黨報黨刊非市場發行的財源體制改革研究

肖贊軍

黨報黨刊非市場發行的財源體制改革研究

肖贊軍

傳統的財源體制是導致黨報黨刊非市場發行困局的內在制度原因，破解困局的主要途徑是推進財源體制改革。改革的最終目標是構建一種負擔相對公平的財源體制，基本思路為：在中央或者省一級建立專項財政資金，將重點黨報黨刊納入政府采購序列；建立推進“私訂公助”的專項財政資金；對民營企業單位與個人訂閱黨報黨刊實施抵免一定所得稅的優惠；財源體制改革與市場發行體系建設、其他延伸改革配套推進。

黨報黨刊；非市場發行；財源體制

一、引 言

2011年4月20日，新聞出版總署公布《新聞出版業“十二五”時期發展規劃》，提出“全面完成非時政類報刊出版單位轉制工作。加快推進黨報黨刊發行體制改革，建立健全市場發行體系”。5月17日，新聞出版總署署長柳斌杰在全國文化體制改革工作會議上的講話中表示，今年是“十二五”開局之年，是新聞出版體制改革鞏固提高、深入推進的關鍵一年，將重點抓好七項工作。而排在這七項工作前二位的即是：“穩步推進非時政類報刊出版單位體制改革”、“積極穩妥推進黨報黨刊發行體制改革”。可見，今年是報刊體制改革取得突破性進展的一年，黨報黨刊發行體制改革破冰在即，整體性、實質性的改革方略呼之欲出。

我國報刊體制改革框架分為兩大組成部分：其一是非時政類報刊體制改革，其二是時政類報刊體制改革。前者的主要任務是“推動非時政類報刊出版單位分期分批轉企改制”［1］，后者的主要任務是“以增強黨報黨刊等主流媒體的輿論影響力和信息傳播能力為目的，積極探索黨報黨刊發行的新體制、新模式”［1］。在報刊體制改革的大框架下，黨報黨刊發行體制的此番改革將意義非凡，它并非僅僅局限于黨報黨刊發行環節的修修補補，而將是時政類報刊體制改革最為重要的突破口。

及至今日，在發行結構上，黨報黨刊的發行主要分為三大組成部分：其一是公費發行，由行政方式推動；其二是自費訂閱，由市場力量推動；其三是私訂公助，名義上是介于行政訂閱方式與市場訂閱方式之間的第三種發行方式，實質上則主要由行政力量推動。第一種方式、第三種方式即是本文所指的非市場發行。目前，僅有《廣州日報》等少數黨報的發行是以市場發行方式為主，絕大多數黨報黨刊的發行仍由非市場發行占據絕對主導地位。近年，各地黨報黨刊發行一直遵循“存量靠動員，增量靠市場”的思路。這意味著，黨報黨刊發行體制改革主要有兩大任務：其一是如何通過新模式、新方法動員存量；其二是如何“建立健全市場發行體系”獲取市場增量。前者是在非市場發行領域推進改革。盡管黨報黨刊發行體制改革的最終目標（或者說理想目標）是建立一個市場化的發行體系，但在現階段，從現有的發行結構出發，建立存量動員的長效機制舉足輕重。

在黨報黨刊非市場發行領域的改革中，核心任務是財源體制改革。這里的財源體制主要指黨報黨刊征訂經費的主要渠道、分擔原則和流轉方式。當然，黨報黨刊非市場發行領域的改革不盡如此，如提高黨報黨刊發行中的征投效率也是改革中極為重要的一環。但是，財源體制改革在黨報黨刊非市場發行領域的改革中至為關鍵，它決定了這一領域其他改革的基本走向。在黨報黨刊持續多年的發行體制改革實踐中，許多改革模式即是非市場發行財源體制的有益探索，其中最為典型的是“財政劃撥、集訂分送”模式、“私訂公助”模式。

本文主要探索黨報黨刊非市場發行的財源體制改革。研究的基本思路是：先探討黨報黨刊非市場發行困局的財源制度根源，然后回顧黨報黨刊非市場發行改革的已有模式及其財源體制，之后再從理論上揭示黨報黨刊的產品屬性與非市場發行財源體制的關系，最終據此提出黨報黨刊非市場發行財源體制改革的最終目標與基本思路。

二、黨報黨刊非市場發行困局的產生及其財源制度根源

從20世紀90年代后期開始，黨報黨刊發行已經成為困擾報刊業、宣傳部門、郵電部門的突出難題。進入新世紀之后，更有報社老總將黨報黨刊發行稱為“天下第一難事”。報刊發行大戰一年一度，切實做好黨報黨刊發行工作的通知從中央到地方一年一發，工作重心年年是要求做到三個“確保”：確保發行重點、確保發行范圍、確保征訂經費。每年有很長的一段時間，黨報黨刊非市場發行的動員是各級宣傳部門至關重要的日常工作。發行困局不僅在于發行量的萎縮，更在于發行動員的難度。

從外部環境看，許多研究者和第一線實踐者都深切地感受到，黨報黨刊的非市場發行困局主要源于以下原因：第一，在報刊體制改革的推動下，黨報黨刊獨霸天下的格局不再，都市休閑類、生活服務類報刊順勢崛起，報業市場形成多元割據格局；第二，隨著經濟體制改革的深化，企業改制致使企業中黨報黨刊的征訂量大幅縮減；第三，稅費改革導致黨報黨刊在農村基層的征訂量大幅縮水；第四，基層行政機構精簡、合并使黨報黨刊的發行對象不斷減少。

這些原因是導致黨報黨刊非市場發行困局的外部因素。黨報黨刊非市場發行的財源體制對發行困局有何影響？上述外部因素如何通過內在的財源制度對發行困局產生影響？

長期以來，黨報黨刊的非市場發行形成了如下的財源體制。對黨政機關、行政事業單位而言，黨報黨刊征訂費用先由各級財政部門分散撥給各部門、各單位，然后在征訂期間各部門、各單位按層層分解的征訂指標訂閱黨報黨刊。這種分散劃撥一般有兩種渠道：一是由財政部門在年初預算時核定各部門、各單位黨報黨刊的征訂經費；二是在征訂期間各部門、各單位向財政部門申請，由領導批準后再劃撥征訂經費。對黨政干部、事業單位員工而言，一般是先發放一定的書報費補助，然后在征訂期間再由個人自行決定黨報黨刊的訂閱。

這種財源體制從一開始并不缺乏制度上的合理性。首先，黨報黨刊征訂指標的分解有了科學依據，下撥多少經費，就可以提出對應的征訂數量要求；其次，在財政經費緊張的背景下，可有助于在各級部門、各級單位建立征訂經費的分擔機制；第三，黨報黨刊的征訂經費先下撥，再由各部門、各單位按要求訂閱，在一定程度上，這是一個模擬市場，雖然各部門、各單位不能自由退出市場，但在發行過程中的動員難度成為了報刊社改進報刊質量的潛在推動力；第四，書報費補助雖屬財政經費，但一旦發放給個人，便在征訂環節形成了一個真實的市場，此外，按照消費者均衡理論，貨幣補貼相對實物補貼總是效率增進的。

隨著報刊經營體制改革的推進，報刊市場在兩個方面發生了巨變：其一是都市休閑類、生活服務類報刊飛速發展，報刊市場形成多元割據格局的買方市場；其二是黨報黨刊迅速發展，種類迅速增加，同時內部刊物大為泛濫。這樣的報刊市場格局，使上述財源體制對黨報黨刊的非市場發行產生了極為不利的影響。前者的影響在于：在由書報費補貼形成的市場，黨報黨刊發行將遭受前所未有的沖擊，它們的市場被都市休閑類、生活服務類報刊逐步吞噬。后者的影響在于：相對需要訂閱的各種黨報黨刊而言，下撥給各部門、各單位的征訂經費遠不夠用，特別是當內部發行刊物風行，各部門、各單位的征訂任務因黨報黨刊征訂對象的大幅縮減有所增加時，它們的征訂經費的短缺更為突出，結果，重點黨報黨刊征訂經費被擠占的現象時有發生，征訂經費一旦下撥就變成了各單位的經費，到征訂黨報黨刊時，征訂責任部門必須派人到各單位努力“爭取”這些經費［2］，黨報黨刊非市場發行的存量動員難度年甚一年。

可見，報業市場多元割據、企業改制、稅費改革、行政機構精簡合并僅是黨報黨刊發行困局的外部原因，而財源體制是發行困局內在的制度原因。前者能很好地解釋發行量的萎縮，后者則可深刻地揭示存量動員的難度。內在制度原因在一定程度上擴大了外在因素對黨報黨刊發行的影響。

三、黨報黨刊非市場發行改革的已有模式及其財源體制

針對上述發行困局的改革實踐已持續多年，在非市場發行的財源體制改革上，許多試驗性的探索已經發展成為具有典型意義的改革模式。其中，最為典型的有三種模式：其一是“財政劃撥、集訂分送”模式（類似模式有“財政代扣、集訂分送”模式）；其二是財政經費和黨費“統一采購”模式；其三是“私訂公助”模式。

“財政劃撥、集訂分送”模式從2006年底由海南等地率先推出，隨后逐步在全國許多縣市推廣。這種模式由宣傳部門、財政部門、郵政部門協同完成黨報黨刊的發行工作。其具體做法是：各市縣宣傳部門分解征訂計劃指標，當地郵政部門據此計算出有關單位訂閱款額，各市縣會計核算中心再一次性地將征訂經費全額劃撥到當地市縣郵政局的指定賬戶。云南從2010年開始推行的“財政代扣、集訂分送”模式略有差別，黨報黨刊征訂經費由各級財政部門代扣后先統一撥付給同級宣傳部門，然后再由宣傳部門劃撥給云南日報社和當地郵政部門。

在財源體制上，無論是“財政劃撥”還是“財政代扣”，均是實行財政經費分級負擔原則。如云南推行的“財政代扣、集訂分送”模式，就是實行省、州（市）、縣（區、市）三級財政分級管理和分級負擔原則。與之前先下撥經費再行征訂的財源體制相比，其差別并非征訂經費的原始渠道和分擔原則，而是征訂款額的支付方式，即征訂經費不再下撥，而由各地的會計核算中心統一代扣或劃撥。這種模式可以有效防止征訂經費被擠占、多撥少訂的現象，同時也使征訂成本大為減少，從財源制度上建立了一種有效的長效機制。

“統一采購”模式由吉林省從2008年開始推行。其基本做法是：吉林省委宣傳部將《人民日報》、《吉林日報》和《求是》作為“公共文化產品”（黨報黨刊是否為公共產品，后文將詳細討論），用財政經費和黨費統一采購，按規定范圍發放到相關部門、單位和基層黨組織。

與“財政劃撥、集訂分送”模式相比，“統一采購”模式的最大特色在于征訂經費負擔原則的改變。從現有實踐模式來看，征訂經費可能由省財政負擔，也可能由縣市財政承擔，但征訂經費無需從相關單位、部門代扣。這一模式事實上已不是集訂，而是統一采購，黨報黨刊的投遞也不是分送，而是由宣傳部門統一調配。

“私訂公助”模式于1998年由浙江省常山縣首創，隨后在浙江各市縣得到全力推廣，成為黨報黨刊發行體制改革中極富影響的浙江模式。借助此模式，《浙江日報》的發行絕對數和發行密度一直位居全國前列。全國許多市縣對這一模式表現出濃厚的興趣。其基本思路是：自費訂閱，單位補助，責任到人，訂送到家。

“私訂公助”是黨報黨刊非市場發行困局產生之初推行的一種模式。在財源體制上，它通過單位補助，引導個人將已經發放的書報費補貼用于訂閱黨報黨刊。這種模式通過行政手段（責任到人）與市場方式（個人訂閱）相結合，提高了征訂資金的使用效率：一方面，國家財政支付的書報費補貼可以用于訂閱黨報黨刊，另一方面單位補貼的資金可以推動黨報入戶（黨報入戶是黨報黨刊發行的最終目標）。

四、黨報黨刊的產品屬性與其非市場發行的財源體制

吉林模式的引人注目之處為：《人民日報》、《吉林日報》和《求是》等重點黨報黨刊被吉林省委認定為公共文化產品，由財政經費和黨費統一采購。黨報黨刊是公共（文化）產品嗎？這是一個容易忽略但又極為重要的理論問題，它關系到黨報黨刊發行體制改革的最終目標及進一步推進其非市場發行財源體制的基本思路。

這里的產品屬性是指某一產品在經濟意義上的特定屬性。在經典經濟理論中，產品的屬性主要指產品是否具備排他性，是否是競爭的。其中，排他性指非付費消費者能否被低成本地排除在一種產品或服務的消費過程之外；競爭性指一個人在使用一種物品時是否或減少了其他人使用該物品的可能性，相對生產者而言，競爭性表示一種成本結構，即在給定的生產水平下，生產者向一個額外消費者提供商品時的邊際成本不為零。排他性決定了一種物品在市場中能否順利地被供給出來，競爭性決定了一種物品在市場中能否保持在最合適的生產水平。同時缺乏排他性、競爭性的物品被稱為公共產品，這樣的產品市場無法順利供給出來，必須由政府供給。在市場經濟中，公共產品具有特定的非市場的供給方式。

在經濟意義上，黨報黨刊是公共產品嗎？它是否必須由政府供給？從排他性來看，十分顯然，沒有付費的消費者可以很容易地被排除在黨報黨刊的消費過程之外，黨報黨刊具有充分的排他性；從競爭性來看，增印一份黨報黨刊的邊際成本遠大于零，并非可以忽略不計，黨報黨刊具有很強的競爭性。由此可見，黨報黨刊并非公共產品，并不一定得由政府按非市場的方式全資供給。

但顯而易見，黨報黨刊并非一般意義的私人產品，與之相比，它具有十分突出的特殊性。對一般報刊而言，它不同于其他行業的顯著特征是：其內容產品的外部性是其他行業的產品無法比擬的；它是黨和民眾之間的聯系紐帶，是政府向民眾傳遞聲音的重要渠道，通過報刊市場黨和政府可以實現自身的某些職能。而對黨報黨刊而言，“黨報黨刊對內引導輿論走向，對外代表中國聲音，始終是意識形態陣地的中堅力量”，黨報黨刊是黨和政府的喉舌，它肩負著宣傳黨的政策、傳播信息、統一思想、凝聚力量、鼓舞斗志的重要職責［3］，黨報黨刊發行事關黨的執政能力。

由于黨報黨刊的特殊性，它的經營體制也十分特殊。報刊體制改革伊始，在“事業單位，企業化管理”這一框架下，黨報黨刊形成了這樣的經營體制：一方面，黨報黨刊被認定為事業單位，這種供給體制與公共產品的供給方式極為類似（值得注意的是，“公共物品的名單比政府提供的商品的名單要少得多”［4］。一些產品盡管由政府提供，但這并不意味著它就一定是公共產品）；但另一方面，黨報黨刊實施企業化管理，可以在廣告市場經營，而且在發行環節，也可區分為市場化發行和非市場化發行，即使在非市場發行中，黨報黨刊的發行也存在模擬市場，只不過這一模擬市場的行政意味十分濃厚而已。

這是一種復合的經營體制，黨報黨刊可按私人產品的供給方式在市場經營，但又有公共產品供給方式的明顯痕跡。在發行環節，其復合性體現在：一方面，黨報黨刊的市場化發行至為重要；另一方面，它的非市場發行必須建立特殊的財源體制。在本質上，這種財源體制既是通過補貼使黨報黨刊的外部性內在化，又是對黨報黨刊實現政府行政職能的一種補償。

綜上所述，在發行環節建立特定的財源體制并非是因為黨報黨刊是公共產品，而是因為黨報黨刊在職能上的特殊性和黨報黨刊在經濟意義上的正外部性。認識到這一點意義深遠：其一，黨報黨刊改革的基本走向并非一定得將黨報黨刊視為公共產品而采取非市場的供給方式；其二，黨報黨刊發行體制改革的目標可以是建立健全市場發行體系，市場化發行體系的模式設計、發行環節的市場主體培育等內容不可或缺；其三，黨報黨刊在非市場發行領域的改革重在財源體制改革。

五、黨報黨刊非市場發行財源體制改革的最終目標與基本思路

近幾年，“存量靠動員，增量靠市場”一直是各地區黨報黨刊發行體制改革的基本思路。這一思路指明了黨報黨刊發行體制改革的基本走向：行政發行和市場發行可以并行不悖。在傳統的財源體制下，存量動員僅能借助“運動式”的發行動員，即依靠各級黨委下達征訂指標，層層召開發行工作會議進行部署。這種存量動員方式行政成本高昂，缺乏長效性的制度安排。黨報黨刊非市場發行的財源體制改革即是存量動員的長效性的制度安排。

從正在推進的報刊體制改革部署來看，改革對非時政類報刊和時政類報刊區別對待，前者是經營性的，將于今年全面實行轉企改制；后者是公益性的，將由國家重點扶持，其改革的中心即是發行體制改革。財政部也多次表示，將同宣傳部門、新聞出版部門、郵政部門一起，從制度上解決黨報黨刊發行工作難的問題。因此，在財源體制上，黨報黨刊發行體制改革的思路將是“存量靠財政，增量靠市場”，對存量發行而言，有效的財源制度將替代艱苦的發行動員。

“存量靠財政”即是黨報黨刊非市場發行財源體制改革的最終目標。具體而言：基于各地區經濟發展水平的差異、財政收入的非均衡性，對公益性的黨報黨刊在發行環節建立一種長效性的、相對公平的財政支持制度，保障黨報黨刊征訂經費來源的穩定性，創建黨報黨刊非市場發行的長效機制。

在財源體制改革的三種典型模式中，許多地區的實踐卓有成效，但同時也存在不少缺陷，有待改進和完善。“財政劃撥、集訂分送”模式的有效性是通過代扣、劃撥使黨報黨刊的征訂經費得到保障，但它實施征訂經費分級負擔原則，僅是對各部門、各單位的征訂經費進行一次性代扣和劃撥，并沒有對征訂經費的渠道進行實質性的改革，傳統財源體制下“越是基層征訂負擔越重，越是上層征訂負擔越輕”的倒金字搭的負擔結構未有改變。財政經費和黨費“統一采購”模式不再是代扣、劃撥，它改變了征訂經費的渠道，財源體制有實質性的變化。但目前有省委一級宣傳部的統一采購，也有縣市一級宣傳部的統一采購，尚沒有形成普遍的制度。如果是縣市一級宣傳部的統一采購，仍面臨倒金字搭的負擔結構。對“私訂公助”而言，單位補助支付的資金主要來自壓縮的征訂費用和黨費，這一模式改變了部分征訂經費的使用方式，但未改變征訂經費的渠道，受當地財政收入所限，各地區的單位補助比例不一，財政負擔嚴重不均。

在報刊體制改革正在加速的背景下，如何改進、完善已有模式，進一步推進黨報黨刊非市場發行的財源體制改革時不我待、迫在眉睫。改革的基本思路主要為：

第一，在中央或者省一級建立專項財政資金，將重點黨報黨刊納入政府采購序列。強調在中央或者省一級建立專項財政資金，主要是為實現財政負擔公平，避免倒金字搭的負擔結構。而實施統一采購，相對代收代訂，黨委宣傳部可以掌握發行結構調整的主動權，對黨報黨刊的城鄉結構、地區結構實施有效調配，可以實現重點黨報黨刊的有效覆蓋。對于經濟發展較好的省份，可在省一級建立專項財政資金，中央級、省級黨報黨刊均由省委宣傳部實施統一采購；對經濟發展落后的省份，可在中央、省各建專項財政資金，中宣部統一采購中央級黨報黨刊，省委宣傳部統一采購省級黨報黨刊。

第二，建立推進“私訂公助”的專項財政資金。“私訂公助”是黨報黨刊發行的重要長效機制，但其單位補助的資金來源卻缺乏長效性的制度安排。在現有推進“私訂公助”的地區，由于經濟發展的地區差異，財政收入的非均衡性，各單位的財政負擔不一。如果黨報黨刊發行體制改革的思路是“存量靠財政，增量靠市場”，那么建立專項財政資金可以使“私訂公助”成為并不亞于“統一采購”的制度安排，因為“私訂公助”是目前推進黨報黨刊入戶最為有效的方式，借助專項財政資金可使黨報黨刊的發行結構從“存量”主導逐步轉化為“增量”主導。從平衡財政負擔考慮，可以在中央或者省一級建立專項財政資金，重點在省一級建立統一的補助體系，中央專項資金可對經濟落后的省份實施補貼。

第三，對民營企業單位與個人訂閱黨報黨刊實施一定補貼。相對一般生活休閑類報刊而言，黨報黨刊一般訂閱價格較高，硬新聞居多，在市場競爭中居于弱勢。但民營企業也是黨和政府輿論宣傳不可忽視的重要宣傳對象，黨報黨刊覆蓋這一群體也十分重要。具體做法可以是：民營企業單位與個人訂閱黨報黨刊可以分別抵免一定的企業所得稅、個人所得稅。

第四，財源體制改革必須和市場發行體系建設、相關配套改革相結合。其一，如果僅按上述思路建立黨報黨刊非市場發行的財源體制，這意味著從“事業單位，企業化管理”模式那里倒退，發行環節的包銷與計劃經濟的財政撥款無太大差別，只有建立健全黨報黨刊的市場發行體系，才是從“事業單位，企業化管理”模式那里前進。其二，導致黨報黨刊發行困局的一個重要外部因素就是黨報黨刊數量泛濫，最終導致重點黨報黨刊的征訂經費被擠占，上述財源體制改革思路必須以黨報黨刊的結構調整為前提，否則，在重點黨報黨刊被統一購買之后，各部門、各單位仍將面臨新一輪的強制攤派。

六、結 語

雖然外部環境是導致黨報黨刊非市場發行困局的直接原因，但傳統的財源體制是發行困局內在的制度原因，它擴大了外在因素的影響。在非市場發行領域，破解發行困局的主要途徑是推進財源體制改革。改革的最終目標與基本思路是建立負擔相對公平的財源體制。

黨報黨刊發行體制改革是一個復雜的系統工程，黨報黨刊非市場發行的財源體制改革僅是其中的重要一環，除此之外，它應包括三個方面的內容：其一是市場化發行體系的模式設計，即搭建市場發行網絡，構建現代物流體系；其二是發行的市場主體培育，主要內容為組建發行經營公司，建立現代企業制度；其三是延伸改革，重點在兩個方面，一是推行各個層級黨報黨刊存量的結構調整改革，二是進行黨報黨刊受眾再定位的改革。這些改革與黨報黨刊非市場發行的財源體制相輔相成，是尚待進一步研究的重要領域。

［1］柳斌杰.確保新聞出版體制改革繼續走在文化體制改革前列——在全國文化體制改革工作會議上的講話［EB/OL］.http：//www.gapp.gov.cn/cms/html/21/367/201105/717005.html，2011-06-15.

［2］廣西日報.廣西崇左三縣（市）創新黨報黨刊發行思路的調查［EB/OL］.http：//cpc.people.com.cn/GB/64093/64387/8725888.html，2011-06-17.

［3］王金春.論黨報發行的特殊性和普遍性［J］.城市黨報研究，2006，（5）：61.

［4］R·S.平狄克，D·L.魯賓費爾德.微觀經濟學（張 軍等譯）［M］.北京：中國人民大學出版社，1997.

Research on the Reform of Financial System of Party Newspapers and Periodicals’Non-market Distribution

XIAO Zan-jun

The traditionally financial system is the inherent institutional reason leading the non-market distribution of the party newspapers and periodicals to be in trouble.The main way to solve the problem is to promote structural reform of the financial system.The ultimate goal of the reform is to establish a relatively fair system，and the basic thinking is following：establishing special financial funds in the central or provincial level and bringing the major party newspapers and periodicals into the government procurement；setting up the special financial funds for the“private subscription subsidy”；implementing certain tax exemption for some subscribers such as private enterprises and individuals；complementarily promoting the reform of the financial system，construction of market distribution system，and other extensions.

party newspapers and periodicals；non-market distribution；financial system

肖贊軍，湖南師范大學新聞與傳播學院副教授，經濟學博士（湖南 長沙 410081）

教育部人文社會科學研究項目“媒介融合時代的傳媒規制研究”（10YJA860024）；湖南省哲學社會科學基金項目“傳媒產業融合與湖南傳媒發展研究”（09YBA109）；湖南省哲學社會科學成果評審委員會課題“媒介融合時代廣電傳媒的規制政策研究”（1011229B）；湖南省軟科學項目“三網融合下湖南傳媒產業創新研究”（2011ZK5025）

（責任編校：彭大成）