跨界問題與半島藍色經濟區一體化發展探析

王佃利 梁 帥

(山東大學政治學與公共管理學院，山東濟南 250100)

跨界問題與半島藍色經濟區一體化發展探析

王佃利 梁 帥

(山東大學政治學與公共管理學院，山東濟南 250100)

在促進區域經濟發展的過程中，“跨界問題”管理是區域合作中不得不面臨的問題。半島藍色經濟一體化發展需要一個良好的治理模式，這一模式不僅要包含政府內部的同級政府部門之間、上下級政府之間的合作網絡，還要構建公共部門和私人部門之間制度化、經?；陀行У摹翱缃纭惫芾硗緩?，充分發揮政府、企業、非營利組織等治理主體自身的作用。

跨界問題;網絡化治理;半島藍色經濟區;區域一體化

隨著我國城市化的迅速進展，以城市群為主體的發展戰略成為我國區域經濟發展的主要形式。山東半島藍色經濟區是山東省提出的一個以海洋經濟為主題的區域一體化發展戰略，《山東半島藍色經濟區發展規劃》(以下簡稱《規劃》)于2011年獲得國家批準，從地方發展策略上升為國家戰略。半島藍色經濟區依托山東半島城市群，成為國家海洋發展戰略和區域協調發展戰略的重要組成部分。

該規劃既是山東半島區域發展的巨大機遇，也是對區域發展一體化機制的創新和發展。如何通過理念創新和機制創新，有效地解決區域合作中的跨界問題，是促進半島藍色經濟區區域合作一體化的關鍵所在。本研究從網絡化治理的理論出發，嘗試構建區域合作一體化的發展模式，探求區域合作一體化的發展路徑。

一、跨界問題與網絡化治理的思路

在城市化的快速發展時期，城市以及城市群發展成為區域發展的主要動力，依托城市的集聚和輻射所產生的帶動作用，城市以及城市群促成了區域一體化的發展。由于一體化過程具有高度滲透性和不可分割性的特點，因此一體化過程中的許多問題就不斷超越傳統的行政區劃邊界，成為交織在一起的“跨界問題”，如區域環境保護、區域流域治理、區域基礎設施建設、流行病防治等等。

在公共管理領域中，跨界問題還具有更加廣泛的含義。作為公共管理中的重要主體，政府的組織結構是按照科層制的組織方式進行建構的，其重要特征就是遵循分工和專業化的原則，政府內部形成不同層級和不同職能部門。但是，政府作為一個整體，面對共同的問題和挑戰又有著層級間、部門間相互協調的要求。以行政區劃為基礎的地方政府、以職能界定為基礎的政府部門，都存在著邊界問題，超越了邊界，職責的交叉就在所難免，“跨界問題”隨之產生。

山東半島藍色經濟區的戰略定位是:建設具有較強國際競爭力的現代海洋產業集聚區;其目標是:到2015年，率先達到全面建設小康社會的總體要求，到2020年，建成海洋經濟發達、產業結構優化、人與自然和諧的藍色經濟區，率先基本實現現代化。這一戰略及其目標的實現涉及到社會的全面發展和進步，需要戰略性的一體化統籌發展，其發展中的一體化過程在當前也面臨著各種跨界問題。

第一，跨行政區劃的問題。半島藍色經濟區規劃主體區范圍包括青島、東營、煙臺、濰坊、威海、日照等6市及濱州市的無棣、沾化2個縣。在我國政府管理中，行政區經濟影響下的轄區競爭向來激烈，各轄區之間縱向上爭項目、橫向上爭招商引資等競爭性舉措，都容易導致一些負面影響，半島藍色經濟區內的這些地方政府也難以免俗。半島范圍內的河流污染治理、生態區保護、重大基礎設施建設等，都會跨越各個城市行政區劃，進而出現合作中的跨界問題，當前所面臨的如河流污染防治、沿海防護林建設、沿海防潮堤建設、德龍鐵路建設推進等問題，已經將跨界合作的需求和困難清晰地展現了出來。區域一體化發展要以各個城市為主體，需要城市之間的合作來解決各種跨越行政區的問題。

第二，跨行政職能的問題。傳統的行政職能更多地關注陸域行政區劃中的問題，但半島藍色經濟區規劃主體區范圍不僅包括陸域，還包括山東全部海域，海域面積15．95萬平方公里，陸域面積6．4萬平方公里，這就涉及到海陸統籌發展，不僅要打破行政區域界限，避開各類生態敏感區，還要增加海洋行政管理能力。在統籌的視野下，各政府職能部門的邊界在逐漸模糊，需要一體化協作來解決問題。簡單如整治非法采挖海砂工作，就需要海洋與漁業、公安、國土資源、交通運輸、工商和海事等部門建立執法協調機制。半島藍色經濟區建設中還會涉及到如勝利油田等一些中央駐魯特大型資源企業，要謹慎處理油田勘探開發和環境保護等問題，以求得合作共贏。

第三，跨行政層級的問題。半島藍色經濟區是國家戰略，整體又在山東境內，規劃區內還存在地級市、縣級市等不同的政府層級，在發展過程中要面臨法律法規制定、宏觀政策規劃、微觀政策落實等協調性問題。盡管在單一制國家體制下，政府層級之間具有明晰的命令指揮鏈條，但是在地方利益分化的現實背景下，一些問題仍然需要以合作的方式來實現。如規劃中要建設國家海洋科技成果轉化基地，就需要國家、省、市三方力量共建;尤其是《規劃》中國家在財稅、體制機制創新和先行先試方面給予了山東一些方向性的優惠政策，這些政策的具體落實過程，都是國家有關部委、省直有關部門和沿海各市跨界合作的問題。

半島藍色經濟區中的這些跨界問題，不僅表現出跨界問題的復雜性，也反映出需求一體化發展當中問題解決的迫切性?？缃鐔栴}的出現，標志著當今區域公共管理問題更處于一種復雜的、動態的、分化的環境中，原有的科層制協調方式已經受到了很大的局限，需要在一個新的視角下去建構行動網絡，以實現共同的利益和發展目標。

網絡化治理理論是在治理理論基礎上發展出來的，關注網絡中行動者之間關系的一種理論。美國學者斯蒂芬·戈德史密斯(Stephen Goldsmith)和威廉·埃格斯(William D．Eggers)在《網絡化治理:公共部門的新形態》一書中認為，等級化政府管理的官僚制時代正面臨著終結，取而代之的就是一種完全不同模式的網絡化治理，他們強調“政府的工作更多的依賴各種伙伴關系、協議和同盟所組成的網絡來從事并完成公共事業?！雹偎沟俜摇じ甑率访芩?、威廉·D·埃格斯:《網絡化治理:公共部門的新形態》，北京大學出版社2008年版，第6頁。網絡化治理理論延續了治理理論的傳統思路，更多地強調政府與私營部門、社會組織之間的合作關系，認為政府之間的合同、公私伙伴關系、公共服務外包、特許協議等方式，都是網絡化治理的核心內容。

網絡化治理代表著一種新興的治理模式，它的內容體現了第三方政府、協同政府、數字化革命、消費者需求等幾種趨勢，首先，它超越了傳統的公私界限，政府可以借助私人公司和非營利組織來提供公共服務，而非政府機構自身。通過公共部門服務外包，政府由單純的服務供應者轉變為一個服務催化者，與私人公司、非營利組織形成風險共擔的合作伙伴關系，共同實現政策目標，這種關系看重的是“成效、成功和問題的解決辦法”。其次，它超越了等級制政府中的條塊壁壘，使政府內部能夠更好地分享信息，協同工作，促使不同層級和部門共同提供更為整體化的公共服務。傳統的政府結構注重部門的職能界定，網絡化治理強調整合不同部門以實現“一站式”的服務提供，不同的部門集合為統一的問題解決網絡，跨部門、跨層級的組織形成一體化的網絡，為公民提供跨越各種類服務的整體性服務，解決跨界問題。再次，它充分利用數字化革命的成果，利用信息技術將跨越組織界限的伙伴溝通合作變得更好、更快，也更廉價?？茖又频慕M織內部、組織之間信息溝通都是作為交易成本來看待的，信息溝通的緩慢會大大提升交易成本，進而影響合作的效益。現代信息技術使組織內部以及組織之間的伙伴網絡共享數據、整合工作流程，以一種嶄新的方式將復雜的系統組織起來，有力地促進網絡化組織模式的發展，有助于解決那些跨越遙遠行政空間的問題。

網絡化治理的指向非常明確，但是網絡化的具體表現在實現過程中卻難以清晰界定。網絡是一個普遍使用但含義較為模糊的概念，在不同的語境中含義有所不同。在公共管理的視野中，網絡在使用時常常是作為與科層制、市場機制相對應的概念來使用。鄞益奮指出，“網絡代表了在市場和科層之外的另一種選擇;網絡是一種水平的、談判的自我協調;網絡意味著自主的行動者進行談判和協調，并依靠一種單一的正式權威來進行控制和協調;網絡有著自我組織、自我管理和自我控制的特點，在結點與結點之間的自我協調過程中，網絡達成了穩定的狀態?！雹氽匆鎶^:《網絡治理:公共管理的新框架》，《公共管理學報》2007年第1期。網絡在目的、邊界、機制等方面都有其獨特的特征，尤其是在與科層制、市場的比較中可以更加清晰地看出。

網絡的特征使得網絡化治理形成了互益、共贏、信任、伙伴的合作機制，成為協調各個行動者的行動框架，既意味著政府內部的良好協作，同時也意味著政府對公私合作網絡的強大管理能力。網絡化治理強調制度化、經?；陀行У摹翱缃纭焙献饕栽鲞M公共價值，合作的“跨界性”成為網絡化治理的核心特征之一。而跨界又有多種表現形式:同級政府部門之間、上下級政府之間、不同政策領域之間、公共部門和私人部門之間。②周志忍:《整體政府與跨部門協同》，《中國行政管理》2008年第9期。

正如實踐中所證明，山東半島藍色經濟區在區域一體化發展中的跨界問題凸顯了網絡化治理的需求。各種跨界問題不斷涌現，需要尋求新的解決思路。在網絡化治理的視角下，不僅政府內部合作的重要性被凸顯出來，而且要高度重視私營企業、非盈利組織在治理中的作用。網絡化治理不僅涉及到跨地區的城市政府間合作，還且還有政府部門職能的整合，在明確政府職能范圍的同時，對于超越地方政府管理邊界的“跨界”管理問題，還應當引入企業和非營利組織等多種治理主體，構建多主體的合作網絡，促進一體化的發展。

二、半島藍色經濟區一體化發展進程的階段分析

網絡化治理有很大的魅力，它不僅可以有效地針對跨界問題尋求答案，而且可以更好地提升公共服務的品質，促進區域內一體化的發展。網絡化治理模式的優勢在于專門化、創新性、速度和靈活性、擴大的影響力四個方面。但是，網絡化治理并非是一蹴而就的，而是呈現出一個動態的發展過程，網絡化治理對管理提出了許多新的挑戰，成功地應對這些挑戰才能夠實現良好的網絡化治理。

半島藍色經濟一體化發展需要一個良好的治理模式，這一模式不僅要包含政府內部的同級政府部門之間、上下級政府之間的合作網絡，還要構建公共部門和私人部門之間制度化、經?；陀行У摹翱缃纭惫芾硗緩?，充分發揮政府、企業、非營利組織等治理主體自身的作用。根據斯蒂芬·戈德史密斯的觀點，網絡化治理的構建需要設計網絡、紐帶鏈接、責任確立、能力建設等四個步驟，這個發展過程對于半島藍色經濟區區域合作網絡的構建具有很好的啟示意義。結合戈德史密斯的觀點，山東半島藍色經濟區一體化發展的網絡化實現可以分為四個發展階段，具體陳述如下。

(一)初始階段:藍色經濟區合作共識的形成

良好的網絡化治理依賴于良好的初始網絡設計，這是網絡化治理初始階段。在這個時期，區域發展規劃通過，行動主體主要在政府體系內部，各個政府主體按照行政命令被動員起來，初步形成了行動網絡。2010年底《規劃》獲得國務院批準，這一戰略的實施成為啟動半島藍色經濟區合作的“扳機”，《規劃》明確了山東省政府的規劃組織職責，也點明了國務院有關部門的支持和指導，規劃中所涉及到的城市政府更是積極行動起來，在山東省發改委的指導下相應展開了各自的規劃編制和規劃推進工作。

《規劃》中對半島藍色經濟區的戰略定位，是對區域合作的“使命”陳述，回答了“為什么”的問題，如今在各地推進半島藍色經濟區發展中比較多的還是在于論證“藍區”的重大意義。《規劃》就是行動的號角，沿海城市的具體行動計劃紛紛出臺，即項目啟動之后迅速構建起各種具體工作流程，“網絡化政府就是通過這樣的方式徹底改變了以往首先關注過程而后才是使命的傳統性政府管理?！雹鬯沟俜摇じ甑率访芩?、威廉·D·埃格斯:《網絡化治理:公共部門的新形態》，北京大學出版社2008年版，第52頁。在這個階段，藍色半島藍色經濟區內的合作模式仍然是傳統的科層制體制，由中央政府、省政府統一協調規劃，在各地方政府自我發展的基礎上，盡管已經在涉及“藍區”整體發展的公務事務上展開橫向的溝通與協作，但主要是在按照傳統的“自上而下”的行政指令模式在展開工作，橫向合作還很少，這個階段我們稱之為半島藍色經濟區的“網絡化治理初始階段”。

(二)震蕩階段:藍色經濟區網絡的初步構建

這是網絡形成過程中內部沖突凸顯的階段，各個主體在統一的行動網絡內確定自身的定位。此時，各個主體已經逐步明確了在一體化過程中的整體追求，承認合作共同體的存在，多元主體已經成為了網絡化治理的網絡節點。但是，各個主體之間對于各自的權力、責任的界定、對網絡主導權的爭奪，初步形成的網絡內部還存在著沖突，整個網絡也就處于震蕩階段，這會一直持續到網絡內部出現比較明朗的領導層，各成員在發展方向上達成共識。

在半島藍色經濟區發展中，這一階段是確定網絡合作類型、構建連接紐帶的關鍵階段。各種跨界問題在解決時，部門之間的合作會涉及到主導部門的問題，區域之間的合作會涉及到龍頭帶動城市的問題，具體項目的合作會涉及到私營企業介入或其他主體介入的問題。從網絡化治理的角度來看就是網絡中誰負責集成網絡、那些主體應該被集成進網絡的問題，以政府作為集成商和以私營企業作為集成商，會形成截然不同的網絡關系運行模式。

觀察半島藍色經濟區的實際運行狀況，我們發現“藍區”內城市之間的合作已經開始呈現，政府主導的合作框架在逐步形成，但解決超越地方政府管理邊界的“跨界”管理問題，主要還停留在政府內部的探討。雖然會涉及到私營企業和非營利組織，但相互之間的溝通渠道還很缺乏，彼此之間的公私伙伴關系并不發達。在這個階段，網絡化治理的多元主體已經初步形成，但主體之間還未建立起良好的溝通協作關系，各主體之間可能會出現各種矛盾沖突，這個階段我們稱之為“網絡化形成的震蕩階段”。

(三)規范階段:藍色經濟區治理網絡的形成

在此階段，區域合作的網絡溝通協調機制建立，串聯節點網絡形成，以項目為導向的各種合作網絡有效運作，區域內的一體化關系得以發展，區域內的凝聚力上升，出現較強的內聚力。網絡化治理到了該階段，應該著力進行的是各種溝通協調機制的建立，以實現政府內部、企業、非營利組織之間的良好溝通協調。

此階段網絡化治理的任務是創建一個高度重視責任性的網絡，替代原有的政府的官僚性服務運行體制。這時的責任模式與科層制下有較大差別，網絡化模式是在分享價值觀和信任的基礎上，構建起有效的激勵機制和績效測評機制，這樣的責任模式能夠有效地回應分權化的、靈活的、個性化的公共問題解決要求。

在半島藍色經濟區的發展中，在網絡化治理的這個階段，中央政府及省政府應該從網絡化治理的主體中抽離出來，不再直接參與各個治理主體間的競合，更多的注重對于宏觀政策與規則的制定。同時，各主體之間高度認可本區域的共同利益，規則化的溝通協調機制已經建立，網絡治理各主體間的關系得以發展并表現出內聚力，我們稱之為“網絡化治理規范階段”。

(四)一體化階段:半島藍色經濟區的實質性融合

網絡一體化是網絡化治理的高級階段，社會的巨大變化既讓網絡化治理成為需要，也讓網絡化治理成為可能;它不僅是提供公共服務的新模式，更是解決問題的必要工具。這時的合作化網絡將發展為“無邊界組織”的組織形態。所謂無邊界組織，是指其橫向的、縱向的或外部的邊界不由某種預先設定的結構所限定或定義的組織設計，體現了組織的靈活性和非結構性。①斯蒂芬·羅賓斯、瑪麗·庫爾特:《管理學(第九版)》，中國人民大學出版社2008年版，第270頁。網絡化的結構已經消解了組織內的橫向邊界和縱向等級，只是基于共同的價值觀分享形成集體行動。

此階段組織的最大特征就是學習型組織的驅動，即基于對所面臨問題的認識，各個主體積極參與到與工作有關問題的學習、識別與解決中，從而使組織形成持續適應與變革的能力。網絡管理者必須具備談判調解、風險分析、信任建立的能力，這些信息共享和任務協作必須通過削弱物理邊界才能夠實現，跨界合作變成無界合作。

若半島藍色經濟區發展到這個階段，行政區劃壁壘不再成為問題、部門職能分割也不再成為問題，各城市政府、各種企業組織、非營利組織成為一個穩定、高效的問題解決網絡，邊界被虛化，網絡行政者作為一個整體共同推動區域一體化的發展，我們把這個階段稱之為“網絡一體化階段”。

三、半島藍色經濟區一體化發展的實現路徑

半島藍色經濟區發展戰略是山東省長期以來區域發展戰略的結晶。自2003年起山東省就開始加快山東半島城市群建設的步伐，隨后又先后推動和實施了“一體兩翼”發展戰略，著力促進山東半島地區的發展。在這些區域發展戰略的基礎上，半島藍色經濟區已經奠定了良好的一體化發展、實現網絡化治理的基礎。

(一)半島藍色經濟區域內合作的發展路徑

區域內合作發展的意識在半島藍色經濟區內具有良好的基礎，很多具體的實踐行動已經實施。2004年4月，青島與日照兩市本著互惠互利合作發展的原則共同簽署了《關于進一步發展兩市交流合作關系的框架協議》，2007年10月，濰坊與青島簽署了《濰坊——青島戰略合作協議》，并于次年聯合擬定了《關于加快推進青濰一體化發展的指導意見》、《推進青濰一體化發展行動計劃》，2008年4月，煙臺和威海兩市簽署了《煙威區域合作關系框架協議書》。這些合作關系的構建，充分體現了半島藍色經濟區內政府間的合作意愿以及發展趨向。

當前，隨著《山東半島藍色經濟區發展規劃》出臺，區域內合作進入了一個新的發展階段。在山東省政府的推動下，省發展改革委員會專門成立了山東半島藍色經濟區建設辦公室，作為“負責落實和推進山東半島藍色經濟區發展戰略;承擔山東半島藍色經濟區建設的綜合協調、指導監督工作，組織編制并實施藍色經濟區發展總體規劃，提出支持藍色經濟區建設、推進體制機制創新和一體化發展的重大政策建議”的專門機構，同時各地市都成立了專門的推動機構藍色經濟區建設辦公室(簡稱“藍辦”)，建立起了完善的自上而下的行動推動機制。

根據山東省行政管理學會的調研，《規劃》實施一年來，“藍區”內的七個城市和有關工作部門都已經提出了促進一體化發展的迫切要求，但在當前各地關注的重點仍存在差異。如青島市提出，作為半島藍色經濟區核心區龍頭城市，希望省里給予更大的財政支持;東營市更關注如何建立資源綜合與生態效益補償機制，希望給予政策傾斜。在重點項目建設上，青島市提出要建設青島西海岸經濟新區、煙臺市要建設東部濱海新區、濰坊市力圖設立壽北和昌北兩個開發區，等等。這些訴求既是對《規劃》的具體貫徹，但也存在各自為政、各自發展的特點。在這個時期，各城市之間的合作和一體化工作盡管得到了重視，但還停留在淺層次，多數工作是在各自的行政區域內展開，跨行政區域界限的合作舉動比較少。

從山東半島藍色經濟區目前的發展狀況看，《規劃》所涉及到的城市政府在根據自身情況制定發展藍色經濟發展規劃的基礎上，通過各地市藍辦牽頭組織的溝通協調活動逐漸增加。同時，企業和非營利組織也在各種藍色經濟區發展論壇上頻頻亮相，二者在促進藍色經濟區發展中的作用日益凸顯。據此我們可以認為，山東半島藍色經濟區網絡化治理的多元主體已經出現。但在實踐中各主體間的溝通協調機制還很不完善，處在網絡化治理的“震蕩階段”。為了更好的推動區域合作，我們應該采取行之有效的措施，促進半島藍色經濟區從“震蕩階段”轉變到“規范階段”。

網絡化治理的途徑并不新鮮，它的關鍵所在就是未來之路如何走，如何通過網絡化治理產生出實質性的利益。隨著未來社會的巨大變革，半島藍色經濟區發展必然要從“規范階段”走向“網絡一體化”階段，以扎實的探索創新公共管理模式，有效地應對各種復雜問題的挑戰，真正實現建設山東半島藍色經濟區所承擔的“國家海洋經濟改革開放先行區和全國重要的海洋生態文明示范區”的創新性使命。

(二)推進半島藍色經濟區網絡化治理的舉措

關于推進半島城市群的合作機制建設，以往的論點多是關注于合作平臺的建設和合作機制的達成，這是推進區域合作的不二法則。依據半島藍色經濟區網絡化治理的發展路徑，當前面臨的主要任務是通過規范順利地度過“震蕩階段”，盡快地從“震蕩階段”轉變到“規范階段”。這需要從以下幾個方面采取有針對性的舉措。

1．建立促進網絡形成的鏈接紐帶。

半島藍色經濟區的網絡已經初步形成，網絡有助于開發強大的關系，而強大的關系可以鞏固和發展網絡。半島藍色經濟區中的主體眾多，在不同的層面、不同的項目上會形成眾多的網絡，這些網絡的形成需要有共同的鏈接紐帶，有的是基于問題、有的是基于任務、有的是基于使命，這就要規范各自的利益，明確各自的定位需求，充分考慮到各自發展中的利益需求，在整體利益的視角下，去整合各自的發展。

這些紐帶的形成意味著網絡治理結構的形成，如半島藍色經濟區網絡化治理主體聯席會議，就表現為各地政府的聯席會、職能部門的聯席會議，以及地方政府、企業、非營利組織聯席會議的不同形式。通過這一平臺，各地方政府、企業、非營利組織能夠從彼此的交流、協商和博弈中，逐漸學會維護和捍衛合法利益的正當途徑與方法，充分利用和用足各種機會以促進自身的發展，同時通過溝通交流，充分表達自己的利益和愿望，及時獲得對方行為選擇的信息，最終發現共同利益，實現治理目標的一體化。

具體的實現方式表現多樣，如網絡化治理主體信息共享機制，實現信息一體化;地方政策協調機制，實現區域公共政策一體化;重大項目協調機制，實現重大項目規劃一體化。如在項目建設上，從中央政府及省政府層面，協調事關半島藍色經濟區區域整體發展進程的如交通一體化、能源建設的一體化、生態環境建設與保護的重大項目，可由中央政府有關部門、省級政府及有關部門與半島藍色經濟區地方政府共同協商，精心制定統一的發展規劃，防止項目的重復建設。

2．構建網絡間的整體性運行模式。

責任是網絡化治理所面臨的最為艱巨的挑戰。在問題解決和合作的過程中，誰應該承擔責任，應該承當什么樣的責任?這不是某個單獨個體的問題，而是組織整體所面臨的問題。這種整體性運行模式不僅僅是責任追究，更是一個貫穿任務始終的綜合性框架。在半島藍色經濟區網絡化治理過程中，首先要把發展的各項目標推向整個網絡，形成建立在信念一致基礎上的信任關系，以建構穩定的網絡整體結構，網絡的激勵機制要與結果相掛鉤，分享收益、共擔風險。這樣的管理框架可以有效地促進網絡間的合作，并且應對變化中的各種問題。

3．設定網絡化發展的績效考核評價體系。

網絡化治理所追求效果的呈現是個難題，決定因果關系的工作也相對復雜。這樣的挑戰不僅要求提升績效測量工具和手段，更重要的是考評體系要適合不同類型伙伴的實際情況，規則平等地適用于內部和外部的所有合作伙伴。首先，績效考核主體的改變?？缬蛑卫碇袘⒒锇殛P系的績效考評制度，政府行政部門、志愿部門、私營部門和社會團體要建立一種伙伴關系，參與到政府績效考評體系中來，相互之間打造平等對話的平臺，溝通彼此的利害關系，鋪設協力的規范，強化伙伴管理，建立多元主體的考核制度，增強考核的客觀性和結果的公平性。①林永波、李長晏:《跨域治理》，五南圖書出版有限公司2005年版，第32－33頁。其次，網絡中最關鍵的主體是區域中的政府，必須要改革區域政府的績效考核指標。具體來講，在政府的績效考核中，應強化經濟結構、資源消耗、環境保護、自主創新、公共服務覆蓋面等方面的考核指標，相應的弱化經濟增長速度、招商引資、出口總值等對城市政府績效的影響。以此引導政府轉移注意力和發展方向，推動區域合作的可持續發展。

4．提升競爭中的網絡治理能力。

以網絡化治理應對各種跨界的棘手問題，意味著管理者應擁有更高的能力和才干。網絡化治理模式在強調合理競爭能夠帶來效率提升的同時，彼此之間的溝通、協調與合作，更是問題的解決之道。網絡經濟中的梅卡斯定律顯示:任何一個網絡，它的參與者、接入者或者說節點越多，它的效益就越好，網絡效能幾乎與結點數的平方成正比。當網絡節點越來越多時，整個網絡的管理和信息溝通難度加大，培養各種深度的紐帶合作關系就變得愈發重要。

在網絡化治理中的公共管理者應該扮演的角色是，“除了交響樂隊的指揮之外，如今的政府還應該像一名制定招聘條件并與音樂家們進行協商談判的商業經理;一名將觀眾帶向演出現場的市場營銷人員?！雹谒沟俜摇じ甑率访芩?、威廉·D·埃格斯:《網絡化治理:公共部門的新形態》，北京大學出版社2008年版，第136頁。但是，當網絡化治理不斷推進之時，現實中的問題往往就是政府缺少類似的具有多方面知識和多種技能的管理者。

政府如何吸引和培養類似的高級人才，就成為網絡化治理的關鍵。這不僅要求政府的公務員制度在招聘與管理方面進行變革，從長遠來看，更是政府內部人員結構的變革，低層公務員崗位的數量將會逐漸下降，公共部門需要更多的能夠機智巧妙地管理各種合作伙伴關系的人才，能夠成功地應對團隊建設、項目管理、風險分析、談判等網絡化治理中的關鍵問題。

在半島藍色經濟區發展的過程中，如今看到的問題都是對海洋高端技能型人才的需求，還沒有考慮到從區域一體化需求所要求的公共管理人才進行考慮，這是未來必須著力發展，必須著力解決的。

F061．2

A

1003－4145［2012］03－0054－06

2011－11－21

王佃利，男，山東大學政治學與公共管理學院副院長、教授，博士生導師。

梁 帥，男，山東大學政治學與公共管理學院碩士研究生。

本文系國家社科基金項目“區域公共物品供給與城市群公共管理體制創新”(10BZZ031)的階段性成果。

(責任編輯:欒曉平E－mail:luanxiaoping@163．com)