我國(guó)地方政府內(nèi)部問責(zé)程序研究

張成立

(聊城大學(xué)管理學(xué)院，山東聊城 252059)

我國(guó)地方政府內(nèi)部問責(zé)程序研究

張成立

(聊城大學(xué)管理學(xué)院，山東聊城 252059)

天津、重慶、海南、安徽、廣東五省市行政問責(zé)規(guī)章表明，我國(guó)地方政府內(nèi)部問責(zé)程序建設(shè)初具規(guī)模，問責(zé)的啟動(dòng)、調(diào)查、決定、執(zhí)行等基本環(huán)節(jié)已經(jīng)確立，各環(huán)節(jié)之間的關(guān)系較為明確。但是，還存在程序設(shè)計(jì)粗糙、立法不統(tǒng)一、公開性不足、糾錯(cuò)機(jī)制不完善等問題。應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的問責(zé)機(jī)構(gòu)，建立健全預(yù)告知制度和救濟(jì)制度，加強(qiáng)問責(zé)監(jiān)督，制定《行政問責(zé)法》，進(jìn)一步完善地方政府內(nèi)部問責(zé)程序。

行政問責(zé);政府內(nèi)部問責(zé)程序;缺陷;對(duì)策

一、五省市政府內(nèi)部問責(zé)程序現(xiàn)狀

行政問責(zé)程序是指行政問責(zé)主體針對(duì)行政問責(zé)客體進(jìn)行監(jiān)督和問責(zé)的具體方式、步驟、順序、時(shí)限等。行政問責(zé)程序分為異體問責(zé)程序和同體問責(zé)程序兩類，前者是政府之外的問責(zé)主體對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員進(jìn)行問責(zé)的程序性規(guī)定，包括權(quán)力機(jī)關(guān)問責(zé)程序、司法機(jī)關(guān)問責(zé)程序等;后者是政府內(nèi)部的問責(zé)機(jī)構(gòu)對(duì)政府各部門及其公務(wù)員進(jìn)行問責(zé)的程序性規(guī)定。相比之下，內(nèi)部問責(zé)程序在行政問責(zé)工作中尤為重要。因?yàn)椋瑑?nèi)部問責(zé)是行政問責(zé)工作的主要部分，工作量大，涉及范圍廣，內(nèi)部關(guān)系較為復(fù)雜，加強(qiáng)政府內(nèi)部問責(zé)程序建設(shè)，有利于實(shí)現(xiàn)行政問責(zé)的制度化、規(guī)范化，有利于增強(qiáng)行政問責(zé)的實(shí)效。

近年來(lái)，我國(guó)的行政問責(zé)制度建設(shè)快速發(fā)展，許多省市相繼頒布、實(shí)施了行政問責(zé)地方性規(guī)章，明確了行政問責(zé)的基本程序，保障了行政問責(zé)活動(dòng)的順利開展。其中，天津市于2004年1月13日頒布了《天津市人民政府行政責(zé)任問責(zé)制試行辦法》，重慶市于2004年5月13日頒布了《重慶市政府部門行政首長(zhǎng)問責(zé)暫行辦法》，海南省于2005年1月30日頒布了《海南省行政首長(zhǎng)問責(zé)暫行規(guī)定》，安徽省于2007年6月16日頒布了《安徽省人民政府行政問責(zé)暫行辦法》，廣東省于2008年9月1日頒布了《廣東省各級(jí)政府部門行政首長(zhǎng)問責(zé)暫行辦法》。上述五省市大體上都將內(nèi)部問責(zé)程序劃分為“啟動(dòng)——調(diào)查——聽取陳述和申辯——決定——送達(dá)——執(zhí)行——救濟(jì)”幾個(gè)環(huán)節(jié)，并對(duì)各環(huán)節(jié)的任務(wù)、操作步驟作出了規(guī)定。

(一)啟動(dòng)環(huán)節(jié)。五省市均對(duì)行政問責(zé)的啟動(dòng)主體、啟動(dòng)條件等作出了規(guī)定。綜合考察五省市行政問責(zé)規(guī)章，行政問責(zé)的啟動(dòng)主體包括省(市)長(zhǎng)、市長(zhǎng)辦公會(huì)議、各級(jí)人民政府三種類型。各級(jí)人大、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)的問責(zé)建議，上級(jí)機(jī)關(guān)的指示、批示，公民、法人或者其他組織的檢舉和控告等，往往成為行政問責(zé)的啟動(dòng)條件。(二)調(diào)查環(huán)節(jié)。調(diào)查是行政問責(zé)活動(dòng)中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，五省市對(duì)此非常重視，明確規(guī)定由專門的機(jī)關(guān)(一般為監(jiān)察機(jī)關(guān))負(fù)責(zé)調(diào)查，向省(市)人民政府報(bào)告調(diào)查結(jié)果，提出問責(zé)建議。天津、安徽規(guī)定了回避制度，海南、安徽規(guī)定了調(diào)查時(shí)限。(三)聽取陳述和申辯環(huán)節(jié)。在五省市中，重慶、安徽、廣東明確規(guī)定問責(zé)對(duì)象享有陳述和申辯的權(quán)利，問責(zé)對(duì)象可以就問責(zé)事項(xiàng)進(jìn)行陳述和申辯。(四)決定環(huán)節(jié)。重慶市規(guī)定，市長(zhǎng)決定是否問責(zé)，并根據(jù)市政府常務(wù)會(huì)議討論的情況決定追究責(zé)任的方式。天津、海南、安徽、廣東規(guī)定，問責(zé)由政府常務(wù)會(huì)議討論決定。(五)送達(dá)環(huán)節(jié)。五省市都規(guī)定以書面形式送達(dá)，有的由監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)送達(dá)，有的由省(市)政府辦公廳負(fù)責(zé)送達(dá)，有的由省政府負(fù)責(zé)送達(dá)。(六)執(zhí)行環(huán)節(jié)。海南、安徽規(guī)定，行政首長(zhǎng)拒絕執(zhí)行問責(zé)處理決定的，省政府依照管理權(quán)限建議免去其職務(wù)后再作處理。廣東規(guī)定得較為具體，被問責(zé)的行政首長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)在15個(gè)工作日內(nèi)，將問責(zé)決定執(zhí)行情況書面報(bào)告人民政府和本級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)，由監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。(七)救濟(jì)環(huán)節(jié)。五省市均對(duì)問責(zé)對(duì)象設(shè)置了救濟(jì)渠道，海南、安徽、廣東稱做“申訴”，天津、重慶稱做“申請(qǐng)復(fù)核”。為了督促問責(zé)對(duì)象及時(shí)行使獲得救濟(jì)的權(quán)利，重慶、海南、天津還分別設(shè)置了10個(gè)工作日、15日、30日的救濟(jì)時(shí)限。

二、我國(guó)地方政府內(nèi)部問責(zé)程序存在的主要問題

五省市行政問責(zé)規(guī)章表明，我國(guó)地方政府內(nèi)部問責(zé)程序建設(shè)已經(jīng)初具規(guī)模，問責(zé)的啟動(dòng)、調(diào)查、決定、執(zhí)行等基本環(huán)節(jié)已經(jīng)確立。但是，地方政府內(nèi)部問責(zé)程序還存在不少問題。

首先，問責(zé)程序不統(tǒng)一，某些方面差異較大。以上述五省市為例，不同的省市對(duì)于政府內(nèi)部問責(zé)程序的規(guī)定多有不同。如關(guān)于“誰(shuí)來(lái)啟動(dòng)問責(zé)程序”，有的省市規(guī)定由省(市)長(zhǎng)啟動(dòng)，有的規(guī)定由市長(zhǎng)辦公會(huì)議啟動(dòng)，有的規(guī)定由人民政府啟動(dòng)。關(guān)于調(diào)查的時(shí)限，有的省市規(guī)定30個(gè)工作日，有的規(guī)定60日，有的沒有規(guī)定調(diào)查時(shí)限。關(guān)于“誰(shuí)來(lái)決定問責(zé)”，有的規(guī)定由市長(zhǎng)決定，有的規(guī)定由省(市)政府常務(wù)會(huì)議討論決定。關(guān)于“誰(shuí)負(fù)責(zé)送達(dá)問責(zé)決定”，有的規(guī)定由監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)送達(dá)，有的規(guī)定由政府辦公廳負(fù)責(zé)送達(dá)，有的規(guī)定由省政府負(fù)責(zé)送達(dá)。關(guān)于問責(zé)的救濟(jì)，有的省市規(guī)定對(duì)問責(zé)決定不服可以申請(qǐng)復(fù)核，有的規(guī)定可以向省(市)人民政府提出書面申訴。關(guān)于救濟(jì)時(shí)限，五省市之間差異最大，有的規(guī)定自接到問責(zé)決定之日起10個(gè)工作日，有的規(guī)定為15個(gè)工作日，有的規(guī)定為15日，還有的規(guī)定為30日。五省市內(nèi)部問責(zé)程序存在的上述差異表明，立法不統(tǒng)一已經(jīng)成為地方政府內(nèi)部問責(zé)程序建設(shè)面臨的最大問題，不僅制約行政問責(zé)工作的順利開展，而且嚴(yán)重影響行政問責(zé)應(yīng)有的權(quán)威。

其次，問責(zé)程序不完整，某些環(huán)節(jié)、制度缺位。行政問責(zé)程序應(yīng)當(dāng)是一個(gè)環(huán)節(jié)齊全、制度完備的順序鏈條，一般包括啟動(dòng)、調(diào)查、聽取陳述和申辯、決定、送達(dá)、執(zhí)行、救濟(jì)等主要環(huán)節(jié)。從五省市內(nèi)部問責(zé)程序設(shè)計(jì)來(lái)看，有的省市環(huán)節(jié)不完整。如關(guān)于陳述和申辯，天津、海南沒有作出任何規(guī)定。關(guān)于執(zhí)行，五省市中的大部分沒有規(guī)定如何執(zhí)行，天津、重慶根本沒有設(shè)置執(zhí)行環(huán)節(jié)，海南、安徽雖然設(shè)置了執(zhí)行環(huán)節(jié)，但沒有規(guī)定執(zhí)行的具體措施，僅明確行政首長(zhǎng)拒絕執(zhí)行問責(zé)處理決定的處理措施。從各環(huán)節(jié)內(nèi)部制度配備來(lái)看，某些省市存在制度缺失。如調(diào)查環(huán)節(jié)中的回避制度，在五省市中，重慶、海南、廣東沒有規(guī)定回避制度。再如救濟(jì)環(huán)節(jié)中的聽證制度、訴訟制度，按照國(guó)際慣例，對(duì)于懲戒力度較大的行政問責(zé)決定，問責(zé)對(duì)象有權(quán)要求公開聽證;對(duì)于事關(guān)問責(zé)對(duì)象身份和重大財(cái)產(chǎn)關(guān)系的事項(xiàng)，如撤職、開除等，問責(zé)對(duì)象享有尋求司法救濟(jì)的權(quán)利，有權(quán)向司法機(jī)關(guān)提起行政訴訟。目前，我國(guó)各省市行政問責(zé)規(guī)章均沒有設(shè)立聽證制度和行政訴訟制度。

第三，問責(zé)程序不合理，某些設(shè)計(jì)有失科學(xué)。五省市行政問責(zé)規(guī)章表明，內(nèi)部問責(zé)程序有悖合理性的突出問題有兩個(gè)方面。一是政府首腦直接管控行政問責(zé)活動(dòng)，造成問責(zé)權(quán)力高度集中，容易導(dǎo)致問責(zé)活動(dòng)背離民主和公正。如海南規(guī)定，發(fā)現(xiàn)有關(guān)行政首長(zhǎng)可能有應(yīng)當(dāng)問責(zé)情形的，省長(zhǎng)可以責(zé)成省人民政府辦公廳或者監(jiān)察廳組成調(diào)查組進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。省長(zhǎng)接到調(diào)查報(bào)告后，可以召開省政府常務(wù)會(huì)議或者省長(zhǎng)辦公會(huì)議討論，作出問責(zé)或者不予問責(zé)的決定。重慶規(guī)定，市長(zhǎng)不僅有權(quán)決定啟動(dòng)問責(zé)程序，責(zé)成市政府有關(guān)部門的行政首長(zhǎng)當(dāng)面匯報(bào)情況，而且在認(rèn)為市政府部門行政首長(zhǎng)存在應(yīng)予問責(zé)情形且事實(shí)清楚的，市長(zhǎng)可以直接決定提交市政府常務(wù)會(huì)議討論，研究追究責(zé)任的方式。二是調(diào)查機(jī)關(guān)直接將調(diào)查結(jié)果告知問責(zé)對(duì)象，既違背調(diào)查活動(dòng)的基本規(guī)程，又超越調(diào)查機(jī)關(guān)的職權(quán)。如廣東規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查結(jié)束，應(yīng)將調(diào)查結(jié)果書面告知被調(diào)查的政府部門行政首長(zhǎng)，并聽取其對(duì)調(diào)查事實(shí)的意見。重慶規(guī)定，市監(jiān)察局調(diào)查結(jié)束，應(yīng)將調(diào)查結(jié)果書面告知被調(diào)查的市政府部門行政首長(zhǎng)，并詢問其對(duì)調(diào)查事實(shí)有無(wú)異議。

第四，問責(zé)程序透明度欠佳，公開性不足。行政問責(zé)應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行，自覺接受人民的監(jiān)督。五省市行政問責(zé)規(guī)章表明，行政問責(zé)的公開只限于公開問責(zé)結(jié)果，且范圍有限，遠(yuǎn)未達(dá)到對(duì)社會(huì)公開的要求。其中，部分省市在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部公開問責(zé)結(jié)果，并將問責(zé)決定告知作出問責(zé)批示或提出問責(zé)建議的組織或個(gè)人。如安徽規(guī)定:“省政府對(duì)行政首長(zhǎng)的問責(zé)處理決定應(yīng)當(dāng)書面通知本人，同時(shí)告知作出問責(zé)批示或者提出問責(zé)建議的單位或者個(gè)人。”廣東規(guī)定:“對(duì)行政首長(zhǎng)作出的問責(zé)或者不予問責(zé)的決定，由監(jiān)察機(jī)關(guān)書面通知本人，并抄送作出問責(zé)批示或提出問責(zé)建議的有關(guān)機(jī)關(guān)。”而另一部分省市僅僅在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部公開問責(zé)結(jié)果了事。如天津規(guī)定，“對(duì)行政問責(zé)對(duì)象給予行政處分的，應(yīng)當(dāng)以書面形式送達(dá)有關(guān)單位或當(dāng)事人。”重慶市規(guī)定:“市長(zhǎng)根據(jù)市政府常務(wù)會(huì)議討論的情況決定追究責(zé)任的方式，由市政府辦公廳書面通知被追究責(zé)任的市政府部門行政首長(zhǎng)。”海南省規(guī)定:“對(duì)有關(guān)行政首長(zhǎng)作出問責(zé)或者不予問責(zé)決定的，應(yīng)當(dāng)按照干部管理權(quán)限報(bào)送任免機(jī)關(guān)，并書面告知有關(guān)行政首長(zhǎng)。”可見，五省市都是僅公開問責(zé)結(jié)果，并不公開問責(zé)過(guò)程，社會(huì)公眾難以知曉問責(zé)的基本環(huán)節(jié)、步驟、手段、主要證據(jù)等信息。

第五，問責(zé)程序缺乏制約和救濟(jì)，糾錯(cuò)機(jī)制不完善。在五省市中，大部分都建立了回避制度、聽取陳述和申辯制度及申訴制度，有效減少了行政問責(zé)的偏差和失誤，但是，還存在許多不足。一是調(diào)查環(huán)節(jié)缺少?gòu)?fù)核程序。問責(zé)機(jī)關(guān)在調(diào)查取證過(guò)程中，不僅應(yīng)當(dāng)聽取問責(zé)對(duì)象的陳述和申辯，還應(yīng)當(dāng)針對(duì)其陳述和申辯進(jìn)行必要的復(fù)核，確保調(diào)查結(jié)論客觀、公正。復(fù)核程序作為“聽取陳述和申辯”的制度延伸，是防范調(diào)查失誤的重要一環(huán)，不可或缺。二是救濟(jì)環(huán)節(jié)缺少司法手段。按照現(xiàn)行制度，問責(zé)對(duì)象對(duì)問責(zé)決定不服的，有權(quán)向作出問責(zé)決定的人民政府申請(qǐng)復(fù)核，或者向問責(zé)機(jī)關(guān)提出書面申訴，但不能向人民法院提起行政訴訟。由于問責(zé)機(jī)關(guān)與問責(zé)對(duì)象之間特殊的管理關(guān)系，加之問責(zé)機(jī)關(guān)與行政救濟(jì)機(jī)關(guān)實(shí)為一體，申請(qǐng)復(fù)核或申訴的效果并不理想。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的行政問責(zé)救濟(jì)渠道過(guò)于單一，最為欠缺的就是司法救濟(jì)。三是問責(zé)機(jī)關(guān)缺乏有效監(jiān)督和制約。五省市行政問責(zé)規(guī)章表明，問責(zé)機(jī)關(guān)自身的法律責(zé)任并不明晰，現(xiàn)行制度對(duì)問責(zé)機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督和制約力度較弱。其中，天津沒有對(duì)問責(zé)機(jī)關(guān)的法律責(zé)任作出任何規(guī)定，其他四省市的行政問責(zé)規(guī)章均只設(shè)一條，簡(jiǎn)單規(guī)定了問責(zé)機(jī)關(guān)工作人員的責(zé)任。如廣東規(guī)定:“參與問責(zé)調(diào)查工作的人員濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)規(guī)定追究其責(zé)任。”

三、完善地方政府內(nèi)部問責(zé)程序的建議

(一)設(shè)置專門的行政問責(zé)機(jī)構(gòu)，擺脫“人治”之弊。行政問責(zé)具有很強(qiáng)的政治性和專業(yè)性，應(yīng)當(dāng)配備政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、通曉法律、熟悉管理的專業(yè)人員，并設(shè)置具有權(quán)威性、公正性的專門問責(zé)機(jī)構(gòu)。目前，絕大多數(shù)地方政府既沒有設(shè)置專門的問責(zé)機(jī)構(gòu)，也沒有配備專業(yè)的問責(zé)人員。以上述五省市為例，行政問責(zé)是否啟動(dòng)、是否問責(zé)往往由政府行政首長(zhǎng)親自決定，行政問責(zé)的調(diào)查取證一般由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)實(shí)施。在現(xiàn)行程序中，問責(zé)機(jī)構(gòu)不明確，內(nèi)部關(guān)系不清晰，權(quán)力配置缺乏法律依據(jù)，“人治”色彩較為濃厚。

隨著行政問責(zé)的不斷深入，問責(zé)的范圍會(huì)越來(lái)越廣，工作量會(huì)越來(lái)越大，政府首長(zhǎng)對(duì)行政問責(zé)事必躬親是不現(xiàn)實(shí)的，也不符合行政問責(zé)制度化、法治化的要求。只有建立專門的問責(zé)機(jī)構(gòu)，組建一支專業(yè)性的問責(zé)隊(duì)伍，嚴(yán)格按照法定程序行事，才能保證行政問責(zé)高效、有序進(jìn)行。在現(xiàn)有的組織框架之下，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的行政問責(zé)機(jī)構(gòu)——行政問責(zé)委員會(huì)，全面負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的行政問責(zé)工作，各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)并入本級(jí)行政問責(zé)委員會(huì)。根據(jù)工作需要，行政問責(zé)委員會(huì)內(nèi)設(shè)立案、調(diào)查、決定、執(zhí)行、申訴等機(jī)構(gòu)，分工負(fù)責(zé)。在人員的配備上，政府首長(zhǎng)擔(dān)任本級(jí)行政問責(zé)委員會(huì)主任，副主任由政府內(nèi)部紀(jì)檢、監(jiān)察、法制、審計(jì)等部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任。行政問責(zé)委員會(huì)的工作人員必須具備較高的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，可以以行政監(jiān)察隊(duì)伍為基礎(chǔ)，從行政、管理、法律等領(lǐng)域公開招聘，擇優(yōu)錄用。

(二)建立健全預(yù)告知制度，保障問責(zé)對(duì)象的合法權(quán)益。預(yù)告知制度是指行政問責(zé)機(jī)關(guān)在調(diào)查取證之后作出問責(zé)決定之前，將擬作出的行政問責(zé)決定及其事實(shí)依據(jù)、法律依據(jù)告知問責(zé)對(duì)象，聽取其陳述和申辯，并予以復(fù)核的制度。預(yù)告知制度有利于全面、客觀地查清案件事實(shí)，主動(dòng)規(guī)避問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)，確保問責(zé)結(jié)果合法、公正，最大限度地保護(hù)問責(zé)對(duì)象的合法權(quán)益。

五省市行政問責(zé)規(guī)章表明，大部分省市未明確問責(zé)機(jī)關(guān)的預(yù)告知義務(wù)，僅規(guī)定問責(zé)對(duì)象享有陳述和申辯的權(quán)利。實(shí)際上，預(yù)告知制度包括三項(xiàng)緊密聯(lián)系的內(nèi)容:告知擬作出的問責(zé)決定及其依據(jù)、聽取陳述和申辯、復(fù)核，三者都屬于問責(zé)機(jī)關(guān)的法定職責(zé)和義務(wù)。問責(zé)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)履行預(yù)告知義務(wù)，該義務(wù)并不以問責(zé)對(duì)象主動(dòng)行使申辯權(quán)利為前提;問責(zé)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)全面履行預(yù)告知義務(wù)，無(wú)權(quán)自行選擇和取舍其內(nèi)容。從實(shí)際情況來(lái)看，現(xiàn)行規(guī)定離預(yù)告知制度的要求還相差很遠(yuǎn)，急需補(bǔ)充和完善。首先，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定問責(zé)機(jī)關(guān)負(fù)有預(yù)告知義務(wù)，作出問責(zé)決定之前必須將擬作出的行政問責(zé)決定及其理由書面告知問責(zé)對(duì)象。對(duì)于問責(zé)對(duì)象而言，行政問責(zé)決定屬于不利行政行為，問責(zé)機(jī)關(guān)有義務(wù)說(shuō)明理由。“說(shuō)明理由是一個(gè)不利行政行為必須具有的形式要求。作為一種程序上的形式要求，說(shuō)明理由應(yīng)當(dāng)包括法律根據(jù)和實(shí)施根據(jù)的說(shuō)明，二者缺一不可。”①姜明安:《行政程序研究》，北京大學(xué)出版社2006年版，第283頁(yè)。其次，調(diào)整聽取陳述和申辯的時(shí)間安排，由現(xiàn)有的調(diào)查取證之中，改為調(diào)查取證之后，以使問責(zé)對(duì)象更充分、更全面地陳述個(gè)人意見。再次，增設(shè)復(fù)核程序，明確規(guī)定問責(zé)機(jī)關(guān)在聽取問責(zé)對(duì)象的陳述和申辯后，對(duì)涉及到的事實(shí)和證據(jù)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行認(rèn)真復(fù)核，排除疑點(diǎn)，查清事實(shí)。

(三)建立健全救濟(jì)制度，引入司法救濟(jì)。與其他工作一樣，行政問責(zé)活動(dòng)也存在風(fēng)險(xiǎn)，難免出現(xiàn)偏差和失誤，有可能損害問責(zé)對(duì)象的利益。因此，有必要建立健全救濟(jì)制度，保護(hù)問責(zé)對(duì)象的正當(dāng)權(quán)益。行政問責(zé)救濟(jì)制度主要包括行政機(jī)關(guān)內(nèi)部救濟(jì)和司法救濟(jì)兩部分，目前，存在的主要問題集中于司法救濟(jì)。行政問責(zé)作為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為，本質(zhì)上屬于具體行政行為，直接關(guān)系到問責(zé)對(duì)象的切身利益。無(wú)論是按照我國(guó)的行政法、行政訴訟法理論，還是借鑒西方國(guó)家行政問責(zé)實(shí)踐，都應(yīng)當(dāng)將司法救濟(jì)應(yīng)用于行政問責(zé)領(lǐng)域。目前，司法救濟(jì)在我國(guó)行政問責(zé)領(lǐng)域基本上屬于空白，急需引入行政訴訟制度，實(shí)現(xiàn)行政救濟(jì)與司法救濟(jì)二者并舉。不過(guò)，鑒于行政問責(zé)屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行政行為，司法救濟(jì)不宜覆蓋行政問責(zé)的所有領(lǐng)域。對(duì)于輕度問責(zé)，如誡勉、通報(bào)批評(píng)、責(zé)令作出檢查、責(zé)令公開道歉等，司法機(jī)關(guān)不宜介入，問責(zé)對(duì)象應(yīng)當(dāng)通過(guò)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部救濟(jì)途徑解決。對(duì)于事關(guān)問責(zé)對(duì)象身份和重大財(cái)產(chǎn)關(guān)系的事項(xiàng)，如降級(jí)、降職、撤職、開除等，法律應(yīng)當(dāng)賦予問責(zé)對(duì)象尋求司法救濟(jì)的權(quán)利。為此，應(yīng)當(dāng)調(diào)整《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，將“當(dāng)事人對(duì)降級(jí)、降職、撤職、開除等行政問責(zé)決定不服的”納入行政訴訟受案范圍。

(四)加強(qiáng)內(nèi)外監(jiān)督，保證行政問責(zé)的公開與公正。實(shí)踐證明，行政問責(zé)并不是行政機(jī)關(guān)的“家務(wù)事”，而是事關(guān)社會(huì)發(fā)展、關(guān)乎社會(huì)利益的公共事務(wù)。要保證行政問責(zé)工作合法、公正、高效進(jìn)行，必須加強(qiáng)內(nèi)外監(jiān)督，增強(qiáng)公開性，增加透明度，使行政問責(zé)成為“陽(yáng)光工程”。只有保證行政問責(zé)的公開，才能實(shí)現(xiàn)行政問責(zé)的公正。為此，首先要完善行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。上級(jí)行政機(jī)關(guān)要加大對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)行政問責(zé)工作的檢查、指導(dǎo)力度，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人要對(duì)本級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政問責(zé)工作負(fù)總責(zé)，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部紀(jì)檢、監(jiān)察等部門對(duì)行政問責(zé)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，及時(shí)處理涉及行政問責(zé)的檢舉和控告。其次，要完善行政機(jī)關(guān)外部監(jiān)督機(jī)制。各級(jí)人大及其常委會(huì)享有對(duì)同級(jí)政府行政問責(zé)工作的檢查、質(zhì)詢權(quán)利，政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)匯報(bào)工作，自覺接受人大的監(jiān)督;各級(jí)司法機(jī)關(guān)重點(diǎn)從法律適用方面監(jiān)督行政問責(zé)工作，提出司法建議;作為執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨是各級(jí)政府行政問責(zé)工作的領(lǐng)導(dǎo)者，行政問責(zé)應(yīng)當(dāng)置于各級(jí)黨組織的監(jiān)督之下。特別需要重視的是，行政問責(zé)離不開社會(huì)各界的廣泛參與，應(yīng)當(dāng)自覺接受社會(huì)公眾和新聞媒體的監(jiān)督。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)充分重視公眾輿論，虛心聽取廣大群眾對(duì)行政問責(zé)的意見和建議，自覺接受人民群眾的監(jiān)督。

(五)制定《行政問責(zé)法》，統(tǒng)一問責(zé)程序。五省市行政問責(zé)地方性規(guī)章表明，各地的行政問責(zé)程序差異較大，不僅給行政問責(zé)實(shí)踐帶來(lái)諸多困難，也影響了行政問責(zé)的應(yīng)有的權(quán)威。有必要制定《行政問責(zé)法》，統(tǒng)一問責(zé)程序。行政問責(zé)程序設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公開、公平、公正、科學(xué)、民主原則，包括以下基本環(huán)節(jié):立案、調(diào)查、預(yù)告知、決定、送達(dá)、執(zhí)行和救濟(jì)。立案由各級(jí)人民政府行政問責(zé)委員會(huì)下設(shè)的立案機(jī)構(gòu)統(tǒng)一辦理，立案機(jī)構(gòu)受理有關(guān)部門的問責(zé)指示、建議，或公民、法人或者其他組織的檢舉和控告，依法進(jìn)行審查，對(duì)于屬于行政問責(zé)范圍、符合立案條件的，依法予以立案;對(duì)于不符合立案條件的，給予說(shuō)明和解釋。調(diào)查由行政問責(zé)委員會(huì)下設(shè)的調(diào)查機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，調(diào)查應(yīng)當(dāng)全面客觀，既要調(diào)取對(duì)問責(zé)對(duì)象不利的證據(jù)，也要調(diào)取對(duì)其有利的證據(jù);調(diào)查實(shí)行回避制度，調(diào)查人員與案件有利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)回避;為了提高辦案效率，調(diào)查應(yīng)當(dāng)有時(shí)間限制，一般案件以60日為宜，特殊案件可以延期;調(diào)查結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)向行政問責(zé)委員會(huì)下設(shè)的問責(zé)決定機(jī)構(gòu)提交書面調(diào)查報(bào)告，并提出問責(zé)或不予問責(zé)的建議。預(yù)告知由行政問責(zé)委員會(huì)下設(shè)的問責(zé)決定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，將擬作出的行政問責(zé)決定告知問責(zé)對(duì)象，聽取問責(zé)對(duì)象的陳述和申辯，對(duì)其提出的問題進(jìn)行必要的復(fù)核;如果發(fā)現(xiàn)問責(zé)有誤，應(yīng)當(dāng)及時(shí)終止問責(zé)程序，并予以糾正。問責(zé)決定由問責(zé)決定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，經(jīng)過(guò)集體研究，按照少數(shù)服從多數(shù)原則作出;問責(zé)決定應(yīng)當(dāng)采用書面形式，載明責(zé)任追究方式、問責(zé)的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)、救濟(jì)途徑等。送達(dá)和執(zhí)行由行政問責(zé)委員會(huì)下設(shè)的問責(zé)執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，送達(dá)應(yīng)當(dāng)采用書面形式，執(zhí)行情況應(yīng)當(dāng)書面報(bào)告有關(guān)部門。問責(zé)救濟(jì)分為申訴和行政訴訟兩種方式，前者針對(duì)輕度問責(zé)，由行政問責(zé)委員會(huì)下屬的申訴機(jī)構(gòu)辦理;后者針對(duì)降級(jí)、撤職、開除等重度問責(zé)，由人民法院依照《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定審理。

DF31

A

1003－4145［2012］04－0103－04

2012－02－23

張成立，聊城大學(xué)管理學(xué)院副教授，研究領(lǐng)域:行政法制。

本文是中國(guó)法學(xué)會(huì)部級(jí)法學(xué)研究課題“行政問責(zé)法治化研究”(CLS—D1015)、山東省高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“我國(guó)行政問責(zé)立法的理念與模式選擇”(J10WG14)、山東省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究項(xiàng)目“行政問責(zé)程序建設(shè)研究”(10CJGZ43)、山東省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“省直管縣改革實(shí)證研究”(2010RKGB2170)的階段性成果。

(責(zé)任編輯:周文升wszhou66@126．com)