煤礦集體產權下的村莊精英治理——基于山西X村的個案研究

李利宏，董江愛

（山西大學政治與公共管理學院，山西太原 030006）

煤礦集體產權下的村莊精英治理
——基于山西X村的個案研究

李利宏，董江愛

（山西大學政治與公共管理學院，山西太原 030006）

文章采用實證研究方法，從集體產權的視角分析煤礦資源型村莊的治理。文章認為，“保護型經紀”的村治精英與健全的民主制度相結合，保證了集體產權的制度安排，規范了集體成員在集體煤礦的經營、收益、處置等方面的參與行為，確保了集體對資源的控制權與收益權，從而獲得了村莊的有效治理。

集體產權;保護型經紀;村莊治理

一 問題的提出

產權是稀缺資源條件下人們使用資源的權利與規則。德姆塞茨認為，“產權是一種社會工具，其重要性就在于事實上它們能夠幫助一個人形成與其他人進行交易時的合理預期，產權包括一個人或其他人受益或受損的權利。”［1］105－107從產權的視角研究村莊治理是近年來學術界關注的新課題，有針對集體林權與村莊治理的研究［2］，土地產權與村莊治理的研究［3］，草權與基層治理的研究［4］，煤礦產權與村莊政治的關聯［5］，其中董江愛的文章從煤礦集體產權缺失的背景下論述煤礦產權與村莊政治的關聯，指出有的村莊干部淪為“贏利型經紀”［6］，侵吞集體資產，導致村莊的衰敗。本文在論述煤礦集體產權與村莊治理的關系上，著重分析集體產權下村莊治理的另一種形態，即在“保護型經紀”［6］的村莊精英治理與村民民主參與、有效監督公共權力的共同作用下，集體產權的制度安排有效地維護了村莊的整體利益，村莊走上了一條富裕和諧之路。

本文所選擇的調查對象為山西煤炭資源大縣的一個村莊——X村，該村自然條件差，土地貧瘠，但煤炭資源豐富。1978年全村僅有76人，耕地338畝，人均收入96元。如今全村的228人在村支書的帶領下，積極發展煤炭事業，始終堅持煤礦集體產權的模式，建設基建礦井兩座，綜合農場一個，育肥牛養殖場一個，騰鳥養殖場一個。1997年步入高級小康村行列，2008年實現工農業總產值1．046億元，2010年全村經濟總收入突破3億元，農民人均純收入超過1萬元，向國家貢獻利稅人均20萬元。該村沒有出現像其他煤礦資源型農村因為煤礦的開采、資源的爭奪導致村民生活變得艱難、上訪不斷的現象，而是成為該縣首屈一指的小康村，不僅整村搬遷進縣城，而且走上了農業、工業、服務業多元互動的可持續發展道路。該村是如何避免公地悲劇，走上了一條依靠煤炭資源共同致富的道路呢?

二 村治精英在煤礦集體產權形成中的主導作用

20世紀80年代，國家倡導“有水快流”，提倡“國家、集體、個人一起上”的發展模式開發煤炭資源，繁榮一方經濟，山西各地掀起發展鄉鎮煤礦企業的高潮。在鄉鎮企業尤其是村辦煤礦發展初期，都遵循著集體產權的模式，但鄉鎮企業繁榮的背后，也存在各種各樣的問題。鄉鎮企業特別是鄉村集體企業產權模糊、政企不分、責任不明、機制弱化等問題日益顯露［7］。因為，共有（集體所有）制作為產權的一種所有制形式（產權有三種所有制形式，分別是私有制、共有制和國有制），是一種由共同體的所有成員實施的權利，它容易產生很大的外部性，共有財產排除了“使用財產就要付費”的體制，較高的談判和監察成本使得“使用財產不必向他人付費的”體制無效。［1］105－107，而且，“集體企業說是集體所有，人人有份，實質往往被少數幾個人在操縱，集體的東西成為少數人的‘囊中物’，隨意支配，不斷流失……”［8］這勢必要求鄉鎮企業進行產權制度改革，再創機制優勢。1990年代中期，全國開始大范圍的鄉鎮企業改制，這種改制主要是集體制向股份制乃至私有制單向轉制的過程。在全國鄉鎮企業改制的大背景和煤炭市場低迷的情形下，煤礦的產權模式也在轉制，出現了煤礦集體產權下的集體經營與個人承包并重的模式。

德姆塞茨將產權看做是一束權利（a bundle of rights），包括控制權、收入權和轉讓權。［9］據《中華人民共和國礦產資源法》的有關條例，煤礦資源屬于國家所有，因此，煤礦的集體產權模式意味著農民集體享有村辦煤礦的探礦權和采礦權，即村民集體享有對煤礦資源的使用權、經營權和收益權。集體產權下采取何種方式經營煤礦是擺在每個村莊面前的難題，村辦煤礦改制與村治精英的能力與素質有很大的關聯。我們在訪談該縣鄉鎮鎮長時，他認為，村辦煤礦是選擇集體經營還是個人承包，這與村干部的素質有很大關系。當時，煤炭市場低迷，煤炭經營舉步維艱，虧損比較大，債務逐年增長，鄉鎮領導制定了政策，誰要是承包煤礦，債權、債務同時接受，因此，集體煤礦變成個人承包這在當時是大勢所趨。在這種大背景下，選擇煤礦集體經營意味著村干部需要付出更多的辛苦，承擔更多的責任;而選擇承包給個人，村干部既可以清閑度日，個別人還會中飽私囊。X村的村支書作為工業化初期該村集體經濟的帶頭人，他抱著一種“人不能光想著自己”的信念，憑借他多年經營煤礦的經驗與敢于拼搏的精神，挑起重擔，堅持集體經營，后來盡管煤礦的經營也經歷了多次滑坡，按村民的話說“三落三起”，但他始終堅持集體經營、共同致富的理念不動搖。

三 集體產權下的村莊治理

村莊治理是村治精英對村莊公共事務和公眾行為進行組織、管理與調控，也是公眾參與公共事務來影響公共權力運作的過程。煤礦集體產權模式下，由于村干部掌握著資源分配的權力，它往往成為農村社區不同利益集團爭奪的對象，在產權的分配和重建過程中，財富和資源的分配有可能會日益集中到村干部的手中。因此，對公共權力的監督就顯得異常關鍵。一個民主制度健全的村莊，可以通過民眾的有效參與監督村干部的不良行為，防止村干部濫用集體資源。而一個缺乏民主制度的村莊，將面臨村干部的失控和濫用權力的行為。X村的村莊治理過程表現為精英主導和民眾的有效參與，通過這些制度安排，避免了村干部對村莊公共資源的攫取和村民的搭便車行為，確保了集體產權的效率與公平問題。

（一）村莊治理中的精英主導

許多學者的研究表明，改革開放后農村發展的一個重要原因是能人治村，也就是村治中的精英主導現象非常突出［10］。在X村的村治模式中，這一現象同樣明顯。在X村的“兩委”關系中，支委處于絕對的領導地位，支委決策又主要集中于村支書一身。不過，X村支委的絕對領導地位和村支書在支委中的絕對領導地位，并不能說明X村的管理體制是不民主的，因為村支書是以自身很強的管理能力和高尚的道德品質征服了全體村民，他在“兩委”干部、普通村民中擁有絕對的權威，一般情況下，他提出的建議大都能夠被大家通過和接受。但他從不私自決定任何村務，他特別懂得民主治村的重要，總要遵循民主程序，涉及村莊發展的各項重大事務，都是由村支委先行決策，再組織“兩委”成員審議，最后由全體黨員、村民代表討論通過。

村民對村支書的高度信任來源于村支書的遠見卓識和對村莊利益的忠誠與維護。集體經濟較為發達的村莊是可以內生出村莊的“保護型經紀”的，這種“保護型經紀”長期賴以生存的基礎，并非來自自上而下的授權，而是來自對村莊利益的忠誠和維護中所贏得的威信［11］。X村的帶頭人村支書就是這樣一位“保護型經紀”，在X村發展過程中起著舉足輕重的作用。他是一個敢于擔當、敢闖敢干的典型人物。放羊娃出身的村支書，從小就養成了勤勞樸實、維護集體利益的本色。他熱情豪爽、樂于助人、社會關系很廣。他盡管文化水平不高，但很有眼光，憑借著自己敏銳的商業嗅覺，帶領村民艱苦創業。他擔任村黨支部書記28年來，團結帶領黨支部、村委會一班人和全體村民，發揮煤炭支柱產業優勢，發展壯大集體經濟，走共同富裕之路。他思想超前，善于盤活集體資金，利用經營煤礦的收入，收購其他村莊儲量更豐富的煤礦，為村莊的長遠發展奠定資源基礎。2006年村支書根據村辦煤礦和集體經濟逐年發展壯大的需要，主持創建了X村有限責任總公司，下設三個分公司，一個是以農場為主體的農業公司，分為集體經營的農場和騰鳥養殖場以及聯戶經營的牛場，其余兩個是以兩座百萬噸骨干煤礦為主體的集體經營的煤業公司。股份制公司的建立，既極大地調動了村民致富的積極性，又使得村莊以煤為基的發展思路有了更大的發展空間。2008年，山西省煤礦兼并重組的政策頒布以后，村莊的兩個煤礦被一家國有煤礦公司兼并，在村支書與兼并煤礦領導多次交涉的情況下，該村村民得以全部留在煤礦上班，而這是其他煤礦村莊少有的現象。而兼并煤礦所獲得的上億元的補償資金，在村支書的決策下，現在已經成為該村又一大項目的建設資金——興建該縣最豪華的賓館，這一項目正在緊張建設中。可以預見，在村支書的帶領下，X村正在走向新的輝煌。

由此可見，村治精英在資源型村莊的發展中起著重要的導航作用，而村治精英之所以能發揮這樣的作用，它是有前提條件的，那就是村治精英自身所具備的卓越的治理能力和高尚的奉獻精神，以及遵循著嚴格的民主管理制度，從而保證了村治精英作用的有效發揮。

（二）村莊治理中的村民參與

從產權政治的角度看，集體產權（所有權）是指集體成員對資源有平等的權利，當所有權及其派生的其他權利發生變化時，應該由集體成員通過全體成員大會或成員代表會議等方式決定。目的是通過集體產權的制度安排規范集體成員在集體煤礦的承包、經營、收益、處置等方面的參與行為，確保集體對資源的控制權［5］。因此，集體產權下的村莊治理既需要村治精英對村莊公共事務的管理，更需要公眾參與公共事務來影響公共權力運作。否則，缺乏公眾參與的精英治理，有可能會上演“能人淪為罪人”的悲劇［12］。X村村民對煤礦經營中的具體事務進行了民主決策、民主管理與民主監督，確保了集體對煤炭資源的有效控制。

X村的民主決策是普通村民通過自己選出的村民代表參與到集體企業的發展走向和公共資金的使用與分配的過程中。2003年的整村搬遷進縣城是村莊一次大的決策，也是一次村民行使民主權利、進行民主決策的重要行動。村支書提出搬遷的原因一是本村可持續發展的問題，村莊煤礦資源總有枯竭的時候，應該及早為村民想出路;二是村莊已不適合居住，多年的采煤導致村莊房屋裂縫增多、地面塌陷、村民吃水困難、煤灰漫天、空氣質量非常差。但這樣一個利于村莊長遠發展的好思路，當初并未得到全體村民的理解與支持。村民關注的焦點是煤礦集體資金的使用和分配問題，大家的意見主要集中在三方面，一是村莊發展已經很好，是遠近聞名的小康村，以前居住的房屋和眾多的公共設施修建的時間不到10年，丟下太可惜;二是整村搬遷進縣城不僅要投入更多的資金，更要付出較高的生活成本;三是大家對現狀非常滿意，而搬遷有可能導致貧富差距拉大，按村民的話說“不知道要好活誰了。”村支書的母親也不贊成，她認為自己的孩子太累，為村莊操心太多。針對這些不同意見，村莊先召開黨員大會，做通黨員的工作，又召開村民代表會議，前前后后用時幾個月，大家進行了細致而深入的討論，最終獲得村民的一致同意。“煤炭資源整合其實是一場改革，涉及復雜的利益關系。”［13］2006年，考慮到村莊的發展，村支書提出需要收購其他村莊資源較為豐富的煤礦，當時有的村民贊成，認為這是夯實支柱產業、保證持續發展的重要舉措;有的村民反對，認為攤子鋪得這么大，見效又慢，人才又少，怕西瓜芝麻都保不住。村兩委及時召開黨員大會和村民代表議事會，通報了情況，講清了利弊，最后由村民代表投票表決，當場通過，并成立了有限責任總公司，對村辦煤礦實行集體經營資產控股、村民勞力資金入股的公司化股份制經營。

為了更好地推進村民自治，確保村民對集體煤礦經營管理與監督，保證集體資源為全體村民謀利益，X村采取了有效的措施：一是監督工作組織化，成立了村務公開領導組、黨員代表議事組、村民代表議事組和干部、黨員、群眾代表理財小組;二是民主監督具體化，重點強化了村民代表、黨員代表參政議政意識，審議村務重大事項;三是村務公開經常化，定期將重大問題和決策、村辦煤礦經營情況公布于眾，接受村民的監督;四是財務管理規范化，堅持民主理財，強化監督檢查，加大了財務的監控力度。這些民主制度有效地監督了村干部的行為，確保了村莊集體資源為村民集體謀利益。

從案例中可以看出，在煤礦集體產權的模式下，由于全體村民在集體煤礦的經營、收益、處置等方面行使了自己的民主權利，對村莊重大的公共決策進行了有效的監督與管理，最終確保了集體對資源的使用權和控制權。

四 集體產權下的利益分配

村集體經濟資源豐厚的村莊，與村集體資源缺乏的村莊進行村莊治理時存在明顯區別。集體資源豐厚的村莊不需要去動員村民，不需要從村民手中抽取資源去辦理村中公益事業進行村級治理，他們憑借村莊豐厚的集體資源可以進行村莊公共設施的建設，這種村莊面臨的問題就是所謂的分配型村級治理問題［14］。村干部可能利用自己的地位去攫取更大的利益，或者憑借手中的權力對自己的家族、親戚、朋友給予更多的照顧。因此，如何確保收益權的公平，制定一套合適的分配制度，是煤礦集體產權模式下村莊利益分配的關鍵問題。

（一）提供公共物品，增進公共福利

隨著X村村辦煤礦集體經營收入的增加以及集體經濟的不斷壯大，村民的住房、公共文化設施在不斷地改善，村民的公共福利在不斷增加。村支書親自擔當總設計師，由集體統一規劃，統一墊資，統一施工，進行了三次新農村建設工程。1990年代中后期，在舊村，集體投資1 258萬元，進行了兩次新村建設。先后共投資600多萬元，分二期工程，對舊村進行了徹底改造，為村民新建實用型住宅60套，每戶村民一套;投資200多萬元，建集體辦公樓一座;投資60多萬元，建設農民公園和舞臺一處;集體投資60多萬元新建小學一所，配套了現代化教學設施，高薪聘用教師4名，九年義務教育全部免費，實行獎學金制度，還為全縣教育工程捐款2萬元;投資220多萬元，修筑村通水泥路3公里，為全縣村村通公路建設工程捐資50多萬元，與鄰村合資115萬元建成引水三級泵站，徹底解決了村民吃水難的問題;發展文化事業，豐富了村民的精神生活。

2005年，村莊在縣城征地50畝，集體投資4 600多萬元新建總面積16 000平方米的園林別墅式小區竣工。根據村民收入、需求的不同，村民房屋的建造分三種類型：每套190平方米的二層小別墅38套，每套按成本價12萬元出售，村莊干部和村民都可以購買;二層的敬老院樓一座，每套30平方米20套，滿足所有60歲以上的村民免費居住;綜合單元樓一座，每戶120平方米30套，每套8萬元，提供給剛剛結婚的年輕人。村民的用水、用電和取暖全部由村集體統一支付。村莊其余配套設施，如三層辦公大樓1座和小區中心公園和其他公共設施全部由村集體出資建造。小區每天晚上12點準時關門，第二天早晨5點準時開門，在這一開一關之間，確保了村民生活秩序的穩定。全村實行了新型農村合作醫療制度，集體辦起醫療所，為村民定期進行健康檢查。建立了村民養老生活補貼制度，對60歲以上的村民，每人每月發給生活津貼費300元。同時，為豐富村民的文化生活，每年還分批組織村民外出參觀學習、觀光旅游、開闊視野。

（二）推行“人人是股東”的共有制度，確保收益公平

為了讓村民共享集體發展的成果，增加農民收入，并確保煤礦經營收益的公平，X村全面推行村民“人人是股東”的共有制度。制度的起因是2006年村支書根據村辦企業和集體經濟逐年發展壯大的需要，主持創建了X村有限責任總公司。村莊的股份制改造采取集體控股、村民入股的股份制經營形式。在如何入股以及每人的股份應占多大比例的問題上，X村多次組織黨員大會以及村民代表會議進行商議，最終制定出一套既能調動大家積極性、又能確保村民共享集體發展成果的制度，即全面推行村民“人人是股東”的共有制度。村集體占51%的股份，農戶占49%的股份。村干部和煤礦經營管理人員每人入股10到15萬元，礦長最高的入股20萬元，全部帶股金上崗;村民資金入股5到10萬元，照顧60歲以上的老人，每人作一個勞力股頂股金1萬元，保證了每個村民都有投資都有分紅。這樣就把企業效益和個人利益緊緊捆在一起，大家都把集體企業當成自己的家業來辦。集體資產股份化后，可以量化到每個農戶頭上，農戶憑借股權獲得分紅收入，成為農民可持續收入的重要組成部分。在收入的分配上，堅持“按勞取酬、效率優先、兼顧公平”的原則，純利潤按股分紅，每戶村民的股金年分紅收入平均5萬元左右。全村的青壯年男勞力，全部安排到煤礦就業，每個勞力年收入平均在3萬元以上。鼓勵村民養運輸車輛10多部，每部車年收入達3到5萬元，還吸收安排外地農民工400多人，使他們也增加了打工收入。這種村民“人人是股東”的共有制度，極大地激發了村民建設家園的熱情，又使得村民共同享有集體發展的收益，收到了集體辦企業、村民享實惠的效果。

從X村的發展中可以看出，煤礦資源型村莊在集體產權模式的治理下，村莊憑借其強大的集體經濟，可以為村民提供良好的公共福利。但同時，更需要制定合適的收益分配制度，而制度的制定需要村民的有效參與，只有這樣，才能確保村民公平地享受集體的收益，真正做到集體對資源的控制權和收益權。

五 結論

從本文的個案研究中可以發現，它從一個側面反映了煤礦資源型的村莊治理中所具有的共性規律：即集體產權模式下，要想真正確保農村集體煤礦由農村集體成員共同使用、控制和受益，其前提條件是“保護型經紀”的村治精英與健全的民主制度的有效結合。只有這樣，才能規范集體成員在集體煤礦的經營、收益、處置等方面的參與行為，確保集體對資源的控制權與收益權，從而獲得村莊的有效治理。因此，集體產權模式下的村莊治理到底走向何方，從本文的分析與其他學者的研究中可以看出，不同的村治精英與民主制度的是否健全決定了村莊發展的走向。［5］

［1］［美］H．德姆塞茨．關于產權的理論［M］//［美］R．科斯，A．阿爾欽，D．諾思．財產權利與制度變遷．上海：上海三聯書店，2002．

［2］賀東航，等．公共政策執行的中國經驗［J］．中國社會科學，2011（5）：61－79．

［3］徐 勇，等．土地流轉與鄉村治理：兩岸的研究［M］．北京：社會科學文獻出版社，2010：31;鄧大才．土地政治：地主、佃農與國家［M］．北京：中國社會科學出版社，2010：19．

［4］王 勇．從“邊界擠壓”到“邊界沖突”——草權政治的發生［M］//首屆中原農村發展論壇優秀論文集．許昌，2011：109－138．

［5］董江愛．煤礦產權與村莊政治［J］．政治學研究，2011（6）：57－64．

［6］［美］杜贊奇．文化、權力與國家［M］．南京：江蘇人民出版社，2004：27－37．

［7］宗錦耀．論鄉鎮企業產權制度改革［J］．鄉鎮企業研究，1998（5）：3－8．

［8］宗錦耀，等．廣東、江蘇鄉鎮企業改革情況調查報告［J］．鄉鎮企業研究，1998（5）：22－27．

［9］Andrew G．Walder and Jean C．Oi，Property Rights and Economic Reform in China［M］．Stanford University Press，Stanford，California，1999：6．

［10］項繼權．集體經濟背景下的鄉村治理［M］．武漢：華中師范大學出版社，2002：7;董江愛．精英主導下的參與式治理［J］．華中師大學報：人文社會科學版，2007（6）：17 －21．

［11］紀 程．集體經濟支撐、保護型經紀主導下的村莊治理［J］．社會主義研究，2007（4）：81 －83．

［12］項繼權．集體經濟背景下的鄉村治理［M］．武漢：華中師范大學出版社，2002：7．

［13］牛 芳，閆世強．煤炭資源整合中的政府主導作用探討——以山西省的開拓性試驗為例［J］．理論探索，2010（2）：103－106．

［14］賀雪峰，何包剛．民主化村級治理的兩種類型［J］．中國農村觀察，2002（6）：46－52．

（責任編輯 李雪楓）

The Village Elite Governance of Coalmines Under the Collective Property Rights：A Case Study of Shanxi X Village

LI Li－hong，DONG Jiang－ai
（School of Political Science and Public Administration，Shanxi University，Taiyuan030006，China）

With empirical research method，and from the perspective of collective property right，this paper analyses the governance of coalmine－ resource－ based village，maintaining the combination of“protective agent”village elite and a sound democratic system has ensured the system arrangement of collective property right，normalized the participating behavior of collective members in the management，income，and disposal of the collective coalmines，and guaranteed the collective control over resources and income rights，thus obtained the effective governance of the village．

collective property rights;protective agent;the governance of the village

D638

A

1000－5935（2012）05－0062－04

2012－01－12

國家社會科學基金項目“煤礦產權模式與農村發展走向”（11CZZ042）;國家社會科學基金項目“煤礦產權制度改革與資源型鄉村治理研究”（10BZZ023）

李利宏（1972－），女，山西應縣人，在讀博士，山西大學政治與公共管理學院副教授，主要從事鄉村治理研究;

董江愛（1965－），女，山西夏縣人，山西大學政治與公共管理學院教授、博士生導師，主要從事基層民主與地方治理研究。