《動物防疫法》在實踐中的逐條應用（3）

姚源鋒

（廣西壯族自治區動物衛生監督所，廣西南寧 530001）

本期繼續就《動物防疫法》第十二條、第十三條、第十四條、第十五條規定在實踐中的應用進行簡單介紹。其中僅為獨家之見，無法實現面面俱到，難免存在表述偏差，僅供參考。

一、關于動物疫病狀況風險評估規定的實踐應用

《動物防疫法》第十二條對動物疫病狀況風險評估以及制定并公布動物疫病預防、控制措施或技術規范作了規定，其執行的主體是“國務院獸醫主管部門”。對此，在一些基層獸醫部門中產生了“既然是國務院獸醫主管部門的職責，那么風險評估就與己無關”的片面認識。在貫徹執行此條法律規定的實踐中，要注意以下問題：

（一）各地動物疫病狀況的及時報告問題 國務院獸醫主管部門要及時、準確、全面、科學地作出動物疫病狀況風險評估報告，前提是必須要掌握全國各地的動物疫病狀況。途徑主要有二條：一是組建自己的專門隊伍定期或不定期開展動物疫病狀況調查；二是建立制度體系，由全國各地定期或不定期報告當地的動物疫病狀況。在此，建立制度體系，確保全國各地動物疫病狀況能夠及時、準確、全面地報告，應當是“國務院獸醫主管部門”貫徹執行此條法律規定的重要工作之一。

（二）動物疫病狀況風險評估結果的公布問題 照理，風險評估結果是制定相應的動物疫病預防、控制措施的依據，應當在全國獸醫系統內部公布，讓獸醫工作人員知曉。但實踐中，地方獸醫部門尚未見到過動物疫病狀況風險評估報告，是根本沒有開展“風險評估”還是不宜公布，不得而知。如何引導、培訓地方獸醫部門科學開展當地的動物疫病狀況風險評估工作，應當是“國務院獸醫主管部門”要考慮的問題。

（三）國務院獸醫主管部門制定公布動物疫病預防控制技術規范的效力問題 近幾年來，農業部先后頒布了《高致病性禽流感防治技術規范》等幾十個動物疫病防治技術規范，有基層獸醫人員問：國家標準化管理委員會也頒布有一些相應的動物疫病防治技術標準，例如《豬瘟診斷技術》（GB/T 16551-2008）等，當兩個部門頒布的動物疫病預防控制技術規范發生沖突時，適用應以哪一個為準？筆者的意見是應當適用國務院獸醫主管部門制定公布動物疫病預防控制技術規范。因為，《動物防疫法》授權國務院獸醫主管部門“根據國內外動物疫情和保護養殖業生產及人體健康的需要，及時制定并公布動物疫病預防、控制技術規范”，當然應當優先適用。

二、關于動物疫病強制免疫規定的實踐應用

《動物防疫法》第十三條規定“國家對嚴重危害養殖業生產和人體健康的動物疫病實施強制免疫”，實踐中，農業部每年都會同財政部組織制定了《國家動物疫病強制免疫計劃》，各省級獸醫主管部門也都根據國家動物疫病強制免疫計劃，制訂了本行政區域的強制免疫計劃，在此不贅述。但在第十四條中，其規定了強制免疫的組織實施、飼養動物的單位和個人應當履行相關義務、建立免疫檔案及實施畜禽標識可追溯管理制度等，在動物衛生監督執法實踐中是應用得相當多的，也引發過行政訴訟。概括起來，要把握好以下幾個要點：

（一）強制免疫的組織工作是地方人民政府獸醫主管部門、鄉鎮人民政府和城市街道辦事處法定職責 主要包括：一是建立動物強制免疫工作目標管理責任制，層層落實責任；二是建立健全村級動物防疫員隊伍，開展免疫技術培訓，確保免疫注射有人做、做得好。三是定期進行檢查督導，確保免疫密度高、免疫抗體合格率達標。四是做好疫苗等防疫物資充足貯備、及時供應以及冷鏈系統完整，確保防疫經費安排充足到位。五是組織飼養、經營動物的單位和個人及時開展動物免疫接種工作。只要做到以上幾點，就可以說“基本履行了法定職責”，但至于“行政作為是否到位”，就需要實施此項行政作為的主體提供證明，比如，下發的強制免疫計劃的文件、簽訂責任狀文本、人員培訓檔案記錄、疫苗采購發放臺賬、召集開會動員的通知，等等。倘若遇到行政作為糾紛，不能提供這些證明，那就有可能被裁決為“行政不作為違法”。

（二）具體實施動物疫病強制免疫注射工作，是飼養動物的單位和個人應盡的法定義務 對飼養動物的單位和個人不履行此項義務的違法行為，依照《動物防疫法》第七十三條規定，由動物衛生監督機構責令改正，給予警告，如在規定期限內，違法行為人仍未按規定進行改正的，動物衛生監督機構將依法強制代作處理，所有費用由違法人承擔，可處1 000元以下罰款；對拒絕、妨礙、阻撓代作處理的，以妨礙國家機關工作人員依法執行職務論處。在這里需要明確的是，此處的“代作處理”就是于2012年1月1日起施行的《中華人民共和國行政強制法》中規定的“代履行”。因此，必須遵守“代履行”的程序規定：一是代履行前送達決定書；二是代履行三日前，催告當事人履行，當事人履行的，停止代履行；三是代履行時，作出決定的行政機關應當派人員到場監督；四是代履行完畢，行政機關到場監督的工作人員、代履行人和當事人或者見證人應當在執行文書上簽名或者蓋章。另外，“代作處理”并不一定是由動物衛生監督機構的工作人員親自處理，可以聘請具備資質條件的第三人來實施，依法“費用按照成本合理確定，由當事人承擔”。

在實踐中，筆者指導處理了一起經歷5次連環行政、民事訴訟的案件：某養殖場因拒絕強制免疫而發生重大動物疫病，在其病畜及同群畜被依法強制撲殺后，畜主認為畜牧獸醫主管部門在落實“強制免疫”這項工作中“行政不作為違法”，向人民法院提起行政訴訟，進而提起民事賠償34萬元的民事訴訟，分別經過一審、二審、申訴等前后5次的連環訴訟。畜主的理由是畜牧獸醫主管部門沒有履行“強制免疫”法定職責來幫“我”搞免疫注射，屬于典型的“行政不作為違法”。在訴訟答辯中，當地畜牧獸醫主管部門提供了一整套的證明自己在職責范圍內“已經作為”的材料，稱不是不幫其免疫，而是畜主拒絕我們的動物防疫員入場進行免疫注射，并引用《動物防疫法》第十四條規定，強調“免疫注射”本來就是畜主自己的法定義務。畜主在辯護中還有一個主要觀點是：“我拒絕免疫就行了？是你們沒有強制執行，也沒有依法代作處理，所以是實實在在的行政不作為違法。”這起案件很復雜，在此不再詳細敘述。結果是在5次訴訟中，原告畜主輸了三次、被告當地畜牧獸醫主管局輸了一次（被人民法院判決支付約12萬元的撲殺補助費給畜主），第五次適用了調解、撤訴，沒有分出輸贏。但在整個案件中，涉及強制免疫部分，法官均支持“做好強制免疫是畜主自己的法定義務”的觀點。可見，《動物防疫法》第十四條第二款的規定，在動物衛生監督執法實踐中發揮了極其重要的作用。

（三）違反可追溯管理規定，對經強制免疫的動物未按照農業部規定建立免疫檔案、加施畜禽標識的，依照《畜牧法》的有關規定處罰 這是《動物防疫法》第七十四條的“指引”規定，“未建立免疫檔案的”是違反《畜牧法》第四十一條規定，依據其第六十六條規定是責令改正、可以處一萬元以下罰款；“未加施畜禽標識的”是違反《畜牧法》第四十五條規定，依據其第六十八條規定是責令改正、可以處2000元以下罰款。對此，在執法實踐中，需要明確實施行政處罰的主體是誰的問題。現實中有一案例：動物衛生監督機構接到群眾舉報，稱某定點屠宰場的職工正在給進入屠宰場待宰欄的生豬加施畜禽標識，執法人員趕到現場抓了現形，意味著原進場待宰的生豬是未加施有畜禽標識的，依法應當受到處罰。這里就出現“處罰誰”、“由誰來處罰”的問題。對“處罰誰”的問題，有人認為應處罰屠宰場業主，因為是場方購進了未加施畜禽標識的生豬；有人認為應處罰屠宰場的那位職工，因為給生豬加施畜禽標識是其個人違法行為；有人認為應處罰未加施畜禽標識生豬的原貨主，因為其才是真正第一違法行為人，等等。因這個問題意見眾多，本文篇幅所限不能一一展開論述，姑且不談。但是對“由誰來處罰”的問題，意見卻是相對集中的，有人說是動物衛生監督機構在執法檢查中發現的，應由動物衛生監督機構來實施處罰。筆者的意見是，對此類違法行為，應當以“畜牧獸醫主管部門”的名義進行處罰，即立案審批表、處罰決定書等所有法律文書均應加蓋“畜牧獸醫主管部門”的公章。理由很簡單，因為《動物防疫法》第七十四條明確規定“依照《中華人民共和國畜牧法》的有關規定處罰”，而《中華人民共和國畜牧法》規定的執法主體只能是“畜牧獸醫主管部門”，即使是委托動物衛生監督機構執法，也只能是以委托機關即“畜牧獸醫主管部門”的名義實施行政處罰、對外承擔法律責任。如果將來修改《動物防疫法》，在第七十四條中加上幾個字，變成“由動物衛生監督機構依照《中華人民共和國畜牧法》的有關規定處罰”的話，就明確了動物衛生監督機構實施處罰的法定主體，減少了發現違法行為后要向主管部門報告、審批、反饋、得到批準以后才執行的諸多環節，執行起來就會統一、方便得多。

三、關于動物疫病監測規定的實踐應用

《動物防疫法》第十五條，一是規定了縣級以上人民政府在動物疫情監測方面的相關職責，此處沒有“地方”兩個字，意味著包括國務院在內，都“應當建立健全動物疫情監測網絡，加強動物疫情監測”。二是規定了國家和省級獸醫主管部門制定動物疫病監測計劃，此處容易理解，沒有什么要解釋的。三是規定了各級動物疫病預防控制機構對動物疫病監測的職責和有關管理相對人的義務。即規定從事動物飼養、屠宰、經營、隔離、運輸以及動物產品生產、經營、加工、貯藏等活動的單位和個人，必須配合動物疫病預防控制機構做好有關監測工作，不得拒絕和阻礙。

事實上，在實際工作中，“拒絕”或者“不配合”動物疫病預防控制機構開展監測工作的現象時有發生。處理此類問題：一是耐心向管理相對人做好解釋工作、宣傳法律的規定；二是向動物衛生監督機構報告，由其查處；三是開展監測工作時與動物衛生監督機構共同參與，協調聯動。對拒絕動物疫病預防控制機構進行動物疫病監測、檢測的違法行為人，依據《動物防疫法》第八十三條的規定，由動物衛生監督機構責令改正；拒不改正的，對違法行為單位處一千元以上一萬元以下罰款，對違法行為個人可以處五百元以下罰款。此處單位和個人的罰款上限不同，是因為二者違法行為的后果不同，單位的違法行為后果更嚴重，所以要實施更嚴厲的行政處罰，以體現罰過相當的行政處罰原則。另外，此處適用行政處罰的前提是違法行為人“拒不改正”，假如已經按動物衛生監督機構要求的內容和期限改正的，則不得實施行政處罰。

據基層反映，《動物防疫法》第十五條第三款存在著規定得不完善的地方，就是動物疫病預防控制機構因監測工作需要能否無償采集樣品以及如何采集樣品等問題，沒有規定清楚，造成開展監測工作比較被動，具體實施難度大。這個問題在將來的《動物防疫法》修訂中應予以注意，認真研究解決。