浙江省體育服務產業政策執行效果研究

吳香芝，張 林

（1.湖州師范學院，浙江湖州313000；2.上海體育學院經濟管理學院，上海200438）

0 前 言

體育產業一般分為體育服務業（體育服務產業）和體育用品業，長期以來人們把體育服務業和體育用品業一起進行研究。但是體育服務產業和體育用品業存在很大差別，且分別屬于不同的行業部門主管，在研究體育產業政策時，將體育服務產業政策單獨進行研究對體育服務產業的發展更具有針對性和科學性。在我國大量的體育產業政策中，其主要目的和核心內容也都是圍繞體育服務產業設計或者制定的，本文以浙江省體育服務產業政策的執行效果為研究對象。

體育服務產業政策對體育服務產業的發展具有重要引導和規范作用，科學合理的體育服務產業政策能夠在很大程度上促進體育服務產業的快速發展。評價或者判斷體育產業政策的效用程度，尋找影響其效用發揮的各種原因，提出提高體育服務產業政策執行效果的調整方案，對促進體育服務產業的發展具有重要作用，對體育服務產業政策的制定或者修改也有重要的借鑒意義。國外發達國家，如美國、加拿大、英國和韓國，對體育服務產業政策效用的評價非常普遍，對體育服務產業的繁榮發展和政策本身的修正都起到了重要作用。目前國內關于體育服務產業法規政策的效用只是粗略地被估計為其對體育產業發展具有積極影響作用，并沒有關于體育產業法規政策效用的專門而系統的研究。

體育服務產業已成為浙江省經濟新的增長點，浙江省體育服務產業的繁榮不僅為人們提供了更多的體育參與機會，還增加了很多就業崗位。浙江省體育服務產業的發展走在全國前列，如富陽體育產業基地的建設，浙江省健身行業的繁榮，以及各種商業賽事的運作等，這與浙江省體育產業體育服務產業政策的實施應該具有一定關系。但是浙江省體育產業政策為促進體育產業的發展具體起到多少作用，是不是一些政策并沒有起作用，并不為人所知?？茖W判斷浙江省體育服務產業政策效用，是浙江省體育產業政策發展的需求，也是浙江省體育產業發展的需求。

1 浙江省體育服務產業政策現狀

浙江省體育服務產業政策是指浙江省人大或浙江省政府出臺的專門發展體育服務產業或者間接推動體育服務產業發展的政策。浙江省體育服務產業政策主要為政府以政府或者辦公廳、其他政府部門出臺的關于發展浙江省體育服務產業的政策文件。從浙江省體育產業政策出臺的時間看，浙江省地方體育服務產業政策的制定相對比較及時，緊跟國家體育服務產業政策精神。《浙江省人民政府辦公廳關于加快發展體育產業的實施意見》是繼《關于加快發展體育產業的指導意見》（國務院辦公廳，2010）頒布以來，最早出臺的地方性體育產業政策，由此也可以看出浙江省對體育產業政策和體育服務產業政策的重視程度。浙江省在國家《公共文化體育設施條例》（2003）開始實施不到一年的時間，就出臺了《浙江省實施〈公共文化體育設施條例〉暫行辦法》（2004），具體規定了公共體育設施除維修、保養需要以外，應當全年向公眾開放；公共體育設施的收費收入應優先用于公共體育設施的日常維修、保養和管理。該政策不僅培養了大量體育消費人群，還保證了體育場地設施維修基金，使體育場館更好地為市民提供服務。浙江省還在全國率先制定《實施〈中華人民共和國體育法〉辦法》（2002），并創造性地提出體育經營規范內容，如對規定縣級以上人民政府應當積極培育體育市場，增強體育自身發展活力；體育行政部門應當加強對體育產業發展的引導和管理，保障和扶持體育產業的健康發展；鼓勵個人、企業、社會團體以多種形式參與興辦國家政策許可的各種體育經營活動等。浙江省體育服務產業法規政策內容的科學性、及時性和前瞻性是體育服務產業法規政策執行效果的必要條件。

浙江省體育服務產業政策與全國性體育服務產業政策一樣，也分為體育服務產業專門政策和體育服務產業相關政策。體育服務產業專門政策是指專門為了發展體育產業，但是其中的主要內容是體育服務產業內容的政策，如《浙江省人民政府辦公廳關于加快發展體育產業的實施意見》；體育服務產業相關政策是指為了發展體育事業、第三產業、服務業的政策中政策涉及到發展體育服務產業的內容，或者這些政策中有以市場化途徑發展體育事業的規定，如以上提到的《浙江省實施〈公共文化體育設施條例〉暫行辦法》。一般情況下，體育服務產業專門政策對體育服務產業的促進作用相對較大，但是由于政策的執行具有協調性和連續性，體育服務產業相關政策的作用也不可忽視。體育服務產業政策對浙江省體育服務產業的促進作用，實際上是體育服務產業專門政策和相關政策共同發揮效用的結果。

2 浙江省體育服務產業政策執行效果

體育服務產業政策的執行效果是指這些政策對浙江省體育服務產業發展所起的促進作用，如優化市場秩序、擴大規模和增加就業等。科學的體育服務產業政策內容對政策的執行效果有很大影響作用。浙江省體育服務產業政策是否也存在這種現象，在執行中是否真正發揮了作用，需要通過科學的方法來判斷。

浙江省體育服務產業政策是由若干政策文件形成的體育服務產業政策體系，整個體系的政策內容對體育服務產業的促進作用即為體育服務產業政策的執行效果，這些促進作用表現為體育服務產業規模的增加，體育服務產業市場秩序合理，體育服務產業的經濟效益和社會效益共同提高，就業崗位的增加等。而由于每一件不同的體育服務產業政策文件對體育服務產業發展所起的作用情況有所不同。因此對浙江省體育服務產業政策執行效果的發揮有兩種角度，一是判斷浙江省體育服務產業政策體系對體育服務產業的促進作用，另一個角度則是判斷每一件體育服務產業政策文件對體育服務產業發展的促進作用。

對體育服務產業政策執行效果的評價做出非常清晰的評價是非常困難的，本文采取專家問卷、專家訪談和實地考察的形式對浙江省體育服務產業政策的執行效果進行初步評價，對提高浙江省體育服務產業政策執行效果、優化浙江省體育服務產業政策內容和執行過程依然具有參考意義。對問卷的調查是選取浙江省業界、政界和學界從事體育服務產業工作或研究5年以上的30位專家進行的問卷調查。

2.1 浙江省體育服務產業政策體系對體育服務產業的促進作用

通過對問卷調查、訪談和實地考察后發現，浙江省體育服務產業政策對浙江省整個體育服務產業的發展起到了較重要的作用，但是政策的推動作用是有限的，甚至有時候是滯后的，浙江省體育服務產業的發展動力很大程度上來自于市場的發展和人們對體育服務的需求。浙江省體育服務產業政策對浙江省體育服務產業促進作用程度的判斷是一個復雜的過程，浙江省體育服務產業政策對不同體育服務產業各產業類別所發揮的效用也有所不同，本研究采取了問卷調查和訪談相結合的方式判斷體育服務產業政策對浙江省不同類別體育服務產業的促進作用（見表1）。

表1 浙江省體育服務產業政策對浙江省各類體育服務產業的促進作用一覽表（N＝30）

由表1可以看出浙江省體育服務產業政策對體育服務產業的整體促進作用比較小，有50％的專家認為起到了較小作用，認為起較大作用的人很少，只占到23％。浙江省體育服務產業政策體系對體育健身娛樂業和體育彩票的的促進作用比較大，分別有60.0％和56.7％的專家認為對這兩種體育服務產業發揮了比較大的促進作用。而對浙江省體育場館經營、體育中介和體育賽事的促進作用比較小，分別有63.3％、86.7％、60.0％的專家認為對這些體育服務產業僅僅發揮了較小作用。一方面也可以看出浙江省體育服務產業政策執行效果發揮作用的不平衡性；另一方面也可以看出在一些關聯性較強的產業政策類型之間，由于體育場館經營、體育中介和體育賽事三者是相互關聯性比較強的產業類型，因此，浙江省將來的體育服務產業政策的制定和實施應該側重這些領域，特別要關注和落實相關政策的執行力。還可以看出對體育旅游的促進只是一般作用，但是通過專家訪談和實地考察都發現浙江省一些政策在旅游產業方面的執行效果較好，這應該是浙江省體育服務產業政策和旅游政策沒有有效協調的結果，浙江省體育部門和旅游部門應該相互溝通以促進浙江省體育旅游產業的發展。

2.2 浙江省若干體育服務產業政策對體育服務產業的促進作用

浙江省體育服務產業政策體系是由若干體育服務產業政策文件構成的，每一類或者每一件體育服務產業政策對體育服務產業的促進作用有一定差別，研究浙江省不同體育服務產業政策的效用程度對提高浙江省體育服務產業政策的執行效果和完善其政策體系也具有重要作用。

2.2.1 浙江省體育服務產業專門政策的效用發揮狀況。專門性體育服務產業政策對體育服務產業的發展具有直接引導或者規范作用，對體育服務產業的發展具有重要促進作用。但是由于政策具有時效性，隨著社會環境的變化政策的效用可能會降低，由于新的政策的出臺，原有的政策也會失效；而新出臺的政策由于實施的時間太短而還沒充分發揮效果；或許一些政策本身與體育服務產業發展有偏差而執行效果較差。浙江省體育服務產業政策文件分為專門性政策文件和相關政策文件，到目前為止，浙江省專門的體育服務產業政策文件有三件，即表2中省府辦公廳出臺的《浙江省人民政府辦公廳關于加快發展體育產業的實施意見》（2010），省政府出臺的《浙江省經營性體育場所管理辦法》（1998頒布，2004年失效）和《浙江省體育經紀人管理辦法（試行）》（2001），表2中其余政策均為體育服務產業相關政策?！墩憬∪嗣裾k公廳關于加快發展體育產業的實施意見》直接目的是引導、規范和鼓勵浙江省體育產業的發展，其中大部分內容是關于體育服務產業的規定，如規定浙江省高爾夫球營業稅適用10％稅率，其他列入娛樂業征稅項目的體育項目營業稅適用5％稅率，給予了相關經營者以充分的信心和勇氣。該政策對體育服務產業的影響作用應該比較大或者將來會發揮更好的效果，該政策開始實施后，國務院正式批復了《浙江海洋經濟發展示范區規劃》，以發展浙江海洋特色體育服務產業；浙江省以及各市縣級體育局積極制定體育產業發展規劃；浙江省還正式掛牌成立浙江省體育標準化指導委員會；溫州市已經成溫州市體育產業集團；杭州、寧波、金華、湖州等各個城市都積極根據本地區地理、社會和文化環境提升具有本地特色的高品質體育服務產業。但是由于政策的實施時間較短，在目前還不能充分反映該政策的效用，從表2可以看出僅37％的人認為其對浙江省體育服務產業的促進作用較大，其他63％的人認為其對體育服務產業所起作用一般。

而如果體育服務產業專門政策的實施時間較長的話，也可能會因為社會環境的變化而削弱其效果的發揮，如《浙江省經營性體育場所管理辦法》由于頒布的時間比較久，而且在實施后的6年后宣布其失效，該政策在其有效的范圍內發揮的作用并不理想，由表2可以看出認為其發揮較大作用的專家只有37％，57％人認為其只是發揮了一般作用，27％人認為其發揮了較小作用。這也說明應該及時評價體育服務產業政策的執行效果，對執行效果不好的政策要作出終止、修改或者制定新政策的重要性。

另外由于人們對事物認識有限理性的客觀現實，并不是每項體育服務產業政策文件的制定都是科學或者正是體育服務產業所需要的，那么這樣的政策就很難發揮作用，甚至形同虛設。根據調查的結果顯示，表2中《浙江省體育經紀人管理辦法（試行）》（2001）執行效果比較差，所有的專家都認為他對體育服務產業的促進作用較小，從表1中對體育中介業的影響程度也可以看出該政策沒有發揮太大作用。這很可能是浙江省在當時的歷史條件下對該政策的需求并不強烈，或許浙江省體育經紀人發展受政策的影響程度很小，也許受地理位置和市場發展特點的影響。

2.2.2 浙江省體育服務產業相關政策效用發揮狀況。涉及到體育服務產業發展的服務業政策和一些體育政策屬于體育服務產業相關政策范疇，它們對體育服務產業均有一定的促進作用。體育服務產業屬于服務業的重要范疇，國家和地方政府非常重視我國服務業政策的制定和實施，但是與體育服務產業發展較好的地區相比，浙江省服務業法規政策對體育服務產業的促進作用較為微弱，江蘇省將若干體育服務業類型明確列入現代服務業目錄中，并明確給與引導資金、融資和稅收的優惠，而浙江省現代服務業政策中還沒有明確列入體育服務產業類型，到目前為止浙江還沒有專門的體育服務產業發展引導資金，而北京和江蘇已經在服務業政策的基礎上落實了體育服務產業引導資金。盡管浙江省服務業政策對服務業的促進作用很大，可是體育服務產業難以進入服務業的行列而不能得到相關政策的支持。關于《浙江省人民政府關于進一步加快發展服務業的實施意見》（2008）對體育服務產業的促進作用，只有10％的專家認為其對浙江省體育服務產業的發展起到較大促進作用（表2），或許2011年新制定的《浙江省人民政府關于進一步加快發展服務業的若干政策意見》能夠在將來發揮較好作用，由于執行的時間太短，只有20％的專家認為其已經發揮較大作用，還有17％的人不知道它是否發揮了作用也屬于正?，F象。

涉及體育服務產業內容的相關政策很多體現在體育政策中，但是不同的體育政策對體育服務產業涉及角度和規范方式有所不同，在執行過程中的資源投入有所差異，因此每個體育政策對體育服務產業的促進作用是不同的。從表2可以看出，《浙江省全民健身條例》（2007）對浙江省體育服務產業的促進作用較大，63％的專家認為該政策對浙江省體育服務產業起到了較大促進作用，很多專家認為這與浙江省全民健身資源的投入有很大關系。他們認為體育彩票公益金的投入培養了大量的體育消費群體，一旦這些消費群體的體育消費水平提高，就對體育服務產業的發展起到內發性的推動作用。另一方面，全民健身政策本身也規定了可以通過市場手段滿足不同消費群體的需求，體現了與體育服務產業交叉或融合的現象，也是其有效促進體育服務產業發展的原因?！墩憬∮斡緢鏊芾磙k法》（1995）的對體育服務產業發揮的作用弱于《浙江省全民健身條例》（2007），但是強于其他體育政策。該政策是一項規范性比較強的政策，而游泳場所是個極容易產生細菌感染和存在較大安全隱患的場所，需要嚴格的規范措施保證消費者的健康和安全。從表2看出43％的專家認為其對游泳產業的發展起到了較大作用，57％的人認為只是起到了一般作用，專家認為這與其政策本身的規范特點有關，該政策主要是規范和約束游泳場館的合法經營，而不是具有鼓勵或扶持性的政策。

另外《浙江省體育競賽管理辦法》（2007）和《浙江省實施〈中華人民共和國體育法〉辦法》（2002）等四件政策對體育服務產業都有所涉及。但是由于涉及的程度不同、實施的時間長短不同、政策執行投入資源的不同等，顯示出對浙江省體育服務產業不同的促進作用，但是都沒有體現出很大的推動作用和很小的推動作用，這些政策只是發揮了一般作用。甚至有專家認為《浙江省體育競賽管理辦法》對浙江省的體育賽事產業的發展具有一定的阻礙作用，應該給舉辦各種體育賽事的民間主辦者更加寬松的政策空間。

表2 浙江省若干體育服務產業政策文件對體育服務產業發揮的作用情況一覽表（N＝30）

3結論與建議

31結論

盡管浙江省體育服務產業政策的制定速度較快，能夠很快跟上國家政策的步伐，但是總體執行效果一般，且不平衡。從體育服務產業發展狀況看，并非對每個體育服務產業門類都起到了較好的促進作用；一些政策也并沒有充分發揮其效果。影響浙江省體育服務產業政策充分發揮效用的因素很多，通過對浙江省體育服務產業政策執行狀況調查后發現影響浙江省體育服務產業政策執行效果的較大的首要原因是政策本身，如體育服務產業政策內容的涉及沒有充分考慮浙江省體育服務產業發展的需求，與需求有偏差；有些政策內容比較宏觀，不具有操作性；政策文件中也有過強的管制性痕跡；與其他產業政策特別是服務產業政策的銜接性差；也有一些政策因為實施的時間較短還沒充分發揮作用。其次是某些體育服務產業政策執行環節薄弱，如沒有配備體育服務產業政策執行資源；體育行政機關沒有與其他行政執行機關有效溝通；體育服務產業投資主體或經營主體的政策意識薄弱等。

3.2 建議

要提高浙江省體育服務產業政策的執行效果，以有效促進浙江省體育服務產業的發展，一方面要調整浙江省體育服務產業政策內容，如充分聽取各界意見，特別是經營主體的政策訴求；在充分分析目前新政策精神的基礎上，通過配套政策、實施細則將政策內容程序化，提高操作性；放松限制性政策內容，特別是競賽表演業的審批政策的放松對浙江省賽事產業、中介業和體育場館的經營都有較大的促進作用；積極與浙江省其他產業政策，特別是現代服務業政策、文化產業政策和旅游產業政策融合，享受其他產業所能享受的各項優惠政策。另一方面，要完善政策執行過程中的若干環節，如對浙江省重點體育服務產業適當投入政策執行資源；政府應主動聯合與體育服務產業政策執行相關的各個部門，共同執行體育服務產業政策；加大體育服務產業政策的宣傳，使體育服務產業投資主體和經營主體充分了解政策內容，以調整體育服務產業投資或經營行為。

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