老齡化背景下的養老內容研究

崔恒展 李宗華

(濟南大學政治與公共管理學院，山東濟南 250022)

老齡化背景下的養老內容研究

崔恒展 李宗華

(濟南大學政治與公共管理學院，山東濟南 250022)

養老內容包括經濟供養、生活照料和精神慰藉三方面，其中精神慰藉是滲透于經濟供養和生活照料之中而得以體現的。改革開放以來的經濟增長、養老保險制度建立及老年人的“自養”，使得我國至少從理論上說還能夠應對老齡化對經濟供養的挑戰。隨著老齡化的加劇，高齡與失能老人的增加、家庭養老功能的弱化、社會化養老設施及社會化養老服務現狀的不足，老年人的生活照料已成為養老內容的重心。應大力倡導積極老齡化理念、適時調整人口生育政策、盡快建立護理保險制度、繼續推動和完善居家養老政策等，以應對老齡化特別是老年人生活照料壓力。

老齡化;養老;經濟供養;生活照料

如何養老不僅是一個古已有之的問題，而且是一個世界性問題。第六次全國人口普查主要數據公報顯示，截至2010年11月1日，中國60歲以上的老年人達1．78億，占總人口的13．26%。其中65歲及以上人口為1．19億，占8．87%。國務院《社會養老服務體系建設規劃(2011－2015年)》對中國老齡化有如下描述:“自1999年我國步入老齡化社會以來，人口老齡化加速發展，老年人口基數大、增長快并日益呈現高齡化、空巢化趨勢，需要照料的失能、半失能老人數量劇增”。老齡化與傳統家庭養老功能弱化相伴生，使得養老問題已經由傳統的個人、家庭問題而演變為社會問題。在此背景下，對養老內容的研究，可使我們從一個側面明確應對老齡化的重心所在。

一、問題的提出

養老問題的核心是“老”:需要予以特殊關照的老年人群體，無疑是養老的權利主體，也是養老問題的出發點和最終歸宿;養老問題的重點是“養”:主要涉及到養老的責任主體，即誰來養的問題，以及養老的關鍵，即如何養的問題。關于誰來養的問題，主要涉及的是養老方式問題。“從養老資源的提供者這個角度或者從養老的支持力的來源來說，人類只存在三種基本的養老方式或者說模式，即家庭養老、社會養老和自我養老。由家庭來提供養老資源的就是‘家庭養老’，而由社會來提供養老資源的就是‘社會養老’。而所謂自我養老，在理論上講，就是既不依靠子女和親屬，又不依靠社會保障的養老方式”。①穆光宗:《中國傳統養老方式的變革和展望》，《中國人民大學學報》2000年第5期。如何養的問題，涉及的主要是達成養老目標的手段或途徑問題。從一定角度講，近年來社會實踐中政府在極力推行的居家養老及學界和實踐中所探討的諸如土地養老、住房養老等，都可看作是養老的具體途徑或手段。

關于養老內容，從不同視角可做不同闡述，但在傳統家庭養老背景下，一般將養老的內容概括為經濟(或物質)供養、生活照料和精神慰藉三方面。《老年人權益保障法》第11條明確提出:“贍養人應當履行對老年人經濟上供養、生活上照料和精神上慰藉的義務，照顧老年人的特殊需要”。穆光宗從“養老的實質是誰來提供養老資源”的視角提出:“無論是家庭養老、社會養老還是自我養老，關鍵的問題是到底由誰來提供養老的資源——即經濟的或物質的資源、照料資源和精神資源。①穆光宗:《中國傳統養老方式的變革和展望》，《中國人民大學學報》2000年第5期。就宏觀層面而言，養老的主要內容都可概述為上述三方面。

經濟供養就其內涵而言，不僅應確保老年人維持基本生存，而且應足以使老年人提升生活質量。維持生存所必需的主要以解決老年人吃穿住用等生存需求為目標的經濟供養可稱為基本經濟供養，是所有老年人都不可或缺的，在養老內容中無疑處于核心地位。廣義的生活照料不僅包括老年人的日常生活照料，還應包括病患及失能老年人醫療護理、康復等方面的特殊照料，對于絕大多數老年人而言也是必不可少的。作為滿足老年人精神需求的精神慰藉，是人有別于純粹動物而特有的一種需求，它可以獨立存在，但更多應是通過滲透于經濟供養和生活照料之中而得以體現。可以解讀為體現儒家傳統孝道核心內涵的孔子關于孝的“養”、“敬”結合觀點，就表達了寓精神慰藉于經濟供養和生活照料之中的內在要求:“子游問孝。子曰:‘今之孝者，是謂能養。至于犬馬，皆能有養;不敬，何以別乎?’”。朱熹注釋:“養，謂飲食供奉也。犬馬待人而食，亦若養然。言人畜犬馬，皆能有以養之，若能養其親而敬不至，則與養犬馬者何異。甚言不敬之罪，所以深警之也”。“子夏問孝。子曰:‘色難。有事弟子服其勞，有酒食先生饌，曾是以為孝乎?’”。朱熹注釋:“色難，謂事親之際，惟色為難也。食，飯也。先生，父兄也。饌，飲食之也。曾，猶嘗也。蓋孝子之有深愛者，必有和氣;有和氣者，必有愉色;有愉色者，必有婉容;故事親之際，惟色為難耳，服勞奉養未足為孝也”(《論語集注·為政》)。可見，中國傳統的儒家孝道強調在經濟供養和生活照料(所謂“飲食供奉”、“服勞奉養”)中，必須體現出應有的精神慰藉(所謂“敬”、“愉色”)。對單純的經濟供養和生活照料，他們是持批判和否定態度的。朱熹注釋“不敬”時曾引用胡氏的話說:“世俗事親，能養足矣。狎恩恃愛，而不知其漸流于不敬，則非小失也”(《論語集注·為政》)。鑒于對精神慰藉的“滲透性”主張，本文關于養老內容的探討不對其單獨立論，而只從經濟供養和生活照料層面展開。

中國的老齡化是與社會變遷所導致的家庭養老功能弱化相伴而來的，如果獨生子女政策維持不變，養老方式由傳統的家庭養老為主、社會養老為輔，進而發展為家庭養老與社會養老并重，并最終演變為社會養老為主、家庭養老為輔，將是一種必然趨勢。養老的內容不僅受一定社會歷史階段文化習俗影響，更受一定社會歷史階段社會經濟發展水平制約。在老齡化社會來臨之初，擔憂并更多地關注養老中的經濟供養問題是可以理解的，但伴隨著老齡化的加劇，對養老內容的關注應盡快實現由經濟供養為主向生活照料為主的轉變，生活照料必將成為養老內容的重心。

二、正確認識經濟供養問題

“從一般意義上理解，人口老齡化對社會帶來的沖擊主要在于:退出社會勞動不再創造財富的老年人口占就業人口的比例不斷加大，因而導致整個社會的贍養率提升，如果缺乏必要的積累或相應的措施，我們的社會有朝一日會不勝負荷，并因此而產生諸多社會問題，此即所謂的‘白發浪潮’沖擊問題”②崔恒展、張軍:《試論農村老年人的自養及農村養老中的政府作為》，《濟南大學學報》(社會科學版)2004年第2期。。隨著老齡化的加劇，贍養老年人的經濟負擔必然相應增加是一種客觀現實。與前述養老方式演變趨勢相對應，老年人的經濟供養也必然實現由家庭負擔為主向社會負擔為主的轉移，在此過程中，如果沒有相應的制度設計予以保障，不僅會危及老年人的生存，而且足以釀成嚴峻的社會問題。那么，是否能因此推斷說經濟供養是老齡化的最大沖擊甚至足以構成“老齡化危機”呢?答案應是否定的。

(一)就社會整體而言，老年人的經濟供養已不成問題

改革開放以來的經濟增長為老年人的經濟供養提供了經濟保障。中國改革開放30余年來所取得的最令世人矚目的成就之一，是實現了由計劃經濟時期物品匱乏到市場經濟時代生產過剩的跨越，經濟突飛猛進的發展與物質產品的極大豐富相伴生，即使在國際金融危機的背景下，城鄉居民收入水平仍呈遞增趨勢。“2011年全國農村居民人均純收入6977元，比上年增加1058元，增長17．9%。剔除價格因素影響，實際增長11．4%，增速同比提高0．5個百分點……城鎮居民人均總收入23979元，其中，人均可支配收入21810元，比上年增加2701元，增長14．1%。剔除價格因素影響，城鎮居民人均可支配收入實際增長8．4%，增速同比提高0．6個百分點”③國家統計局:《2011 年城鄉居民收入增長情況》，http://www．stats．gov．cn/tjfx/jdfx/t20120120_402780174．htm。。國務院新聞辦公室2011年12月7日發布消息:中國已成為全球第二大經濟體和第一大貢獻國。隨著經濟的發展，以“吃不飽飯”為主要特征的絕對貧困現象在中國逐漸消失。2011年11月底中央扶貧開發工作會議決定，將國家扶貧標準線從2010年的農民人均純收入1274元升至2300元，比2009年提高92%。對于曾為社會發展做出過貢獻并有權分享社會文明進步成果的老年人群體，無論從理論上講還是從現實來看，已具有了為他們提供與社會經濟發展水平相適應的經濟供養的實力。

養老保險制度的建立與發展為老年人的基本經濟供養提供了必要的法律保障。建立養老保險制度應對工業化所導致的社會變遷而帶來的養老問題，是國際社會的成功經驗，也是順應經濟供養由家庭為主向社會為主轉變所必需的一種制度設計。建立多層次養老保障體系，是世界銀行等國際組織積極倡導，也為世界許多國家所推許和踐行著的主流做法，其中，政府主辦的基本養老保險是第一層次，其養老目標主要是“保基本”，即確保參保者年老后的基本生存需要，或說提供基本經濟供養。2011年8月24日，全國人大常委會副委員長兼秘書長李建國代表全國人大常委會執法檢查組作的關于《中華人民共和國老年人權益保障法》執法檢查的報告中指出，中國已基本確立了社會養老保障體系，參加城鎮企業職工基本養老保險人數達到2．36億人，已有5806萬離退休人員領取養老金;新型農村社會養老保險今年將覆蓋60%的縣。截至今年5月底，參加新型農村社會養老保險人數達1．9億人，5170萬人領取養老金。①② 趙超、余曉潔:《中國成唯一老年人口超1億國家 直面老齡化社會挑戰》，http://news．xinhuanet．com/politics/2011－08/24/c_131071747．htm。也就是說，中國現在已有5806萬城鎮老年人獲得了制度化的社會提供的基本經濟供養保障，5170萬農村老年人獲得了制度化的主要是政府提供的經濟供養幫助(新農保規定的60歲以上農村老年人每月下限55元的“養老金”，實際上只能算是政府發放的一種老年津貼，但對許多農村老年人而言無疑是重要的經濟供養補充)。隨著老齡化加劇特別是老齡人口絕對數量的增加，起步較晚、積累不足的養老保險制度安排，是否能可持續地提供足夠的社會化經濟供養固然令人擔憂，但覆蓋全民的養老保險制度的基本確立，為老年人依法享有基本經濟供養提供了法律保障。隨著制度的不斷發展和完善，社會化的老年人經濟供養必將不斷提高與豐富。

此外，近年來民政部正在大力推行建立80歲以上高齡老人津貼制度，各級地方政府也正在根據本地實際積極響應和探索。該制度的建立必將給高齡老人的經濟供養提供一定的幫助。

(二)靜態的老齡人口贍養率不能準確反映真實的社會贍養負擔

老齡人口贍養率是衡量人口老齡化的一個重要指標，一般指65歲以上老齡人口所占勞動人口(14歲到64歲)的比重，也就是一個國家或地區平均一個勞動力將承擔幾個老人的贍養。中國老齡辦發布的《2010年度中國老齡事業發展統計公報》稱，中國老年贍養比為11．9%。據最新預測，2020年約3個勞動年齡人口負擔1個老人，2030年約2．5個勞動年齡人口負擔1個老人。②趙超、余曉潔:《中國成唯一老年人口超1億國家 直面老齡化社會挑戰》，http://news．xinhuanet．com/politics/2011－08/24/c_131071747．htm。通過這些數據，似乎可顯而易見地推論出:人口老齡化的加劇，將使中國面臨極其嚴峻的贍養負擔。但從經濟供養層面而言，養老的實際負擔和靜態數字所反映的是有出入的。

并不是所有的老年人進入老年后都退出社會勞動依靠社會贍養。國家統計局人口和就業統計司2007年全國人口變動情況抽樣調查數據顯示，近五成老年人主要靠家庭其他成員供養。從65歲及以上老年人的生活來源看，46%的老年人主要靠家庭其他成員供養，其次是靠勞動收入和離退休金、養老金生活，分別占25．9%和23．6%。在主要生活來源上，城鎮與鄉村老年人有明顯差別，城鎮中48．6%的老年人靠離退休金、養老金來生活，其次是家庭其他成員供養和勞動收入，分別占35．6%和10．5%。鄉村老年人靠家庭其他成員供養的超過五成，占53．9%，其次為勞動收入，占37．5%。③李桂蘭:《我國人口老齡化疾步到來》，http://www．chinapop．gov．cn/rklt/lltt/200804/t20080410_49668．htm。

國務院新聞辦公室2006年《中國老齡事業的發展》白皮書中曾提到“中國老年人口近60%分布在農村”。我們在研究農村老年人養老問題時曾提出以下觀點:“我國農村人口老齡化對我國社會的影響并沒有像有些人描述或想象的那樣嚴重，主要原因在于:我國農村老年人并沒有退出社會勞動的法定年齡限制，只要他能擁有一塊土地，那么，除非身體狀況不允許，否則可憐的中國農民就像有的學者描述的那樣“活到老干到老”。在一般年景下，大多數老年農民通過自身努力(主要是田間勞作)，至少在經濟上能確保自身的生存甚至有余，即能實現所謂的自養”④崔恒展、張軍:《試論農村老年人的自養及農村養老中的政府作為》，《濟南大學學報》(社會科學版)2004年第2期。。時至今日，在經濟上“自養”仍是相當一部分農村老年人迫不得已的選擇。城鎮化的加速發展使得大量農村青壯年進入城鎮工作與生活，而現行戶籍制度與保障制度使得他們當中絕大部分人一旦年老喪失打工的“可利用價值”，仍然要重返農村，生活在農村的老年人口并沒因此而減少，甚至還相對增加。也就是說，和城鎮達到退休年齡領取退休金從而享受社會提供的經濟供養的城鎮老年人不同，相當一部分農村老年人的經濟供養仍需自己解決，不構成所謂的社會負擔。“自養”老年人口的存在，使得老齡化加劇對經濟供養的實際壓力不像靜態數字所反映的那樣嚴峻。

“為所有想工作的老年人提供就業機會”是2002年聯合國第二屆世界老齡大會通過的《馬德里老齡問題國際行動計劃》(以下簡稱“行動計劃”)的行動目標之一，“只要老年人想工作并有能力工作，就使他們能夠繼續工作”。因此，通過工作解決自身的經濟供養問題或對經濟供養提供一定補充，應是更多老年人的一種自覺選擇，也是國際社會所倡導的積極老齡化的內容之一。

三、高度關注生活照料壓力

生活照料關乎老年人生活的質量，對有些老年人而言，如果生活照料缺失，再好的經濟供養也無法享用，甚至無法生存。隨著老齡化的加劇，將生活照料作為養老內容的重心予以關注不僅具有必要性，而且具有緊迫性。

(一)高齡與失能老人的增加使得老年人生活照料的需求激增

年齡越大需要他人提供生活照料的比例越大。一般將80歲以上的老人稱為高齡老人。1990年我國高齡人口500萬，2000年1200萬(占總人口的比重為0．96%，占老年人口的9．23%)①央吉:《我國人口轉型的現階段特征》，http://www．chinapop．gov．cn/rklt/lltt/200808/t20080801_158078．htm。。截止2009年底，我國1．67億老年人中，80周歲及以上的高齡老人1899萬，占11．4%，他們之中多數人逐步進入半自理或不能自理狀態②李立國:《在全國社會養老服務體系建設推進會上的講話》，http://www．mlr．gov．cn/xwdt/bmdt/201011/t20101108_792853．htm。。全國老齡辦2006年《中國人口老齡化發展趨勢預測研究報告》預測，到21世紀下半葉，80歲及以上高齡老年人口規模將保持在8000－9000萬，高齡化水平為25－30%，重度老齡化和高齡化問題將顯得越來越突出。中國社科院社會政策研究中心楊團等人對甘肅、山西、陜西三個省份的三個農業縣(市、區農業人口80%以上)的高齡老人群體的調查結論是:老年人獨立生活的能力差，高達44．3% 的老人需要他人照護③陳統奎:《從家庭到社會—楊團談農村養老方式的變遷》，《南風窗》2009年第3期。。

龐大的失能老人群體產生了迫切的專業化生活照料需求。2010年全國老齡辦和中國老齡科學研究中心開展了全國失能老年人狀況專題研究。按照國際通行的日常生活活動能力量表(ADLs)“吃飯、穿衣、上下床、上廁所、室內走動和洗澡”六項指標，一到兩項“做不了”的，定義為“輕度失能”;三到四項“做不了”的定義為“中度失能”;五到六項“做不了”的定義為“重度失能”。根據調查預測，2010年末全國城鄉部分失能和完全失能老年人約3300萬，占總體老年人口的19%。其中完全失能老年人1080萬，占總體老年人口6．23%。到2015年，部分失能和完全失能老年人將達4000萬人，占總體老年人口的19．5%。目前城市完全失能老年人中，有照料需求的占77．1%;農村完全失能老人中，有照料需求的占61．8%④張愷悌:《全國城鄉失能老年人狀況研究》新聞發布稿，http://www．cncaprc．gov．cn/info/13085．html。。全國老齡工作委員會辦公室副主任閆青春說:“失能意味著什么?意味著老年人各種疾病罹患率大幅度上升，意味著生活半自理和完全不能自理的老年人的數量大幅度上升，意味著老年人日常生活離不開人員照顧，也意味著專業化長期照料和護理服務機構建設必須加快”⑤陳恒:《老齡化社會中國準備好了嗎》，《光明日報》2011年10月13日，第16版。。

(二)家庭養老功能的弱化主要表現為生活照料能力不足

家庭在老年人生活照料中發揮著重要的作用。“據一項調查:在洗澡、穿衣、上廁所、吃飯方面，我國高齡人口中有35%需要人幫助，在需要照顧的人中78%的人依賴成年子女或孫子女，11%的人依賴配偶，依賴社會服務和保姆的僅占6．7%，1．04%的老人無人照料”⑥央吉:《我國人口轉型的現階段特征》，http://www．chinapop．gov．cn/rklt/lltt/200808/t20080801_158078．htm．。

家庭小型化與空巢家庭的增多，導致生活照料力不從心。根據第六次全國人口普查數據，中國大陸31個省、自治區、直轄市平均每個家庭戶的人口為3．1人。“隨著我國家庭小型化發展趨勢的日益凸顯，4－2－1結構的家庭已成為主體，少子老齡化使得空巢老年人家庭日益增多，目前城市空巢家庭比率已達49．7%，農村空巢和類空巢家庭也達到38．9%”⑦梁捷:《關心“空巢老人”》，《光明日報》2010年7月4日，第6版。。全國老齡辦2008年《我國城市居家養老服務研究》指出，今后空巢現象將更加普遍，空巢期也將明顯延長。與發達國家獨居及夫婦空巢戶高達70% －80%的比例相比，我國老年人空巢比例持續增加的趨勢將是不可逆轉的。“計劃生育政策使得傳統家庭照料的人力資源出現匱乏，隨著‘獨生子女’成為家庭主力的時代到來，我國幾千年來家庭養老的傳統模式將面臨巨大的挑戰。由于受多元文化的影響，特別是受家庭規模小型化的現實和發展趨勢的影響，不僅空巢家庭老人身邊無子女照料，而且大量和子女生活在一起的老年人由于子女工作、生活壓力的增大，也很難得到兒女和其他家庭成員的精心照護。加之完全失能老人對長期照料護理有較高的專業化、規范化要求，更使得子女對于承擔家庭長期照料護理力不從心，難以為繼”①張愷悌:《全國城鄉失能老年人狀況研究》新聞發布稿，http://www．cncaprc．gov．cn/info/13085．html。。

楊團等人的調查也顯示了當前對高齡老人“所謂家庭照護”的無奈:“調查中50%以上是高齡老人自己照顧自己或配偶互相照顧，喪偶的老人中40．2%的老人是自我照顧。兒子照顧僅占11．4%，女兒照顧則只有6．8%。事實上，被訪老人多數是上世紀二三十年代出生的人，子女還不少呢。還有一種現象非常令我憂心，一些老人與智力殘疾的子女一起生活，本來老人應該是被照顧者，結果往往是照顧的提供者”。②陳統奎:《從家庭到社會——楊團談農村養老方式的變遷》，《雙周刊》2009年第3期。

(三)社會化養老設施及社會化養老服務現狀不足以應對激增的需求

社會化養老設施主要指福利院、敬老院、老年公寓等專業化養老機構，社會化養老服務目前的主要形式是政府正在極力推行的以社區為依托的居家養老服務。

養老機構的床位數遠遠不足。據2006年《中國人口老齡化發展趨勢預測研究報告》:“(當年)平均每千名老人占有床位僅有8．6張，與發達國家平均每千名老人占有養老床位數50－70張的水平相差甚遠”。民政部《2010年社會服務發展統計報告》數據:截至2010年底，全國各類老年福利機構39904個，床位314．9萬張，年末收養老年人242．6萬人。其中，城市養老服務機構5413個，床位56．7萬張，年末收養老年人36．3萬人;農村養老服務機構31472個，床位224．9萬張，年末收養老年人182．5萬人。濟南市老齡辦2007年針對全市老年人的專門調查顯示，希望“住在養老院或老年公寓”的比例為3．31%。對老年人對養老院態度專項調查資料統計，明確表示對養老院有需求的占19．65%③郭世鋒:《推廣居家養老需破四大瓶頸》，《濟南日報》2008年3月7日第2版。。即使按3．31%的需求率計算，全國僅現有近1．19億65歲以上老年人就有近394萬有入住需求。顯然，現有養老機構的床位數遠遠不足。另有資料顯示:“近一半的養老機構表示只接收生活能自理的老人。城市中有將近2/3養老機構，特別是民辦養老機構，對老人入住不以失能作為限制條件，但在農村養老機構中，這個比例則降為30．4%，有超過四成以上的農村養老機構明確表示只接收能自理的老人”④葉紫:《中國首次發布城鄉失能老人狀況建社會照護機制:急》，《人民日報海外版》2011年3月2日，第4版。。

居家養老服務剛剛起步。機構養老并不是所有老年人養老的最優選項，這基本上是一種全社會的主流共識。“受獨特的文化傳統、老年人心理要求，以及經濟發展水平與老年人經濟承受能力所限，機構養老在中國難以全面推行，因此，大力促進居家養老加社區照料型(家庭+社區型)服務模式，同時輔之以機構養老，是適合中國國情的老年福利服務事業發展方向”⑤鄭功成:《中國社會保障30年》，人民出版社2008年12月版，第188頁。。2008年1月，全國老齡辦等10部門《關于全面推進居家養老服務工作的意見》，明確“居家養老服務是指政府和社會力量依托社區，為居家的老年人提供生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等方面服務的一種服務形式”，居家養老服務在政府的強力推動下率先在城市興起。但實踐中，除傳統“三無”老人和部分低保家庭老人因政府全額或差額購買服務而從中受益外，其他老年人并沒得到太多實惠，因他們需要自費購買服務，于是出現了理論需求非常龐大而現實中成規模有效需求不足同時并存的局面，并進而制約了居家養老服務的可持續發展。民政部《社會養老服務體系建設“十二五”規劃(征求意見稿)》推算:“2020年我國老年人護理服務和生活照料的潛在市場規模將超過5000億元，可新增社會就業崗位超過710萬個”。但從開展居家養老服務的城市看，服務隊伍建設不僅缺乏專業化，而且沒有形成規模，服務內容也大多停留在一般家政服務的低端水平。因此，至少就目前而言，居家養老這種社會化服務形式還不能充分滿足老年人生活照料的需求。

四、結論及思考

隨著老齡化進程的加快，高齡老人、失能老人也相應地不斷增多，“白發浪潮”對中國經濟社會的沖擊將是全方位的。老年人的生活照料業已成為養老內容的重心。結合已有研究成果、政府現行行政舉措及各種社會實踐，應對老年人生活照料壓力應至少做好以下四方面工作:

(一)大力倡導積極老齡化理念

1990年，世界衛生組織提出了“健康老齡化”的概念。所謂健康老齡化，是指在老齡化社會中，絕大多數老年人處于生理、心理和社會功能的健康狀態，使社會發展不受過度人口老齡化的影響①陳良瑾:《社會救助與社會福利》，中國勞動社會保障出版社2009年9月版，第208頁。。在健康老齡化理論基礎上，積極老齡化的主張于1997年開始提出。2002年世界衛生組織《積極老齡化:一個政策框架》報告，將積極老齡化界定為“盡可能增加健康、參與和保障機會的過程，以提高人們老年時的生活質量”②李宗華、李偉峰、高功敬:《城市老年人社區參與意愿的影響因素分析》，《山東社會科學》2011年第3期。。同年4月，第二屆世界老齡大會在馬德里召開，有研究認為“大會所通過的《政治宣言》和《老齡問題國際行動計劃》對‘積極老齡化’概念的形成、理論基礎以及積極的老齡化政策進行了更為詳盡的論述”③汪小娟:《積極老齡化:一種解決人口老齡化的途徑》，《黑河學刊》2011年第4期。。但也有研究指出:“‘積極老齡化’的提法并沒有出現在馬德里老齡問題國際行動方案中，在其政治宣言中也僅出現了一次……當然，在當時說來，‘積極老齡化’才剛成為一個國際發展方向。今天，積極老齡化已經成為國內外老齡政策的發展核心，并受政治議程與老齡研究的影響”④［美］陳社英:《積極老齡化與中國:觀點與問題透視》，劉建義、馬箭譯，《南方人口》2010年第4期。。

積極老齡化可以看作是一項以確保老年群體有質量的長壽為目標，通過廣泛組織和動員包括老年人群體、家庭、政府、社區、民間組織等在內的各種資源，系統地解決老齡化問題的一攬子的社會發展對策。“積極老齡化理念的核心在于使老年人能夠保持身體健康，提高預期壽命，積極參與社會活動，繼續為社會作出貢獻，保障生活質量，提高生活水平”⑤陶建明:《應對老齡化需“積極”》，《寧波通訊》2011年第20期。。其核心內涵可從兩方面理解:一方面，就社會整體而言，提出了應如何正確認識老齡化的問題。“世界衛生組織認為，為了讓積極老齡化深入人心，必須首先向社會大眾闡明和普及積極老齡化的概念，走出傳統的對人口老齡化的認識誤區，樹立積極老齡化的新觀念。既要看到人口老齡化是社會發展的必然，又要看到它給人類社會帶來了嚴峻的挑戰;既要看到老年人過去對社會經濟發展所作的貢獻，又要看到繼續發揮老年人余熱的必要性”⑥陶建明:《應對老齡化需“積極”》，《寧波通訊》2011年第20期。。另一方面，就老年人群體而言，積極老齡化的基礎和核心是“健康老齡化”。1995年10月，在中國老齡委等單位在北京召開的全國老年醫療保健研討會上，鄔滄萍教授所作的主題報告中曾提到:“健康老齡化不僅體現為壽命的長度，更重要的是壽命質量的提高……目前我國老年人口壽命提高得很快，但生命質量不夠高。一是老年期死亡率比發達國家高;二是進入老年期后，存活時間短，或者說，老年人的更替較快;三是進入老年后的17年左右余壽中，預期的健康壽命只占1/3左右”⑦參見健康無憂網:《老年保健健康地步入老年》，http://www．jkwz．org/html/lnjk/nyhl/6946．html。。不夠高的生命質量，不僅降低了老年人的生存質量，而且加大了社會負擔特別是生活照料的壓力。如“行動計劃”中所說:“促進終生健康(包括增進健康和防治疾病)、協助性技術、必要的康復護理、心理健康服務、促進健康的生活方式和有利環境的政策，可降低與老齡有關的殘疾率，節省預算開支”。

因此，倡導并確立積極老齡化的理念不僅有助于正確認識老齡化，而且可為包括生活照料在內的一系列養老問題的解決提供有益指導。

(二)適時調整人口生育政策

養老服務的社會化不能取代家庭養老的地位與作用。《老年人權益保障法》第10條規定:“老年人養老主要依靠家庭，家庭成員應當關心和照料老年人”。家庭養老中，蘊含著家庭成員精神慰藉的生活照料，是其他任何養老方式都無法替代的。聯合國也倡導各國政府制定政策發揮家庭的養老作用，“行動計劃”中提出:“通過制定對家庭有利并對性別問題敏感的政策，調解工作和照顧家人的責任之間的關系，承認并顧及越來越多的勞動者需要承擔照顧年老家人、殘疾人和慢性病患者，包括艾滋病毒/艾滋病患者在內的責任”。

中國目前家庭養老面臨的最大也是最迫切的問題是“計劃生育政策使得傳統家庭照料的人力資源出現匱乏”。近年來，放寬獨生子女政策的呼聲越來越高，許多地方也開始施行“雙獨”夫妻允許生二胎的政策。在中國實施節制生育的計劃生育政策是必需的，但不能將計劃生育簡單地理解為絕對的一胎化。甚至有研究提出，一胎化政策強力推行所產生的巨大“人口虧損”問題加劇，帶來了十分嚴重的社會危害。其危害之一便是“生育少子化”快于“人口老齡化”，導致人口弱持續甚至不可持續發展以及養老金體系的難以為繼。主流學者認為，中國現在就應該放開“二胎”，但即便如此，對遏制更早些時候的人口虧損所造成的人口塌陷和失衡危機而言，也為時已晚。一則基于高生育成本考量的低生育意愿和文化制約了生育水平的回升;二則從嬰幼兒成長到合格勞動力需要一個“人口成長周期”，補償性生育“遠水解不了近渴”，但在一定程度上可以提供更長遠的“人口資源戰略儲備”①穆光宗:《人口虧損下的中國》，《學習時報》2012年2月20日第4版。。

從發揮家庭養老功能特別是加強老年人生活照料的視角而言，適時調整人口生育政策具有極大的必要性和緊迫性。

(三)盡快建立護理保險制度

“行動計劃”中提到:“老齡人口的護理和治療需要日增，必須制訂適當的政策。如果沒有這種政策，會造成費用的大幅上升。促進終生健康(包括增進健康和防治疾病)、協助性技術、必要的康復護理、心理健康服務、促進健康的生活方式和有利環境的政策，可降低與老齡有關的殘疾率，節省預算開支”。圍繞著老年人特別是失能老年人的護理，日本建立老年護理保險制度的經驗是值得借鑒的。“護理保險設立的根本目的就是要解決人口老齡化帶來的老年人護理服務及其所產生的護理費用問題……護理保險更多地與醫治、護理和生活照顧相聯系，企圖通過相應的生活服務以保障老年人的生活質量。同樣，與醫療保障險側重治療服務尤其是短期的或一次性的治療服務不同，護理保險除了為慢性生理疾病、失去自理能力或感知紊亂的人提供長期的、廣泛的、輔助性的康復和支持性的照顧和護理服務之外，還提供必要的、長期的生活照料以及精神和社會方面的服務”②王莉莉、葉曉恬:《日本老年護理保險制底的發展與啟示》，《外國問題研究》2011年第1期。。

已有不少專家學者呼吁盡快建立護理保險制度。如，中國老齡科學研究中心主任張愷悌認為，面對失能老年人的快速增長，現有的法律法規政策、特別是相關配套的實施辦法、地方性法規嚴重不足，養老服務業的法制建設亟待加強。長期照護服務體系的建立需要有失能老年人經濟支付能力的支撐，因此應當通過立法建立健全失能老年人長期護理保險制度。我國應從現在開始加緊研究和探索強制性的長期護理保險制度，并在沿海發達地區或一線城市先行試點。③陳麗平、李吉斌:《中國城鄉失能老年人約3300萬專家吁修改老年法》，http://cn．chinagate．cn/population/2011－05/17/content_22582870．htm。。

(四)繼續推動和完善居家養老

充分考慮老年人的個人喜好和負擔得起的住房選擇，促進在社區內“就地養老”也是“行動計劃”的行動目標之一。當然，社區養老不是孤立選項。如“行動計劃”中所說:“在所有國家，在自己的社區養老是人們的理想……過去二十年中，社區照顧和就地養老已成為許多政府的政策目標。有時是基于財政上的理由，因為根據家庭提供大部分照顧這一假定，預期社區照顧比養老院照顧的費用低。如果得不到足夠援助，家庭照顧者可能不勝負荷。此外，即使在有正規社區照顧制度的地方，這些系統也往往由于資源匱乏和協調不善而能力不足。鑒于上述種種問題，可取的作法是提供各類負擔得起的照顧方法供選項，從家庭照顧至機構照顧，不一而足。最后，在選擇最有效的照顧方式時，必須由老年人參與評價自己的需要并監測所提供的服務”。

早在20世紀80年代中葉城市社區建設在中國興起之初，“為老服務”就是社區服務的重要內容之一。依托社區發展居家養老服務解決老年人的生活照料問題的實踐，雖然存在著這樣那樣一些問題，但這是國際社會養老實踐的經驗總結，符合中國實際，是今后老齡事業發展的趨勢與方向。國務院已將構建以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系，作為應對人口老齡化的一項長期戰略任務提出，并出臺了《社會養老服務體系建設規劃(2011－2015年)》(國辦發［2011］60號)。隨著規劃的推行落實，老年人的生活照料問題必將不斷得到更多的關注和更好的解決。

C913．6

A

1003－4145［2012］04－0029－07

2012－02－12

崔恒展(1962—)，男，濟南大學政治與公共管理學院勞動與社會保障系副教授;

李宗華(1963—)，女，濟南大學政治與公共管理學院社會工作系教授。

本文系山東省社科規劃研究項目“山東農村空巢老人生活質量及生活滿意度的社會比較研究”(項目編號:09CSHJ02)、國家社會科學基金項目“我國農村空巢老人生活滿意度研究”(項目編號:11BRK008)的階段性成果。

(責任編輯:陸影 luyinga1203@163．com)