對當前畜牧行政執法工作的探討

劉 麗 寧尚凱 王世剛 徐曙光 （山東省寧陽縣畜牧獸醫局 271400）

隨著我國畜牧產業的突飛猛進，在畜牧生產經營中出現了更多的需要用法律、法規來進行調整的社會關系。本文依據《中華人民共和國畜牧法》、《中華人民共和國動物防疫法》等相關法律法規，總結畜牧行政執法的經驗，就畜牧行政執法中存在的一些問題和執法中“自由裁量權”的使用作出探討。

畜牧行政綜合執法是將涉及飼料、獸藥、種畜禽、動物防疫檢疫、奶業等專業領域的行政執法權綜合到一起，統一行使，以充分發揮整合力量和優勢。畜牧行政執法質量的好壞和效率的高低，將直接影響畜牧行政部門的權威和行政相對人員的合法權益，但在畜牧部門因執法體系尚未完善，法律法規、規章多，執法經驗又不足、法律條款應用不熟練，造成對法律條款理解不透，對復雜案件的性質、情節認定不當，致使表觀上的執法不公平不公正。因此，要認清形勢、統一思想，改革畜牧業行政執法機構，完善法規體系，提高執法人員素質，規范執法行為，加強畜牧法律法規的宣傳教育，為畜牧業健康發展提供有力的執法保障。

1 對當前畜牧行政執法中若干問題的探討

1.1 畜牧行政執法中的主要問題

從當前畜牧行政執法實際情況看，影響行政執法工作開展的因素表現在以下幾個方面：

1.1.1 行政執法機構不健全 目前大部分地區畜牧行政管理部門沒有專業執法機構。為履行市場監管義務，只好自行組建臨時性執法機構，配備部分兼職執法人員，但機構和人員屬臨時性質，沒有編制，且執法不是其主要工作，影響了執法工作力度。

1.1.2 執法經費沒有保障 一些地方特別是經濟欠發達地區由于財政困難，畜牧行政執法經費沒有列入財政預算，經費不足導致執法工具、手段落后。尤其是為了加強獸藥、飼料和畜產品質量的監管，每年都要抽取一定數量的樣品進行檢測，而檢測又不能收取任何費用，特別是對病害肉還要進行無害化處理，檢測化驗經費一直未能得到較好地解決，限制了執法工作的正常開展。

1.1.3 處罰執行力度不強 目前處罰執行不到位和執法對象暴力抗法的現象經常發生，由于畜牧部門自身受條件的限制，無法解決上述問題。另外由于執法范圍限于本地，只能對本地的生產經營者實施監督管理，只能查處本地區生產經營者的違法行為。如果案件跨地區，追根溯源難度很大，無法查處異地違法生產經營者，致使案件查處不徹底。

1.1.4 管理相對人法制觀念淡薄 目前，大部分畜牧業投入品經營戶和養殖戶的法制觀念仍十分淡薄，學法而不依法，知法而不守法，給管理工作帶來很多不便。如在查處無證經營獸藥案件過程中，有時遇到違法經營當事人以沒通知辦證為由，無證經營。更有甚者，違法經營戶煽動群眾阻止對違法案件的查處，為執法設置障礙。

1.1.5 行政執法保障措施不完善 國務院 《全面推進依法行政實施綱要》明確指出，“依法做到執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償。”但是在平時執法過程中，感到行政執法手段落后，行政執法措施不力，執法有保障但很難落實，不能很好地維護國家法律的嚴肅性，一些違法行為沒有得到應有的法律制裁。突出體現在：一是調查取證難。二是文書送達難。一些違法當事人通知不到場，到家中找不到人，有些違法當事人拒絕在各種案件文書上簽字，給案件的調查、處理及有關文書的送達帶來很多不便。三是案件執行難。有些違法當事人不接受行政處罰，有些案件移交法院強制執行，執行難度也很大。

1.2 加強畜牧業行政執法的建議

為進一步推進依法行政，切實做到權責統一，以下就如何做好畜牧行政執法工作提出幾點建議：

1.2.1 加強執法隊伍建設，落實執法經費 （1）落實機構編制。沒有正式的機構編制，就無法建立高素質的執法隊伍，就談不上提高執法水平。因此，各級政府要高度重視執法隊伍的建設工作，要落實機構和人員編制，要把工作能力強、業務素質高、認真負責的同志編入執法隊伍。（2）培養一支高素質的畜牧業行政執法隊伍。抓好行政執法人員的學習培訓。行政執法人員站在行政管理的第一線，其素質高低直接影響行政執法的效果，關系政府的形象。因此，加強對執法人員的培訓，提高執法人員的素質和執法能力刻不容緩。同時要抓形象建設。（3）落實經費。沒有執法經費或經費短缺必然制約執法工作的正常開展。用執法養執法勢必造成執法以罰款為目的，影響執法效果。因此，政府部門應把執法經費列入財政預算，同時嚴格執行執法收支兩條線制度。

1.2.2 加大工作力度，開展經常性的執法檢查 （1）加強對生產、經營主體的檢查清理工作。要組織對轄區內經營企業、商店的檢查清理，登記造冊，建立檔案。嚴格行政許可審批制度，按照”誰許可、誰負責”的原則，對違反行政許可法，亂作為和不作為的行為，依法、依紀追究行政許可審批人和相關人員的責任，同時，要加強許可后的監督管理工作，徹底清除無資格的生產經營主體。（2）加強對生產企業的管理，從源頭上凈化市場。嚴把產品出廠關，把不合格產品控制在源頭，減輕市場監管的壓力。（3）要落實檢測化驗專項經費，加大產品質量抽查力度。（4）加強部門協調與配合，形成高壓打擊態勢。要積極爭取有關行政管理部門特別是公安部門的配合與幫助，借助公安部門的特殊作用和威懾力量，打擊違法活動。尤其是大案要案的偵破必須有公安機關的配合與幫助。（5）要公正、文明、廉潔執法，樹立形象，建立威信。執法人員在執行任務過程中要做到嚴格按程序辦事，不吃、拿、卡、要。執法、辦案要做到公平、公正、公開、透明，杜絕暗箱操作。

1.2.3 抓好畜牧業法律法規宣傳教育 社會各界、廣大人民群眾對畜牧業法律法規的認知度，直接影響畜牧業依法行政執法的成效。（1）要抓好法律法規知識普及教育。利用新法律法規頒布實施 、法律下鄉活動等時機，大力開展畜牧業法律法規宣傳教育活動，重點做好”放心肉”等畜禽產品安全的動物檢疫等法律法規的普法宣傳。（2）要重點抓好農業系統干部尤其是畜牧業行政執法干部的法律法規學習。通過舉辦各種形式的培訓班、法律知識講座，請進來、走出去，向廣大干部傳授畜牧業法律法規知識和相關法律知識，增強依法行政執法意識 ，切實做到依法行政、依法辦事。（3）要突出抓好從業人員法律法規學習。結合年審發證，對畜牧業及相關產業經營者進行專門培訓，學習相關的法律法規，使其做到學法、懂法、守法。

2 對畜牧行政綜合執法中行使“自由裁量權"的探討

對參與農業（畜牧）行政綜合執法的“執法官”而言，因多數是非法律專業的畜牧專業技術干部，難免對法律條款理解不透，對復雜案件的性質、情節認定不當，造成表觀上的執法不公平不公正，客觀上已存在這種現象。特別是在案件復雜的情況下，對案件性質認定、適用法律選擇、以及所選擇法律法規規章中有范圍、幅度、種類差異等方面因素，對“執法官”們在作出行政處罰決定時，如何準確把握“自由裁量權”的問題，已成為畜牧行政執法中必須解決的核心問題。一些案件也因為對“自由裁量權”把握不當，導致行政復議或行政訴訟被撤消或敗訴。對此，在畜牧行政綜合執法實踐中，對行使“自由裁量權”的把握方法作一介紹。

2.1 可使用“自由裁量權”的幾種情況

2.1.1 對處罰種類選擇的自由裁量 農業法律、法規或規章中對被處罰對象的處罰種類主要有：①警告；②沒收（假劣農資產品、非法收入）；③罰款；④吊銷許可證（生產、經營許可證）；⑤責令停產或停業整頓。在個案處理中，具體選擇哪種或哪幾種處罰種類，必須以事實為根據，以法律、法規或規章為準繩。

2.1.2 對罰款幅度確定的自由裁量 目前，涉及畜牧和與畜牧有關的法律、法規或規章較多，基本上設定有“罰則”章節，涉及罰款罰則中，一般有一個幅度處罰可供選擇。這有4種情況是：①規定上限，如“最高不超過2萬元”或“3倍以下”；②規定下限，如“最低不少于1000元”或“1倍以上”；③一個范圍，如“1000元以上1萬元以下”或“1倍以上3倍以下”；④一個范圍但最高不超過多少，如“1倍以上3倍以下，但最高不得超過2萬元”。“執法官”結合違法違規事實，在處罰幅度范圍內，既合法又合理確定應當處罰的金額。

2.1.3 對法律適用的自由裁量 這有兩種，一是在特別法無規定的情況下，可依據一般法；二是有與國家法律法規不相沖突下的地方性法規，可選擇適用地方性法規。在獸藥、飼料執法實踐中多次遇到選擇適用法律法規的情況。如2012年查獲的幾起有嚴重質量問題的假劣獸藥案，只知道其假劣獸藥貨物金額，經營戶拒不配合其違法所得的調查，有違法所得但難于確定。依據其性質、情節、社會危害后果卻不能不處理，而《獸藥管理條例》及《獸藥管理條例實施細則》中只有“處以違法所得2～3倍的罰款，但最高不得超過3萬元”之規定，而按“貨值金額”怎么處理，未作明確規定。于是依據《產品質量法》第50條中關于“并處違法生產、銷售產品貨值金額百分之50以上3倍以下罰款”之規定對經營戶的違法行為作出了恰當處理，收到了良好的社會效果。這是對法律、法規適用“自由裁量”的典型案例。

2.1.4 對違法違規行為性質及危害性認定 自由裁量“執法官”的法律水平、受教育程度等方面因素，會影響對違法違規行為性質、社會危害性認定上的差異，從而產生適用法律法規條款時出現“自由裁量”的問題。

2.2 不適用“自由裁量權”的幾種情況

2.2.1 有定性條款而無定量條款的不適用 自由裁量“法無明文規定不予以處罰”。所以只有定性條款而無定量條款，不能對違法違規行為人作行政處罰決定。法律法規或規章只對那些性質、情節、社會危害性嚴重的違法違規行為予以處罰，而對那些性質、情節不嚴重、社會危害性不大的違法違規行為不予以或免于處罰。

2.2.2 無處罰幅度選擇的不適用自由裁量 法律、法規或規章在處罰條款中，對違法行為直接規定處以多少罰款，“執法官”無選擇余地。在現有的涉及畜牧法律、法規或規章中還未見到處罰無幅度條款的規定。事實上，有的違法違規行為可采用處罰無幅度立法原則，以減少“執法官”對“自由裁量權”度的把握不當的沖突。

2.2.3 無處罰種類選擇的不適用自由裁量 在畜牧法律、法規或規章中，有的僅使用警告，有的僅使用沒收，還有警告、沒收、罰款同時使用的處罰規定，“執法官”只能就某個種類或某幾個種類作選擇，不能隨便使用“自由裁量權”而作出不在規定處罰種類中選擇。

2.2.4 特別法有明確規定的不適用自由裁量 根據特別法優先適用的原則，如果特別法中對同一違法事實或情節已作了處罰的明確規定，只能適用特別法，不能適用一般法。可在畜牧行政罰款時，有的“執法官”卻選擇比特別法“高限”更高的一般法。

2.3 使用“自由裁量權”應當考慮的因素

2.3.1 以同一尺度衡量的因素 （1）同類性質的違法違規案件。指對性質相同的違法違規案件，如同是生產經營假冒劣質產品，在其他情況均相同時，因其性質也相同，應當以同一尺度做出處罰決定。（2）同一時期的違法違規案件。在相同的時間內，對同性質的違法違規行為，應以同一尺度做出行政處罰決定。（3）同一區域的違法違規案件 對同性質的違法違規行為，如果是在不同地區受到的處罰可能有差異。但在同一區域，如同一集鎮的兩個無證獸藥經營戶，其處罰應當相同，才能有利于處罰決定的執行。

以上“同一尺度”是指同一標準或同一比例。如《產品質量法》第50條對有嚴重質量問題的產品處以“貨值金額0.5倍以上3倍以下的罰款”之規定，具體采用0.5倍或是3倍或者界于其中，相對合理的辦法是以產品的劣質程度確定處罰比例。如產品質量每降低20個百分點提高0.5倍處罰幅度或標準，但不超過法律、法規或規章規定的“最高限”。

2.3.2 以不同尺度衡量的因素 （1）同一對象不同時期犯案。不言而喻，對同一對象同性質的違法違規事實，法律、法規或規章剛頒布實施與已實施多年，可以以不同尺度予以處罰。在法律、法規或規章頒布實施初期，可按“最低限”或“低限”處罰，而對已實施多年后，可按“較高限”或“高限”處罰。（2）同一對象屢次犯案。指對“屢教不改”的違法違規行為人，因其性質、情節都相對較嚴重，可以以不同尺度對同性質的違法違規行為人以“最高限”或“較高限”處罰。（3）同一時期同一區域同類性質的案件。在“三同”的情況下，因①涉案數量；②社會危害性；③違法行為人對違法違規行為認識態度等差別，可采用不同尺度，如對涉案數量不大或社會危害性小或違法行為人對違法違規行為認識態度較好的，可按“較低限”或“低限”做出行政處罰決定。反之則按“較高限”或“高限”做出行政處罰決定。（4）被處罰對象的經濟承受力。畜牧行政執法還應考慮到行政處罰決定的“可執行”因素，在遇到違法行為人的經濟承受能力有限的情況下，可以以不同尺度處理，即降低處罰標準。如按相對“較低限”或“較高限”做出處罰決定。（5）被處罰對象對法律法規或規章的認知和感知程度。由于被處罰對象的文化水平、所居住地區環境差異，對國家法律、法規或規章的了解、理解、認識存在較大偏差，因此可以以不同尺度，即按相對“較低限”或“較高限”做出行政處罰決定。

綜上所述，“自由裁量權”的應用直接影響案件的處理結果，尤其是對其“度”把握得當，可保證案件的處理質量，避免或減少被行政復議或被提起行政訴訟，也有利于行政處罰決定下達后的執行，降低執行阻力。