規范討賴河涉河管理工作的思路及建議

劉開清

(甘肅省水利廳討賴河流域水資源管理局 酒泉 735000)

1 引言

討賴河主要流經青海省祁連縣、甘肅省張掖市肅南縣、嘉峪關市、酒泉市肅州區、金塔縣，是甘肅境內的一條跨市界河流。甘肅省水利廳討賴河流域水資源管理局(以下簡稱“廳討賴河管理局”)成立于1998年，是甘肅省水利廳在討賴河流域甘肅境內的派出機構，按照統一管理和分級管理的原則，統一管理討賴河甘肅省境內的水資源和河道。負責流域的綜合治理、開發，管理具有控制性的重要水利工程，承擔向流域內嘉峪關市、酒泉市肅州區、金塔縣、農墾邊灣農場和酒泉鋼鐵集團公司調配水資源的任務。

從廳討賴河管理局承擔的職責看，涉河管理工作應在統一管理的范疇之內，但由于多方面因素的影響，仍存在超出統一管理范疇情況。

2 存在的問題

2.1 取水許可與管理相分離

廳討賴河管理局現負責管理的河道總長370km，其中討賴河冰溝出山口以下段河道長86.5km，冰溝出山口以上(甘青交界處至甘肅省張掖市肅南縣與嘉峪關市交界處)河道處在群山峽谷或平原溝壑之中，河道沿線均有自然形成的堤防，主要為水能開發聚集之地。現已建成水電站兩座，分別為鏡鐵山一壩三廠房式電站、冰溝一級電站。在建電站兩座，分別為東水峽電站、三道灣電站。2008年以前，由于外界對廳討賴河管理局知曉和了解程度不夠，加上該段河道地處偏遠，廳討賴河管理局對該段河道管理得較少。2010年之前的法律法規明確規定:水電站取水許可都由地方水行政主管部門審批辦理。因此以上四座電站除三道灣電站的取水許可由甘肅省水利廳辦理外，其余三座都由電站所在地的水行政主管部門辦理，而電站建成之后的運行管理卻由廳討賴河管理局負責。從已建成水電站運行管理情況看，由于取水許可與管理相分離，水電站運行既不執行廳討賴河管理局制定的相關制度，也不按照“發電服從灌溉”的原則進行調峰發電。水電站隨意蓄水調峰發電，在主河道無調蓄工程的情況下，導致河道來水變化無常，甚至造成河道斷流，嚴重影響了下游各灌區正常的農業灌溉用水，尤其在農業灌溉高峰期的4、5月份，由于水電站隨意調峰常造成河道斷流現象，多次引發供水矛盾，引起流域內各用水單位的強烈不滿，并數次引起群訪事件，給管理工作造成了很多被動。特別是在汛期，由于水電站調峰改變了來水的自然規律，水量忽大忽小，對下游渠道、設施形成了巨大的安全隱患。

2.2 防汛工作事權職責不清，落實職責外圍保障無著落

討賴河渠首樞紐至鴛鴦池水庫引水渠口，河道總長56.5km，其中，嘉峪關境內河道總長13km，酒泉市肅州區境內河道全長43.5km，橫跨嘉峪關、酒泉兩市，處于酒嘉新區及行政中心連接帶，具有一河連兩市的特點。截至目前，該段河道右岸已經建成堤防16.418km，其中，50年一遇防洪標準堤防14.89km(嘉峪關市區段6.45 km)，20年一遇防洪標準堤防1.528km;左岸現已經建成50年一遇防洪標準堤防18.372km(嘉峪關市區段6.66 km)，20年一遇防洪標準堤防2.6km。以上堤防均由駐地水行政主管部門建設，但建成后的運行管護均由廳討賴河管理局負責。廳討賴河管理局設有河道管理站，專門從事河道管理工作，管理經費主要從收取的水費中自籌解決。根據《中華人民共和國防洪法》第三十八條、三十九條的規定，廳討賴河管理局作為駐地政府的防汛成員單位之一，共同承擔討賴河主河道的防汛工作。但針對每年的防汛搶險，駐地政府防汛機構常以河道主管應全權負責防汛工作為由，推脫理應承擔的責任。同時防汛經費的下撥主要以市縣區為主，作為河道主管機構的廳討賴河管理局，雖負有對堤防工程的管理、維修、養護及確保安全運行的職責，但未明確與職責相對應的經費來源渠道，履行職責所需的外圍保障無著落，即職責與履行職責所需經費相脫鉤。

在河道未修建永久性堤防之前，當時的討賴河流域水利管理委員會將自然堤防進行劃片包干，實行專業管理和群眾管理相結合的管理模式。在當時情況下，只存在用工投勞，而不牽扯經費問題。在2007年以前，由于河道來水量偏少，幾乎未發生過持續時間長、流量大的洪水，堤防也只是出現過極個別地段損壞的情形，相應的維修工作只是小范圍內的修修補補。由于所需資金數額較小，廳討賴河管理局在無其他防汛經費來源和能夠負擔的情況下，一直靠自行籌集解決。由于河道防洪堤建設嚴重不適應河道特性等多方面的原因，2007年河道最大流量200m3/s，一次性沖毀防洪堤200多m;2010年河道最大流量192.5m3/s，累計沖毀防洪堤210余m，基礎被掏空600余m;2011年河道最大流量160m3/s，沖毀防洪堤60多m，沖毀丁壩2座，基礎掏空多處。汛期之后沉重的重建任務，已遠超過了廳討賴河管理局的承擔能力。自2011年開始，省財政落實了公益性工程維修養護經費，但主要都用于運行50余年的共用骨干工程維修改造，堤防工程的管護經費仍然處于空擋。

2.3 河道管護范圍的確權劃界工作滯后，河道管護范圍開發利用無序

討賴河主河道的確權劃界工作曾于2006年進行過一次，主要是討賴河渠首以下段河道。但自2006年下半年開始的大規模防洪堤建設后，河道大幅縮窄，相應的管護范圍有大幅的變動，但由于社會各界對河道的確權劃界工作不重視，特別是近些年也未遇到過10年一遇以上的大流量洪水，未進行過大規模的防汛搶險，因此數次啟動的劃界行動均因種種因素而擱淺。對于管護范圍無變動段的河道，屢次發生土地權屬的重疊問題，即國土部門將河道管護范圍重復劃撥他用，變更土地用途，尤其是進行一些法律法規明令禁止的活動，河道管護范圍無序開發的問題尤為突出。

3 思路及建議

3.1 理順討賴河河道取水許可工作的思路和建議

2010年6月，甘肅省人民政府以67號令發布了《甘肅省取水許可和水資源費征收管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，自2010年7月1日起施行。《辦法》第三條第二款、第十三條第三項、第十四條第一款對水電站取水許可的辦理機構進行了明確界定。2011年12月，甘肅省人民政府辦公廳印發了《關于進一步加強和規范水電開發建設管理工作的指導意見》(以下簡稱《意見》)，對水電開發建設和運營管理工作提出了具體要求?！掇k法》及《意見》為理順討賴河河道取水許可工作提供了強有力的依據。根據《辦法》，冰溝一級水電站、鏡鐵山一壩三廠房式水電站以及東水峽水電站取水許可應由甘肅省水利廳辦理，廳討賴河管理局負責審核和監督管理，將從根本上解決取水許可與管理相分離的問題。為此，建議廳討賴河管理局以此為契機，積極與上級主管部門溝通銜接，爭取盡快落實河道取水許可規范管理工作。

3.2 解決防汛工作事權職責不清及落實職責外圍保障的思路和建議

對于防汛工作事權職責不清的問題，要以現行法律法規為依據，通過加強與駐地政府防汛機構的溝通協調，逐步形成共識。近年來，通過大量卓有成效的工作，取得了一定的收效，達成了初步的共識:?討賴河河道防汛搶險及經費、人員、物資由地方政府防汛機構協調組織、供給;?汛后水毀堤防的修復經費及修復工作由廳討賴河管理局負責籌集和實施。

針對防汛方面的問題，曾經一度有人提出，要將討賴河河道交付地方管理，筆者認為如果放棄對河道的管理，將會出現以下幾個方面的問題:?廳討賴河管理局將失去大部分公益性職能，如河道管理職能、防汛職能等;?法律法規授權的許多職責即將落空(目前廳討賴河管理局通過公示備案的行政許可事項共計29項，其中24項涉及到河道行政許可;行政征收事項全部落空);?流域管理機構職權弱化，權威性將受到嚴峻挑戰。在討賴河管理歷程中，1964～1974年是討賴河流域水資源統一管理階段。原討賴河流域水利管理處直接管理討賴河、洪水河、清水河、臨水河灌區和鴛鴦池水庫工程、灌溉等業務，實現了河水、井水、泉水統一調配，干、支、斗、田間工程配套建設，水資源效益得到了較好發揮。但因行政建制改變等原因，原討賴河流域水利管理處直接管理的灌區、水庫和田間配套工程下放所在縣市管理。從1975年下放至今，35年的運行和實踐證明:當初選擇灌區下放的決策在很大程度上存在失誤之處。主要表現為:?嚴重影響了水資源應有效益及流域整體利益最大化的發揮;?影響了水資源統一管理和優化調度;?弱化了流域管理機構的權威性。因此，面對當前討賴河流域水資源管理工作所面臨的種種困難，全局職工都對流域管理的這段歷史深感遺憾，因此討賴河河道管理工作還必須由廳討賴河管理局擔負。對水毀堤防修復經費的籌集，建議廳討賴河管理局要向上級主管部門作專題報告，積極溝通銜接，利用財政部、水利部聯合出臺《中央財政補助中西部地區、貧困地區公益性水利工程維修養護經費使用管理暫行辦法》的機遇期，爭取上級主管部門根據明確的職責和《甘肅省實施河道管理條例辦法》第五章的規定，明確管護河道所需經費的來源渠道:?明確河道日常管理經費的來源渠道;?明確防汛歲修資金的來源渠道。

3.3 河道管護范圍的確權劃界及河道管護范圍開發利用工作的建議

2011年11月，水利部研究提出了《關于貫徹落實2011年中央一號文件和中央水利工作會議精神進一步加強水利建設與管理工作的指導意見》，其中明確“推進水利工程確權劃界，對于老工程，先劃界、后確權，土地權屬無爭議的確權，有爭議的劃界;對于新建工程，把完成確權劃界作為竣工驗收的重要內容”;并要求“堅持開發與保護并重、當前與長遠相結合、人與自然和諧共處的原則，依流域和區域編制水域岸線利用和采砂管理等規劃，加快編制完成《河道(湖泊)岸線利用管理規劃》，為有效利用保護河道(湖泊)砂石資源和水域岸線資源的提供科學依據”。為此，建議廳討賴河管理局一方面要加大宣傳力度，讓全社會充分了解開展河道劃界工作的重要性及必要性。水利工程土地劃界是指水利工程管理范圍和保護范圍土地的劃定，明確土地權屬和管護責任，目的是為了確保水利工程在設計條件下安全運行和進行維護工作的需要，不允許單位和個人進行有損水利工程設施和運行安全的活動。并根據相關規定，管理范圍內的土地所有權為國家所有，使用權歸國家水利管理單位;保護范圍內的土地，所有權、使用權不變，其使用者應與水利管理單位簽訂管護協議。但在保護范圍內不允許進行爆破、打井、采石、取土、排污等危害水利工程安全的活動。另一方面，利用國家相關政策、文件出臺的機遇期，抓緊啟動河道劃界及河道岸線利用管理規劃的編制工作，確保水利工程在設計條件下安全運行及河道岸線、管護范圍的合理利用?！?/p>