、生產經營、還本付息及資產保值增值全過程負責。

目前的合資公司的投資主體均為國有企業，項目投資結構中的非公有資本份額甚少，項目自身的貸款比例較高。各項目公司擁有高速鐵路的財產所有權，負責高鐵系統的建設和車輛采購（或由鐵道部代行采購）。項目建成后，委托鐵道部下轄沿線鐵路局運輸經營，以及車輛和基礎設施維護。項目公司通過所獲得的線路使用費，負責償還債務、支付委托運營費用，負責基礎設施大修、更新改造資金。鐵道部制定委托協議指導意見，制定列車開行方案，確定使用費計取辦法，負責內部清算，監管客票價格。現行模式和清算體制下，市場需求風險、票價風險、工程完工風險、融資風險、鐵路局運營維護管理成本風險，全部由高速鐵路公司承擔。即便是對現行的清算體系作進一步改進，部分風險從高速鐵路公司轉移至鐵路局，仍然沒有改變公營部門承擔全部風險的狀況，其實質仍是國家承擔了高速鐵路的全部風險。

保持高速鐵路健康穩步的發展，既要擴大資金來源渠道，以保障需要的建設資金；又要提高項目的盈利能力，緩解債務壓力。引入外部資本，合理設計投資結構和產權結構，有利于提高項目盈利能力和風險防范能力，有利于投資主體多元化、產權結構多元化

三、參與供給的可行性分析

（一）國外的成功實踐為參與供給提供了借鑒

自1964年日本建成世界上第一條東京至大阪的高速鐵路以來，世界高速鐵路發展經歷了近50年的歷史，高速鐵路作為一種安全快捷、綠色環保、效率最高的旅客運輸方式成為共識的同時，其技術也得到了快速發展。大部分國家或地區都開展了高速鐵路的建設和鐵路網的中長期規劃。據不完全統計，截至2010年12月，全世界運營中的高速鐵路營業里程總長愈20000公理。

伴隨著鐵路技術的變革，高速鐵路的供給方式，即投資建設和運營服務，也發生了根本性的變化，由傳統的國家壟斷經營或嚴格管制向打破壟斷經營、放松規制、引入競爭的轉變。20世紀80年代后，美國、法國、德國、日本等發達國家對鐵路行業紛紛實行改革。日本對鐵路進行重組上市，實行私有化，改變了項目的所有權關系。歐盟制定了統一的政策，實行路網分離，競爭運營模式。各國在新線高速鐵路建設中，一般都采取了從原有政府直接投資轉向公私混合經營管理的形式，允許私營部門承擔高鐵系統的部分建設、運營管理、車輛采購與維護以及市場開發等業務。由此，委托服務、特許經營等模式在高速鐵路工程實施中得到了成功實踐。通過供給方式的改革，高速鐵路的運營效率得到提高，政府的財政負擔得到減輕，鐵路公用事業也得到了發展，消費者由此也獲得了更多、更好的服務，整個社會的福利水平得到了進一步的提高。

（二）國家的鼓勵政策為參與供給提供了保障

黨的十一屆三中全會明確指出非公有制經濟是社會主義經濟的必要補充。1993年黨的十四屆三中全會進一步指出，必須堅持以公有制為主體、多種經濟成分共同發展的方針。1997年黨的十五大全面闡述了社會主義初級階段的基本路線和基本綱領，第一次提出:“公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，是中國社會主義初級階段的一項基本經濟制度。”2002年黨的十六大又進一步明確指出:“根據解放和發展生產力的要求，堅持和完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度。必須毫不動搖地鞏固和發展公有制經濟，必須毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展。”2003年10月黨的十六屆三中全會公布的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中要求，“放寬市場準入，允許非公有資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域。非公有制企業在投融資、稅收、土地使用和對外貿易等方而，與其他企業享受同等待遇。”《決定》中強調了“對壟斷行業要放寬市場準入，引入競爭機制。有條件的企業要積極推行投資主體多元化。繼續推進和完善電信、電力、民航等行業的改革重組。加快推進鐵道、郵政和城市供水等公用事業的改革，實行政企分開、政資分開、政事分開。對國家壟斷業務要進行有效監管。”《決定》標志著自然壟斷行業放寬市場準入、引入競爭成為我國國策。

2005年，國務院出臺了《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》，這是國內第一部促進非公經濟發展的系統性政策文件。2010年3月，國務院再次制定“鼓勵和引導民間投資健康發展”的政策措施，同年11月中央經濟工作會議強調，要充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，通過推進改革為經濟社會發展提供強大動力和制度保障。改革開放以來，國家的文件精神足以反映黨中央對非公有制經濟的地位與作用日益重視的程度，認定了非公有制企業準入壟斷產業對促進經濟體制改革的重大意義。

（三）非公有經濟發展現狀使其參與供給成為可行

起始于上世紀80年代的改革開放，使得我國經濟進入了高速增長期，民營經濟得到了快速發展。2009年11月公布的第二次經濟普查數據與2006年公布的第一次經濟普查數據顯示，2004—2008年4年間，全國私營企業的數量占全國企業數量的比重增長了80%；私營企業的資產總額和比重4年間也翻了一番。2009年私營控股投資已占全國城鎮固定資產投資的40%以上[3]。民間投資已成為我國經濟增長內在活力和動力的主要源泉，在優化資源配置、提高經濟效益以及維護供需平衡、擴大就業、穩定社會等方面發揮了重要作用。

在國家政策的鼓勵和引導下，電力、電信、公路、民航等傳統的壟斷性行業在引進外部資本方面取得了成效。長期的探索和嘗試表明，中國民營企業準入自然壟斷行業，能促進壟斷行業的改革。第一，民間資本的參與有效彌補了政府財政資源的不足。受利益驅動的民營企業，有直接的經濟動力去尋求并開展建設用戶付費的營利性基礎設施，同時愿意在公眾能夠支付的價格水平上提供服務，滿足公眾的需求。另外，基礎設施長期穩定的現金流和利潤回報也能較好滿足民間資本的投資需求。第二，促使政府部門更新觀念，提高管理水平。政府公共部門進行基礎設施建設主要著眼于最終用戶需求，導致初始投資大，企業經營成本高，容易使政府背負較重的負擔。私營企業從商業運作的角度出發，更愿意根據項目收益情況逐步擴大項目規模，使項目達到預期的經濟效益。項目在引入資金的同時，也給政府帶來了先進的經營理念和管理體制。第三，促進技術和管理創新，分擔了原先由公共部門承擔的風險。私營部門以利潤為導向，因而在項目建設中更愿意運用新技術新工藝，注重提高管理效率，有利于縮短建設周期，降低成本，控制風險。第四，由于私營部門所提供的項目資金的使用控制更為嚴格，可以有效地避免政府在項目建設中產生的尋租和腐敗行為。

改革開放的歷史發展經驗已經證明，進一步發展民營經濟，大力鼓勵和引導擴大民間投資，是確保經濟平穩增長的客觀要求。作為我國交通運輸中樞的鐵路改革被稱為“計劃經濟的最后一個堡壘”，鐵路行業“打破壟斷、提高效率、改進服務”的改革要求日益緊迫，導入民營企業進入高速鐵路領域，參與競爭與經營具有可行性。

四、參與供給的方式分析

（一）非公有資本參與供給的實現形式

在非公有資本參與高速鐵路供給的具體化方面，首先要解決以何種形式實現的問題。高速鐵路的經營屬性和供給鏈決定了非公有資本參與高速鐵路供給的資本和特許經營的實現形式。隨著高速鐵路的發展，對高速鐵路的經濟學特性研究也越來越受到人們的重視。以自然壟斷理論、公共物品理論、外部性理論為基礎，以及基于經營性視角的鐵路項目區分理論[4]為評價高速鐵路經營性提供了依據，為確立投資分工和分析非公有資本進入高速鐵路的實現形式提供了基礎。第一，經營性較強的基礎設施，應該充分發揮市場部門的作用，充分吸引民營企業和非公有資本承擔職責，如車輛設施設備的提供等。第二，長期經濟效益有較好預期的準經營性項目，可以通過良好的制度設計，提高投資預期收益，從而吸引非公有資本。第三，為最大限度地引入非公有資本，對于那些難以形成價格的純粹公共產品以及外部性顯著、必須由財政出資的公益性基礎設施項目，可以通過仿商業化運作的制度設計吸引非公有資本參與。

高速鐵路工程供給包括高速鐵路基礎設施的提供及運輸服務，供給鏈包括建設、維護、運營服務和投融資的多個過程和環節。隨著技術創新，特別是互聯互通技術和業務分割技術的發展，市場容量擴大和金融創新的出現，像高速鐵路的運營服務，線路等網絡基礎設施的養護維修以及工程項目的設計、施工等這些原來被認為具有自然壟斷性的業務或環節，其進入壁壘和退出壁壘被逐漸克服，從根本上為非公有資本進入創造了條件。委托管理、承包經營、特許服務等市場手段，成為非公有資本承擔高速鐵路供給職責的實現形式。

基于上述分析，非公有資本參與高速鐵路工程可以在三個層面實現。一是非公有資本采取資本形式進入。對于經營性顯著，盈利性好的項目，在投資主體上對非公有資本開放，非公有資本采取資本形式進入，通過股份制形式實現多元化投資。二是非公有資本采取競爭性經營權形式進入。在具有網絡特征和自然壟斷特性的環節，盡管結構性和策略性進入壁壘的存在使得非公有資本通過“市場內的競爭”方式實現進入難度較大，但通過政府特許經營、委托經營或承包經營等制度安排仍可確保非公有資本通過“市場的競爭經營權形式”方式實現有效進入。三是資本和經營權進入的混合形式，即非公有企業在市場化、商業化原則下運作，參與承擔高速鐵路建設運營維護過程的部分業務和融資支持。

（二）公私資本相機參與高速鐵路模式構造

（1）委托經營模式。在高速鐵路委托經營管理方面，政府鐵路部門可在高速鐵路列車運輸經營、高速列車和車站建筑物的保潔、車站線路設施日常維護等方面向外開放，民營企業可以通過競爭或談判獲得經營管理業務。政府鐵路部門同獲勝的企業簽訂委托經營管理協議，確定服務項目的數量、質量標準和委托管理費用。這種模式的特點是力圖把經營管理的生產成本降低至最低限度，同時又可以通過財政采購向其購買提供的物品或服務。市場可以作出由政府自己生產還是向別人購買的抉擇。這種形式下民營企業對合同標的物的經營和維護承擔全部的責任，但不承擔資本上的風險。有時間限制協議促使被委托方優化管理，推廣先進技術，提高產品質量，改善服務。引入競爭的委托經營管理模式，一方面會給使用者更多的自由選擇機會，另一方面能帶來更多成本收益和比較高的公共服務。這種方式能提高生產效率和服務質量。

（2）承包合同模式。根據承包合同的經濟特征，在高速鐵路的基礎設施工程建設、設備車輛采購方面，政府鐵路部門或項目公司（業主）可以向非公有經濟主體開放，通過招標投標，使得私營部門獲得工程承包、設備車輛提供的機會，約定價格，明確發包與承包雙方的權利與義務。以降低成本，提高效率。

（3）股權投資模式。政府鐵路部門可按區域或主干線路組建高速鐵路項目公司，并進行股權分割，向非公有經濟主體和社會開放股權投資。股權投資方通過購買的其股票或以貨幣資金、無形資產和其他實物資產直接投資于高速鐵路項目的股份，并以利潤或股利獲取經濟利益。高速鐵路項目公司可通過募集的股權資金進行高速鐵路項目的建設和新建其業務范圍內高速鐵路建設，擴大其經營范圍。非公有資本投資高速鐵路，可根據投資者對項目的不同控制情況，在采用成本法或權益法進行收益核算的基礎上，進一步創新有利于保護投資者收益核算辦法和政策導向。

（4）股份轉讓模式。政府鐵路部門可以對已經建成且具備條件的高速鐵路股份公司的資產進行股份化改組，以國有股的形式保留國家對企業的控股權，將部分股份在資本市場上出售。非公有經濟主體通過在資本市場上購買股份，獲得股東權益，從而形成事實上經營管理權利，將民營資本的管理、資金、技術、經驗和市場能力的優勢運用到該公司中。在高速鐵路領域進行國有股份轉讓模式的主要優點是，可以盤活國有資產，使政府收回部分資金投入到其他項目；有利于保持高速發展的高度協調性，消除原有企業和新進企業間的矛盾；也有利于高速鐵路業務對最終消費者需求變化做出快速的反應。

（三）特許經營引入非公有資本

特許經營應用于基礎設施領域，已經有很多成功的實踐。BOT（建設—經營—轉讓）是國內基礎設施領域最常用和典型的特許經營形式，BOO(建設—經營—擁有)、LBO(租賃—建設—經營)也是常用的形式。BOT特許經營在鐵路行業運用的理論研究可見相關文獻[5-6]。特許經營模式運用于高速鐵路領域，顯而易見的優點是可以快速籌措資金，緩解建設資金不足問題。通過對國內外特許經營模式研究和實踐，我國高速鐵路可以采取以下兩種潛在創新模式。

（1）委托專業化特許經營。政府鐵路部門將高速鐵路工程項目的建設和運營分別授予兩個獨立的專業公司，由雙方相互協調完成項目的建設和運營。基礎設施建設公司由政府控股，吸引公私營企業共同投資入股，負責項目的土建工程和信號系統的建設和維護；運營公司由目前既有的國營鐵路運營企業、國營鐵路運營企業與公私營投資者組成的合資企業、新組建的其他公私營企業通過綜合競爭選擇確定，綜合競爭的主要要素包括運營費用、服務品質等。車輛購置可由基礎設施公司、或運營公司提供。根據委托特許經營合同的范圍，確定費用清算辦法。采用這種模式的類似案例有曼谷的地下藍線，馬尼拉輕軌3號線等項目。

這種模式的優點主要體現在以下幾個方面：第一，充分利用專業化分工優勢，提高項目激勵和風險管理的效率；第二，建設和運營具有相對獨立性，不會由于一方面的變更而影響另一方面的實施；第三，有利于業務基準的制訂和業務范圍的擴展，有利于非公有資本和其他投資者進入，有利于提高項目運作的效率；第四，政府部門和基礎設施公司、運營公司之間存在更緊密的聯系和控制關系，有利于政府的監管和服務質量的提高；第五，具有較高的靈活性，公共部門可以保留基礎設施公司或運營公司的作用。當然，采取委托專業化特許經營模式時，也需在以下三方面予以關注：第一，建設公司和運營公司的協調風險；第二，項目采購和實施的復雜性；第三，基礎設施的支付轉移的市場風險。

（2）DBFOM（DBFO）特許經營。DBFO特許經營是包括設計、建造、融資和運營的公私合作方式，政府將高速鐵路的設計、建設、融資和運營都特許給社會投資者進行。DBFOM特許經營除包括設計、建造、融資和運營外，還包括了運營的維護服務。相對于公司化結構，DBFOM（DBFO）結構在發揮社會投資者的作用方面更加突出。這種結構的類似案例有英法海底鐵路隧道，英國HS-1（從英倫海峽海底隧道入口到倫敦的連接線）等這種模式的優點主要體現在以下幾個方面：第一，就責任和接觸點而言，政府部門只面向單一對象，即DBFO特許經營項目公司，便于監管和控制；第二，具有透明和相對簡單的結構；第三，便于工程采購的組織和實施；第四，對于降低采購成本、降低設計建造成本、系統有效集成、吸引投融資機構的參與、減少建設方的協調成本等都是有利的。缺點在于：第一，缺乏靈活性，無法解決不同特許經營期安排，如土建工程承包商可能持短期觀點，而運營商持長期觀點，容易產生利益沖突。第二，從機構的角度看，項目公司融資屬于“項目融資”，沒有股東的擔保，只能以項目未來收益作抵押，風險較高，因而導致融資成本可能更為昂貴。DBFOM特許經營與DBFO特許經營具有相似的特征，因其包括了運營的維護服務，進一步減少了政府的協調工作量，但對特許者的綜合能力要求更高。

五、結束語

非公有資本參與高速鐵路供給，是拓展高速鐵路建設資金渠道、保障高速鐵路穩步發展的有效途徑，也是深化鐵路行業改革發展的需要。國家對非公有經濟發展的鼓勵政策為非公有資本進入高速鐵路領域提供了支持和保障，國外高速鐵路反壟斷的成功實踐、我國非公有經濟發展現狀和其它自然壟斷行業的改革實踐為其提供了可借鑒的經驗。我國現行體制下，非公有資本參與高速鐵路可以以資本形式、經營權形式和資本與經營權混合形式實現；委托經營管理、工程承包、股權投資、股權轉讓模式是可行的公私資本相機參與高速鐵路供給的模式。委托專業化特許經營、DBFOM（DBFO）特許經營是我國高速鐵路深化改革發展和引入非公有資本的創新模式。

[1]楊穎.公私合作項目融資在鐵路基本建設融資中的應用研究[J].鐵道財會，2008，（8）：13-18.

[2]劉霞.我國鐵路行業外部資本進入壁壘研究[D].上海：復旦大學，2007.

[3]陳永杰.非公經濟36條與新36條有何不同和變化[N].中華工商時報，2010-05-18.

[4]錢桂楓.鐵路項目經營性評價和投資分類管理研究[J].產業經濟研究,2009，（2）：70-75.

[5]錢桂楓.BOT項目融資在鐵路建設中的運用研究[J].鐵道運輸與經濟，2006，28（9）：1-3.

[6]殷紅軍.我國鐵路項目融資模式研究——以CRBOT推進鐵路投融資體制改革[D].西安：長安大學，2010.