理念、問題與路徑
——新中國社會保險法制建設的回顧與展望

朱海龍，王 朝，譚文翰

理念、問題與路徑
——新中國社會保險法制建設的回顧與展望

朱海龍，王 朝，譚文翰

作為錯綜復雜的社會建設探索歷程的一部分，中國社會保險法制化經歷了“國家-單位保障制”；社會保險為國有企業改革配套；社會保險作為市場經濟體系的支柱之一；社會保險作為公民的基本權利，實現統一立法等階段。2010年我國頒布《社會保險法》，正式標志著我國社會保險事業邁入了一個新臺階。每個階段都有著豐富的時代背景，蘊含深刻的時代理念，同時留下一些問題，需要尋求新的路徑。

社會保險；法制建設；理念；問題；路徑

社會保險對于如今的社會來說已經不是一個新的話題。每個人都會遇到諸如年老、疾病和失業等問題，而這些問題日益需要一種普遍的社會性的救助制度，以分擔不可期遇的社會風險。社會保險正是在這種狀況下首先在資本主義國家逐步建立起來，并在社會運動、政黨制度與民主選舉制度等的推動下，逐步的社會化、法制化。但在不同的時代、不同的國家的具體制度又有著明顯的差異，這些差異的出現根源就在于蘊藏其中的理念的不同。理念貫穿各種具體的社會保險法律制度之中，是各種社會保險法律制度的精神和內在本質，決定了各種社會法律保險制度是否出現及其出現的形式，也進一步決定了它的功能、問題及其未來的變化發展。

新中國從建國伊始，就開始了社會保險的摸索和探求，至2010年社會保險實現了全國統一立法，我國的社會保險上升到一個新的發展階段，既有明顯的成績，也有深刻的教訓。在學術界，對我國社會保險法制建設過程的研究也不少，但大多停留于對建設過程中法律、法規、規章以及規范性文件的探討，而沒有細細琢磨指導這些法律文件背后的理念，而正是這些理念，決定著社會保險法律文件的出臺以及他們的“成功”與“失敗”，所以，本文擬以顯性的法律文件①為基礎，力圖深挖法律文件背后的價值理念以及它們指導的法律文件存在著什么樣的問題和他們的進一步演化發展的路徑。

一、國家—單位保障制（1949～1978）

建國后，我國在憲法頒布之前，就于1951年由政務院發布了《勞動保險條例》，這被稱為新中國第一部社會保險法規。該條例規定各級工會組織是勞動保險的執行機關，各級政府勞動行政機關為勞動保險的監督機關。企業職工享有廣泛的權利，包括因對工負傷、殘疾、疾病、養老、生育等待遇。1954年《憲法》在第93條規定：“中華人民共和國勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候，有獲得物質幫助的權利。國家舉辦社會保險……”

但是，我國是新興的社會主義國家，除了對社會主義方向的堅定不移和唯一確定，對社會主義的基本制度以及實現方式都處于不斷地探索當中，特別是具體社會生活當中的社會保險法，沒有前例可以借鑒，因此第一部社會保險法規和憲法規范的實現和執行也不會那么簡單而水到渠成。

具體來說，在這個階段，又可分為兩個小步驟。第一步是社會主義改造之前，這時我國處于從民主主義社會向社會主義社會轉變的過程當中，新中國廢除了國民黨的六法全書，在新中國這片大地上開始建設社會主義的法制，盡管處于社會轉型時期，但由于《勞動保險條例》的出臺，社會保險還是取得了比較大的成績。據相關統計資料，到1956年時，企業職工執行社會保險條例的有1600萬人，享受社會保險的職工占職工總數的94%［1］。第二步是社會主義改造完成至1978年，在這個階段，我國大陸總體已進入社會主義社會，人民當家作主，成為國家主人，社會主義各項經濟建設和法制建設也如火如荼地進行。在社會保險方面，在強調國家—單位—個人利益高度一致的原則下，國家和單位相互依存，承擔共同責任。在城市，居民依托于各級機關、事業單位和企業單位；在農村，農民則加入人民公社和生產大隊或小隊等集體組織，人民與所在單位構成不可分割的關系，無償地享受著相關社會保障待遇，從而是一種典型的國家—單位保障制模式［2］。

從以上的敘述中我們可以得知，“人人享有社會保險，甚至高層次的社會保險”是當時社會保險法制化的基本理念。因此在倡導國家—單位保障制模式的情況下，社會保險的覆蓋率之高前所未有，也令許多高福利國家難以望其項背。在當時，人民沉浸在推翻三座大山的欣喜之中，沉浸在翻身做主人的愉悅之中，主人為一家之主，中華人民共和國公民是新中國的主人，主人理所當然地享有社會保障，這沒有任何邏輯錯誤。當時國家領導人和全體國民一致認為，我國已進入社會主義社會，因此我們就要享受先進的社會主義制度帶給我們的優越性。這種優越性體現在社會保險方面，就是人人享有社會保險，人人都能依靠集體、單位和國家解決疾病、災害等問題。當然，在這種認識的指導下失業是不會發生的，1957年，我國政府宣布消滅了失業［3］（217）——這也被認為是社會主義和資本主義的主要區別之一。

毫無疑問，人人享有社會保險，甚至高層次的社會保險，是現代文明社會孜孜以求的重要目標之一。中國當時的國家—單位保障制，調動了億萬人民投身社會主義建設的積極性，有利于維護建國初期社會穩定，恢復被戰亂破壞的國家經濟。但這一模式下，社會保險的負擔全由國家及企業（單位）承擔，個人依賴思想嚴重等各種缺陷突出，過分強調公有化、平均化而忽視生產效率。從根本上來說，這畢竟違背了馬克思和恩格斯關于生產關系必須適應生產力的發展要求的定律。違背了客觀規律，必定會失敗和受到摒棄。中國當時的社會生產力比較低下，社會物質比較匱乏，要達到和適應社會主義高級階段的全民性高度社會保險，顯然是不可持續的。因此，隨著對社會主義社會認識的扭轉和農村經濟改革的漸進，理想的烏托邦式的國家—單位保障制被遺留在歷史的道路上。

二、社會保險為國有企業改革配套（1979～1990）

實行改革開放后，我國經濟體制開始進行全方位的改革，而在當時高度集中的單一的計劃經濟體制下，經濟體制改革（特別是在城市）基本相當于國有企業的改革。為適應這一體制改革，1986年前后，國務院發布了《國營企業實行勞動合同暫行規定》、《國有企業職工待業保險暫行規定》、《關于公費醫療保險的通知》，分別確立了勞動合同制工人的養老保險制度、中國的失業保險制度、公費醫療制度等。

改革開放的巨大成就，尤其是80年代初期對社會主義市場經濟的探索以及之后確立以社會主義市場經濟體制為經濟體制改革的目標，其歷史影響和功績是不可估量的。作為為經濟體制改革配套的社會保險制度，其意義不言而喻。國有企業“尾大不掉”，所以實行養老保險制度；效率優先，優勝劣汰的市場經濟原則與國有企業“大鍋飯”、“平均主義”的交鋒，于是建立失業保險制度，讓工人有危機感；國有企業自辦醫院，單位包干引起社會弊病，于是開始對公費醫療進行改革。這種比較全面深刻的變革，改變了職工對單位、國家的完全依賴思想，社會保障的覆蓋范圍擴大，社會保障層次趨向多元化，社會保障管理體制趨向統一和完善，社會保障的法制建設也取得了較大的進展。

作為為國有企業改革配套的舉措之一，社會保險的意義不僅為國有企業改革的保駕護航做出了突出貢獻，也為我國現代社會保險制度的構建奠定了基礎和框架。然而，作為一項社會制度的改革措施，難免引起不斷的陣痛——新舊利益關系的不斷博弈，如何把握實現企業的效率和收益的同時，維護好下崗待業工人和其他受損職工權利之間的平衡，既實現社會經濟制度的根本轉型，又不影響社會的穩定和維持工人生活水平。并且，要建立社會主義市場體制，很顯然，社會保險光是圍繞國有企業改革，而忽視了社會主義市場經濟中其他主體——私營企業、個體工商戶以及現代公司的存在，注定會隨著國有企業改革這個時代主題的消逝而沉淪。

在當時的特殊條件下，“為特殊群體保險”是中國社會保險法制化的基本理念。這個特殊群體的主體實際上就是指因國企改革而淪為弱勢群體的一部分工人。相對于改革開放前的“人人享有保險”從表面邏輯上來看似乎是有所倒退了。但它正是“人人享有社會保險”這種超越生產力發展的理念模式不可持續的一種反應，它重新平衡了社會保險的公平與效率這一永恒的矛盾，突出了效率，為事實上的公平創造了條件。因此“為特殊群體保險”是當時社會時勢發展變化的一種必然選擇，在這種理念模式下制定的各種社會保險法律制度成為許多工人接受變革的底線，減輕了社會變革所帶來的震蕩，維護了社會的穩定，使得改革進一步向縱深發展成為可能，也為其自身在新的階段的變化和發展創造了條件。

但是這種理念模式的歷史局限性也是顯而易見的。這種“為特殊群體保險”不符合現代社會人人平等的基本原則，也違背了現代市場經濟發展的規律。它使得參與社會保險的人數和水平都保持在較低的水平，忽略了其他市場主體，同時這種理念模式下出臺的社會保險法律制度具有權宜性的工具操作之嫌，并不是從“以人為本”出發。很明顯，盡管當時大的改革方向已定，但具體制度建設還在摸索之中，諸多的社會保險都是反應式法制化，是被動地走向歷史的舞臺，因此當時的各種社會保險法律制度顯得相對零散瑣碎。

三、社會保險作為市場經濟體系的支柱之一（1990～2003）

20世紀90年代以來，我國確立了社會主義市場經濟體制的經濟制度和依法治國、建設社會主義法治國家的政治制度，相應的社會保險制度也開始向市場化和法治化方向發展。1992年召開的十四大，明確了中國特色的社會主義市場經濟體制，這無疑已確定了中國經濟日后的發展途徑和方向。全國人大1994年對此作出回應，把《社會保險法》列入當屆人大必須制定的法律之一。在隨后出臺的《中華人民共和國勞動法》、《失業保險條例》、《工傷保險條例》中，明確了勞動者社會保險和福利、失業保險和工傷保險權利。至此，我國社會保險領域的基本制度和框架基本上得到確立，包括養老保險、醫療保險、生育保險、工傷保險和失業保險。

社會保險領域基本制度的確立，為市場經濟體制的建立提供了強有力的后盾和保障。勞動法的出臺，明確了用人單位和職工在社會保險方面的權利和義務，為職工享受社會保險提供了法律依據；《失業保險條例》的頒布，為進一步深化國企改革和其他企業精簡人員、提高效率解決了后顧之憂，失業工人也得到有效救助；《工傷保險條例》有力地保障了勞動者在工作中遭受事故傷害和患職業病后獲得醫療救治、經濟補償和職業康復的權利。到這一階段，社會保障制度從經濟體制改革的輔助性措施，轉變為市場經濟體系建設的一個相對獨立的支柱。

相對于前一階段，即為國有企業改革配套來說，社會保險這一階段的立法理念和指導思想有了重大突破和發展，“為市場主體保險”成為其基本理念。這一理念突破了為國有企業服務的禁錮和限制，明確了社會保險為社會主義市場體系的重要支柱之一。它比起原來的“為特殊群體保險”無疑具有進步性，將更多的社會主體納入到社會保險過程中，同時它也進一步平衡了公平與效率的張力關系，確立了社會保險制度的基本框架。但它實際上還是沒有把更廣大的國民納入到社會保險體系中來，它只是作為發展市場經濟的應有之義。因此它還只是目的論和工具論（彌補市場經濟的弱點和缺陷）的發展，而沒有從根本上揭示和透析社會保險的本質和目的，社會保險有自己固有的價值追求和存在的意義。社會保險不光是具有“經濟減震器”的功能，還有“社會安全閥”、“政治凝聚劑”、“法治優化劑”等眾多功能，社會保險為市場經濟效力是其作用之一，但很顯然體現不了社會保險全部的意義。

四、社會保險作為公民的基本權力，實現統一立法（2004～2010）

中國加入WTO后，在世界上的經濟和政治地位越來越高，作用和影響越來越大，中國必須與世界潮流接軌。聯合國《經濟、社會及文化權利國際公約》第9條規定：“本公約締約各國承認人人享有社會保障，包括社會保險”。中國作為聯合國的常任理事國和世界上的大國之一，發展社會保險也是題中之義。2004年3月，全國人大將“國家尊重和保障人權”和“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”載入憲法。該憲法修正案從根本大法的高度規定了社會保障?！皣易鹬睾捅Ｕ先藱唷焙汀皣医⒔∪洕l展水平相適應的制度”，把包括社會保險權在內的人權入憲，確立了社會保險法的立法依據，社會保障制度的條款使得我國的社會保險立法有了憲法原則依據以及憲法規范依據，對我國社會保險法的出臺和社會保險事業的發展具有重要意義。2010年，我國頒布《社會保險法》，標志著我國社會保險法制化歷程走到一個全新的階段。

這個階段，“為公民保險”成為社會保險法制化的基本理念。它既是前期“為特殊群體保險”和“為市場主體保險”理念發展變化的邏輯結果，也是新的社會條件下，對早期的“人人享有社會保險”的一種高級別的回歸。至此，“為公民保險”改變了以往我國社會保險局限于特殊主體的狀況，從根本大法的層面上，肯定了社會保險權是公民的一項基本權利，深刻揭露了社會保險的本質和應有之義，擺脫了為國有企業改革配套和為市場經濟服務的歷史局限，體現了先進的科學的“以人為本”的立法宗旨。而《社會保險法》的頒布正是這種先進理念的具體體現，它結束了中國社會保險以往低層級的碎片化的立法局面，是我國社會保險法治化建設的里程碑。

但是，新的理念仍然存在公平與效率的張力，尤其是在西方福利國家普遍所面臨的福利困境同樣也會在當代中國社會保險制度建構過程中出現，因此怎樣通過法律貫徹和落實新的社會保險法的理念是擺在人們面前的一個新的問題。同時社會保險作為公民的一項權利，為社會認同還需要一個過程，其獲得和實施也還需要很長的路要走。“中國社會保險制度的問題太多，你不可能期望一部法律解決所有的問題。”首都經濟貿易大學勞動經濟學院勞動與社會保障系主任呂學靜表示，“很多問題只能一步一步來”［4］。《社會保險法》還不能從根本上解決社會保險所面臨的困境和問題，如不同行業之間標準不一，城鄉分割、區域分割，統籌層次過低，征收和管理機制混亂等。實現社會保險的本質任務和根本目標還任重而道遠。

五、結論與展望

“法的基地一般說來是精神的東西?！保?］（189）良好的社會保險法律，起源于科學的立法理念，這種理念，就是這個精神的東西。新中國社會保險法制建設的過程中種種理念的變化，讓我們見證了我國社會保障制度建設所經受的磨難和挫折。中國的社會保險制度的建立和改革，同中國許多其他制度一樣，都是“摸著石頭過河”，邊探索邊建立邊改革。在我國，社會保險理念的邏輯起點經歷了從政治到經濟，再到社會的回歸和變化，還原了社會保險的本質之義。每個階段的社會保險立法理念都蘊含著豐富的時代涵義，是對當時社會問題的回應。這種回應又由于受到時代的局限，使得各種社會保險法律制度留下了不足與缺憾。即使到了當代，現代社會保險立法理念的確立，使得我國的社會保險制度，在許多方面有了重大突破，但也并不是一了百了。在一個較長的時間里，我國將處于一個不斷進行變革的階段，相應的社會保險法律也將進行修訂以與之相適應，科學而明晰的立法理念，將伴隨這整個過程。既追求理想、堅持原則，也坦承現實，實事求是，在理想與現實的交錯中追求二者的動態統一，這正是社會保險法制所應有的態度［6］。

黨的十六屆六中全會明確提出，2020年基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系。這是落實科學發展觀的必然要求，是維護社會公平正義、建設和諧社會的重要內容，是維護人民群眾根本利益的內在要求。社會保險的基本功能就是維護廣大人民群眾的切身利益，是以人為本的科學發展觀的內在要求和必然趨勢。以人為本，尤以權利為本。因此，樹立社會保險權是人民的一項基本權利意識，并將社會保險權落到實處。因此在樹立“為公民保險”理念的過程中，仍應堅持共享、正義與公平：在這三個理念當中，共享應當是第一位的，沒有共享，公平和正義根本無從談起，共享的程度和水平，也代表了公平和正義的程度和水平。共享，單從字面上去解釋，即共同享有。人人享有社會保險，這是國際社會的共識，也是一國社會保險發展最基礎的原則和最重要的理念。公平，就是要強調承擔的社會保險義務和分配的社會保險權益之間的平衡。公平問題，主要存在于社會保險權益之分配上，我國社會保險領域存在著諸多問題，其中很大一部分都是由保險制度不公平引起的。正義，是一種與社會理想相符，足以保證人們的利益和愿望的制度。人人享有社會保障，不僅是社會發展的目標，是憲法賦予每個社會成員的基本權利，也是社會主義社會的本質的內在要求［7］。

但在當前我國社會保險法的發展已經上升到一個新的階段，但即使是在新的發展階段，也還面臨著不少問題。不同行業區別對待，社會保險覆蓋的范圍窄，保障水平有限，是接下來我們要面對的重要議題。我們也要警惕西方社會保險發展過度，即所謂的福利社會，日益成為社會發展和政府的巨大負擔，以致為社會持續穩定發展的社會保險制度竟為社會發展所詬病。如何擺脫我們當下的社會保險困境，又避免西方福利社會的弊端，需要我們以智慧的眼光剖析社會保險制度，既堅持公平、正義、共享的社會理想，又坦對社會主義初級階段社會轉型時期復雜的現實，堅持統一性、持續性和適度性的原則，制定可操作、行得通的社會保險制度［8］。

注 釋：

① 當然，受筆者知識閱歷所限，本文不可能也沒有必要窮盡列舉所有有關社會保險的立法文件，只是挑出一些主要的筆者認為比較重要的并且能夠體現當時立法背景和時代背景的具有代表性的立法文件予以舉例。

［1］楊鵬飛.社會保險立法的演進與挑戰［J］.社會觀察，2008，（3）：11-15.

［2］鄭功成.從國家—單位保障制走向國家—社會保障制［J］.社會保障研究，2008，（2）：1-21.

［3］賈俊玲.勞動法學［M］.北京：北京大學出版社，2009.

［4］蘭方.《社會保險法》回避關鍵僅細節微調［J］.新世紀，2010，（11）：2.

［5］［德］黑格爾.法哲學原理（范 揚譯）［M］.北京：商務印書館，1961.

［6］鄧少嶺，夏曉龍.社會保險法：在理想與現實之間［N］.文匯報，2009-03-10（10）.

［7］趙 凱，余 誠.組織公正感研究綜述［J］.湖南師范大學教育科學學報，2011，（1）：60-65.

［8］劉 毅.自然權利和自然正義的歷史沖突與理論互構［J］.湖南師范大學教育科學學報，2010，（3）：43-46.

Philosophy，Problems and Solutions——The Retrospect and Prospect of Constructing Legislation of Social Insurance in New China

ZHU Hai-long，WANG Chao，TAN Wen-han

As a part of the long way to quest for perplexing social construction，China’s legal system of social security went through the stage called State-local Security System，the stage as a security measure for the reform of state-owned enterprises，the stage as a key role of the market economic system，and the stage as the fundamental rights of citizens，achieving uniform legislation.In 2010，the Law of Social Insurance was promulgated in China，which officially marked remarkable achievements gained in social insurance and a new stage of it.Each stage has a rich background and a profound philosophy of its time.However，they also left some perplexing problems that need us to seek after new solutions.

social insurance；legal system Construction；philosophy；problems；solutions

朱海龍，湖南師范大學教師，編輯，博士（湖南 長沙 410081）王 朝，湖南師范大學法學院碩士研究生（湖南 長沙 410081）譚文翰，湖南師范大學公共管理學院碩士研究生（湖南 長沙 410081）

（責任編校：文 泉）

國家社會科學基金項目“利益協調與社會主義和諧勞動關系研究”（11BKS032）；湖南省哲學社會科學基金項目“網絡社會中政治參與集體行動的動員和生成研究”（2010YBA166）；湖南省哲學社會科學成果評審委員會課題“網絡社會中政治參與集體行動的動員和生成”（1011238B）；湖南省教育廳青年項目“網絡社會中政治參與集體行動的生成和動員研究”（10B063）