長三角地區服務型政府建設存在的問題探討

鄭曉燕

（上海市浦東新區行政學院，上海 201210）

2008年，國務院《關于進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）確立了長三角的“三大定位”①，在把長三角一體化上升為國家戰略的深刻背景下，長三角地區積極探索政府管理體制創新和服務型政府建設，取得了較好的成效，但是，在受多重行政級次作用下產生的行政壁壘已經成為長三角經濟進一步合作、發展的瓶頸。課題組對上海、寧波、常州、杭州、蘇州、南通、紹興等地進行了調研，歸納和總結了長三角地區在服務型政府建設過程中面臨著各種問題和難題。

一、改革的整體性、系統性、目標性不明確

在調研過程中，課題組發現無論是政府工作人員還是學者都認為長三角地區行政的發展要落后于現實經濟發展的需要，他們認為比較突出的問題是長三角地區的行政體制改革缺乏整體性、系統性和改革目標的不明確。

（一）行政區劃分割導致各自為政

毫無疑問，阻礙長三角地區行政發展的原因是多方面的，而其中最關鍵的是各地方政府之間關系沒有理順、利益難以協調，這是由長三角地區各級政府間復雜的行政隸屬關系和行政地位所決定的。在我國，政府有不同的級次，不同級次的政府所承擔的政府職能也是不同的。根據長三角地區城市行政級次的不同，課題組對22個城市進行了歸類和劃分，分為五個級次：省市級、副省級、地級市、縣、鄉鎮，除鄉鎮一級外，每個行政級次下面又包括若干小的級次，如地級市又包括若干個縣，每一個級次進行公共服務改革，都存在著職能不清，政策不統一的情況。如在調研中，一些人提出行政體制改革應該由高層級政府來做，而公共服務改革則由基層政府直接操作。但實際情況確是各級政府都在進行行政改革和公共服務改革，從而造成了各級政府職能模糊。

（二）改革過程中政府各職能部門間職能不清

在調研中，多個職能部門負責人均提及部門之間欠合作問題，部門間的欠合作既包括信息資源的不共享，也包括公共服務供給行為的不協調。當前，信息資源不共享的問題突顯，尤其在一些數據的公開方面，擁有數據的部門往往以向上請示為由，能拖則拖，導致最后不了了之，或者以需要保密為理由拒絕公開。公共服務供給行為的不協調則表現在：一是供給方涉及到多個政府部門的公共服務往往沒有政府部門愿意主動出來牽頭，因為牽頭方往往等同于主要的責任者，政府部門怕給自己添太多麻煩。二是供給方涉及到多個政府部門的公共服務即使已經確立了牽頭方，組織協調工作也較難開展，因為其一，其他部門的配合責任較輕、壓力小而往往不夠重視；其二，配合部門一般都是與牽頭方平行的部門，服從同級部門的工作分配往往不太情愿。

二、公共服務供給中政府、市場與社會的多元供給機制不健全

目前，公共服務供給存在三種模式，即政府供給模式、市場供給模式和社會供給模式。理論和實踐證明，上述任何一種供給模式都不能獨立地、完美地完成公共服務供給，因此，需要三種機制相互配合，形成多元的供給機制。

（一）政府總體公共服務供給存在問題

目前，長三角各地方政府在服務型政府的構建方面已取得初步成效，但從整體上看，還與服務型政府的標準和要求存在一定差距。

（1）公共服務的總量不足，內容還不夠完全。不可否認，依靠較強的經濟實力和持續的制度創新，長三角的民生建設總體上在全國處于領先地位，但公共產品和服務的供給離民眾的巨大需求尚有差距，區域內民生資源的共享也有待進一步“破冰”[1]。主要原因是長三角地區經濟的發展促使人口及人口結構層次多樣化，人們對公共物品和服務的需求也呈現多樣化趨勢。多樣的、不斷增長的公共服務需求與當前有限的公共服務供給形成了一對矛盾[2]。

（2）以“行政服務中心”為載體的行政審批制度改革存在一些問題。“行政服務中心”是長三角各地方政府行政體制改革的產物，但是，積聚多個政府部門的行政服務中心在提供公共服務方面也存在一些問題。其一，就總的管理機制而言，“行政服務中心”并未脫離條塊分割的行政管理模式。“行政服務中心”性質較難界定，這就造成了一定的隱患。比如，在人力資源管理方面，“行政服務中心”的工作人員無法在“行政服務中心”得到較好的工作激勵，因為其仍然歸自己所在部門管理。其二，雖然有了公開服務，但主動意識不夠，對領導關注的以及關乎部門利益的能夠主動積極開展服務。

（二）市場機制在公共服務供給中的效用不明顯

市場機制的基本特征在于使用私人資源從事實現私人利益目標的活動，換言之，其經營活動依賴于私人資產，取得的收入也屬于私人所有。因此，追求利潤最大化是私人部門最核心的特質，這也決定了私人部門在參與公共服務供給中具有不可避免的矛盾和問題。

（1）企業效益與公共目標的矛盾。在調研中我們發現，私人部門參與公共服務供給初期，對于政府向私人部門開放的公共服務領域，私人部門首先愿意進入一些公共性弱、經營性強、盈利能力強的公共服務領域；隨著市場機制的深入，公共性弱、經營性強、盈利能力強的公共服務隨之減少[3]。如公路的市場化，民營企業以較高的熱情建成區位條件好、利潤可觀的線路后，對余下的那些區位條件不好、利潤較差的線路就不愿參與建設，造成社會發展不均衡，社會整體效益不能提升，從而造成了政府推行民營化的整體目的無法達到，政府的公共目標無法實現。

（2）資源配置效率與社會公正的矛盾。從政府經濟學的角度看，無論是政府提供還是私人部門提供公共服務，對消費者來說，許多公共服務屬于他們的必需品，具有消費的“不可拒絕性”，價格再高也必須消費[3]。但是，公用服務供給主體的變化并不意味著其公益性的改變，因此，公共服務的市場化供給不能嫌貧愛富，應該堅持普遍服務的原則②。長三角地區公共服務市場化發展后違反普遍服務原則的情形也存在著。最近幾年，許多城市的管道煤氣、天然氣、工業以及居民用水的價格均伴隨著公用行業市場化進程的腳步而提高。這種情況的直接受害者無疑是當地貧困的弱勢群體，帶來了公共服務供給的效率和社會公正的矛盾。

（3）缺乏具體的、有效的激勵機制吸引社會資本參與社會公共事業建設。其一，吸引社會資本參與社會公共事業建設的優惠政策比較缺乏。如何吸引社會資本參與社會公共事業建設，這是擺在政府面前一項重要課題。當前，出臺一系列優惠政策無疑是最行之有效的辦法之一。其二，吸引社會資本參與社會公共事業建設的法律法規保障缺乏，無法可依。比如民辦教育中，民辦教育機構投入大量人力物力開辦民辦教育學校，但作為民辦非企業單位，民辦教育機構卻要按照企業標準繳付企業所得稅。民辦教育與公辦教育同樣都承擔教育職能，但在實際中卻得不到與公辦教育機構同等的優惠條件，一定程度上制約了社會資本進入社會公共事業建設。

（三）社會組織在公共服務供給中的作用發揮不夠

長三角各地方政府在構建服務型政府過程中，已經在公共服務的諸多領域（如環境保護、教育等）進行了社會化的初步嘗試，取得了一定的成效，不過總體而言，政府始終是公共服務的全方位供給者，社會組織還不能發揮好其在社會管理中的協同、自治、自律、他律、互律作用。

（1）政策法律不完善，社會組織在社會公共事業建設中存在“兩難”現象。法律、政策在制定過程中，政府部門缺乏溝通，容易出臺相互制約的法律政策，社會組織處于“兩難”。比如，《民辦教育促進法》中明確規定，民辦教育機構可以獲得一定的盈利，而《社團管理登記條例》中明確指出，民辦非企業單位（民辦教育機構即屬于此類）不得謀取利益。民辦教育機構同時要受到這兩個法律法規的制約，但他們之間卻存在天壤之別，這使得類似的社會組織在參與社會公共事業時處于兩難境地。

（2）政府購買社會組織提供公共服務的范圍不明確，購買服務有時反而降低效率。通常政府向社會組織“購買”服務的方式主要分為三種：提供經費補貼、項目發包、公開招標。但是，政府購買服務的范圍不明確，哪些可以購買，怎么購買，程序步驟如何進行，這些都相對滯后，使得購買服務有時反而效率更低，導致失去了購買服務的意義。

（3）社會組織發展中受到相關管理條例的制約，容易形成“二政府”現象。《社團管理登記條例》中明確規定“一區一會”，即同一個地區，同樣類型的社團只能注冊一個。這就導致在相關的領域中，一個地區就只有一個此類型社團。一方面，如果政府需要購買社會組織參與社會公共事業建設，但常常由于本區域內沒有其他社團進行選擇、對比，而唯一的此類社團對政府購買滿天開價，且并不能保證完全勝任。這些情況導致政府最終放棄了購買社會組織的相關項目。另一方面，某一行業領域內在一個區域只能存在一個同類社會組織，這唯一的一個社會組織往往是政府與群眾的中間人，有時因為其唯一性，會使其成為“二政府”。

三、區域合作中的利益共享機制還未形成

長三角地區作為一個區域經濟圈，其利益具有二重屬性：差異性與一致性。所謂差異性，是指區域經濟圈內的各地方利益受不同地理位置、經濟發展水平、人力資本狀況等而表現出各自地方利益的差異；所謂一致性，是指區域經濟利益是地方利益的綜合體現，各地方利益在區域經濟利益中可以找到共同的利益。因此，區域經濟圈內的利益是一致性和差異性的矛盾統一體[4]。

（一）實質性的合作還未啟動

長三角地區的利益協調是通過長三角城市經濟協調會來實現的。在城市經濟協調會的推動和長三角各地方政府的共同努力下，長三角地區在醫療、公共交通等公共服務合作方面進行了有益的探索，并取得了一些成績。但城市經濟協調會仍是偏重于務虛的功能，而真正能夠帶來多少利益協調的實際意義仍有待考驗。

（二）利益共享的有效機制還未完善

長三角地區由于其復雜的行政級劃、各地方政府及其官員利益、本地企業利益和本地居民利益使得區域經濟圈內的共同利益很難形成，利益沖突成為一種普遍現象。具體表現為：優質服務難以共享、地方產業結構存在沖突、地方官員的晉升競賽、技術創新的擴散效應、人力資本的流失與獲取、當地居民的擁護與否、自然環境的破壞與保護等。

（三）利益共享的保障機制還未形成

保障機制的重要功能就是使復雜的利益協調行為變得易理解和更可預見。在形式上，主要是跨區域行政機構的完善。而在內容上，則是完善區域法律制度[4]。目前的問題是：

（1）普遍存在行政上的地方保護主義。當前，我國考核地方領導政績的主要依據是當地GDP增長情況。因此長三角地區各地方政府都加大調控力度，大搞地方保護主義，保護本地經濟發展。這種行政上的地方保護主義主要是市場的行政保護、資源的行政保護、資本的行政保護和執行的行政保護。基于本地利益考慮，對政策和法律法規的執行都存在不同程度的地方保護現象，如“折扣執行”、執行標準不統一、自由裁量權任意伸縮、相互合作水平低、本位主義和部門主義嚴重、執行成本高等[5]。

（2）“條塊行政”在區域行政發展中還很嚴重。長三角地區22個城市互不隸屬，彼此獨立，不存在領導與被領導、管理與被管理的關系，為“條塊行政”提供了體制基礎。事實上，長三角地區各地方政府在遵循國家方針政策和法律法規的前提下，一直都是自顧自地決定本地事務，很少與其他地方政府進行協作。

[注 釋]

① 在國務院《關于進一步推進長江三角洲地區改革開放和經濟社會發展的指導意見》明確提出了將長三角地區建成“亞太重要的國際門戶、全球重要的現代服務業和制造業中心，具有較強國際競爭力世界級的城市群”三大定位。

②普遍服務是指公用服務的經營者應對公眾都能以普遍可承受的價格提供某種能夠滿足基本生活需求和發展的服務。它包括三層含義：一是可獲得性，即無論何時何地，都應當得到相應的公共產品或服務；二是非歧視性，即所有用戶都應當被同等對待；三是可承受性，即服務的價格應當為大多數用戶所能夠承受。

[1]魯勛，徐益平.長三角謀建“城市生活幸福圈[N].東方早報，2011-04-02（6）.

[2]肖望兵.論服務型政府公共服務職能的有限性[J].湖南科技大學學報（社會科學版），2011，（6）：78-80.

[3]應巧蓓.公共事業民營化：意義與問題——基于臺州高速公路的案例研究[D].杭州：浙江大學，2004.

[4]汪偉全.利益共享：區域合作的永恒主題[C].中國行政管理學會2010年會暨“政府管理創新”研討會論文，2010.

[5]胡曉東，劉祖云.區域行政與長三角一體化[J].蘇州科技學院學報（社會科學版），2006，（2）：9-12.