淺談我國(guó)農(nóng)村水務(wù)管理模式

□杭 東

一、我國(guó)農(nóng)村水利管理現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村人口飲水安全形勢(shì)

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化程度的不斷提高，工業(yè)排放、生活排污不斷增大，農(nóng)村人口飲水安全形勢(shì)不容樂(lè)觀。按照水利部和衛(wèi)生部制定的《農(nóng)村飲用水安全衛(wèi)生評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》，我國(guó)農(nóng)村供水的總體水平不高，農(nóng)村飲用水符合農(nóng)村飲水衛(wèi)生準(zhǔn)則的比例為66%，還有34%的人口飲用水達(dá)不到要求。這對(duì)全面建設(shè)小康社會(huì)，提高農(nóng)村人民群眾生活水平是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。

一些已建成飲水工程的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村屯，產(chǎn)權(quán)管理主體沒(méi)落實(shí)，管理責(zé)任不明確，相當(dāng)一部分工程有人用無(wú)人管，特別是村屯的供水工程，水價(jià)過(guò)低，有的就是免費(fèi)供水，工程無(wú)人、無(wú)錢(qián)維護(hù)。

（二）農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施

農(nóng)田水利基本建設(shè)發(fā)展很不平衡，山區(qū)、沿海地區(qū)差別很大。有很大一部分地區(qū)農(nóng)田水利防洪排澇標(biāo)準(zhǔn)還相當(dāng)?shù)停蛔?年一遇；有不少土地還是引不進(jìn)、灌不上、排不出的“實(shí)心田”；渠系配套差，存在“用不出水”的問(wèn)題，基本上還是靠天吃飯；建設(shè)緩慢，存在“無(wú)水可用”的問(wèn)題。目前小型農(nóng)村水利基本上處于“吃老本”狀態(tài)，灌排設(shè)施不全，工程老化失修，運(yùn)行效益衰減，不但難以支撐農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，而且也不利于水資源的可持續(xù)利用。

（三）農(nóng)村水利建設(shè)

近年來(lái)，全國(guó)各地不斷遭受干旱、洪澇災(zāi)害的襲擊，河道斷流、水庫(kù)干枯、農(nóng)田龜裂、數(shù)以萬(wàn)計(jì)人口的飲水告急。各級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村水利工程投入十分有限，中央對(duì)水利的投入重點(diǎn)主要是大江大河重點(diǎn)工程以及大中型水庫(kù)除險(xiǎn)加固和灌區(qū)骨干工程續(xù)建配套改造。地方對(duì)農(nóng)村水利工程的投入只是“杯水車(chē)薪”。

（四）農(nóng)村生態(tài)和水環(huán)境

一方面，農(nóng)村水土流失尚未得到有效遏制，邊治理邊破壞的現(xiàn)象依然存在；另一方面，農(nóng)村的水環(huán)境不斷惡化，不但溝渠、河道遭受工業(yè)廢水和生活垃圾的污染，而且化肥、農(nóng)藥、除草劑、農(nóng)膜的大量使用造成的污染也十分嚴(yán)重。

（五）農(nóng)村水利管理體制

長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，造成農(nóng)村小型水利工程重建輕管現(xiàn)象十分嚴(yán)重，影響群眾參與工程建設(shè)與管理的積極性。

二、農(nóng)村水利管理的幾種模式

（一）日本模式

日本自古至今一直延續(xù)著能夠充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民的自律機(jī)能及自我管理能力的自治型水管理，存在著反映共同利用、協(xié)同管理原則的農(nóng)民用水管理組織——村落共同體、水利組合、土地改良區(qū)等。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，大規(guī)模、高技術(shù)含量的農(nóng)業(yè)供水系統(tǒng)的形成，又出現(xiàn)了信托型水管理的新形式。在信托型管理體制中，設(shè)施的所有權(quán)歸國(guó)家，管理權(quán)委托給專(zhuān)業(yè)技術(shù)工作者，使用權(quán)歸廣大用水戶，用水戶之間仍有用水合作組織，履行保護(hù)農(nóng)戶利益，反映農(nóng)民要求，對(duì)管理者進(jìn)行監(jiān)督的職能。信托型管理模式的所有權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)的各得其所，向人們展示著現(xiàn)代化大型農(nóng)業(yè)水利設(shè)施管理的新途徑。

（二）韓國(guó)模式

韓國(guó)最早于1908年成立了第一個(gè)水利組合，現(xiàn)代大規(guī)模、高技術(shù)含量的農(nóng)業(yè)水利設(shè)施由農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)公社（KARICO）管理；受益面積在5～10公頃的小區(qū)域的農(nóng)村水利工程，由各村落的水利管理組織“水利契”進(jìn)行管理。

（三）臺(tái)灣模式

臺(tái)灣的農(nóng)田水利管理主要分為兩大主線，一是農(nóng)業(yè)水利業(yè)務(wù)的行政主管機(jī)關(guān)——行政院的農(nóng)業(yè)委員會(huì)，另一個(gè)是農(nóng)民用水合作組織農(nóng)田水利會(huì)。前者主要制定政策，對(duì)農(nóng)田水利實(shí)行經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督；后者則主要對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施進(jìn)行具體的運(yùn)營(yíng)管理，提供專(zhuān)業(yè)的農(nóng)業(yè)土木技術(shù)服務(wù)，保障農(nóng)民的用水權(quán)益。

我國(guó)農(nóng)村水利管理體制與運(yùn)行機(jī)制的改革實(shí)踐與其他國(guó)家相比具有特殊性：1.農(nóng)村水利資產(chǎn)的形成歷史十分特殊；2.面臨著從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的特殊轉(zhuǎn)型期；3.面臨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化潮流與加入WTO 對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)生沖擊的特殊背景。

三、農(nóng)村水務(wù)一體化管理

日本、韓國(guó)的農(nóng)業(yè)條件與我國(guó)相類(lèi)似，在總結(jié)日本、韓國(guó)及臺(tái)灣地區(qū)的做法與經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，借鑒其農(nóng)村水利管理模式，實(shí)行農(nóng)村水務(wù)一體化管理，對(duì)防洪除澇、農(nóng)村生產(chǎn)生活用水、供水、排水、污水處理與回用、水環(huán)境、水生態(tài)等一系列涉水事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理。

（一）水務(wù)一體化的概念與內(nèi)涵

“水務(wù)”一詞是從國(guó)外水務(wù)公司名稱(chēng)翻譯演化而來(lái)的，如英國(guó)的泰晤士水務(wù)集團(tuán)公司等。國(guó)外水務(wù)公司的服務(wù)從最初的供水?dāng)U大到水凈化處理、供水管網(wǎng)、排水、污水處理、防洪排澇等，有的甚至擴(kuò)展到能源、交通、垃圾處理等。“水務(wù)”一詞的含義也逐漸從“供水服務(wù)”擴(kuò)展到“涉水事務(wù)”。目前我國(guó)使用的水務(wù)概念有別于水務(wù)公司的服務(wù)形式，也不同于把由一些部門(mén)分別進(jìn)行治理的城市防洪、城鎮(zhèn)供水、排水、污水處理、航運(yùn)等方面的事務(wù)簡(jiǎn)單地劃歸水利的治理范疇，而是指以水循環(huán)為機(jī)理、以水資源統(tǒng)一治理為核心的所有涉水事務(wù)。

（二）實(shí)行農(nóng)村水務(wù)一體化的必要性

1.適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化程度提高的要求

隨著新農(nóng)村建設(shè)步伐的加快，農(nóng)村人民生活水平顯著提高，用水需求迅速擴(kuò)大。由于用水量的增大，廢污水排放量相應(yīng)增加，對(duì)供水、排水能力的需求必然擴(kuò)大，對(duì)水環(huán)境的要求進(jìn)一步提高，水資源供求的矛盾還將加劇。未來(lái)農(nóng)村的發(fā)展，已經(jīng)不僅僅要考慮生活、生產(chǎn)用水，同時(shí)應(yīng)考慮生態(tài)用水。從長(zhǎng)遠(yuǎn)分析，城鄉(xiāng)供水矛盾、洪澇問(wèn)題、水環(huán)境惡化等安全問(wèn)題將對(duì)新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村水利現(xiàn)代化進(jìn)程產(chǎn)生制約作用。如果水環(huán)境沒(méi)有得到有效治理，河網(wǎng)水質(zhì)沒(méi)有得到改善，污水得不到循環(huán)利用，水資源的緊缺將制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，要樹(shù)立水資源緊缺的危機(jī)感和加強(qiáng)水資源統(tǒng)一管理的緊迫感，把節(jié)約用水放在突出位置，大力推行節(jié)約用水措施，發(fā)展節(jié)水型農(nóng)業(yè)，建設(shè)節(jié)水型農(nóng)村。

2.適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求

原來(lái)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要追求糧食產(chǎn)量，以種植水稻、小麥、油菜為主，所配套的水利工程是為了滿足糧食作物生長(zhǎng)需要。但是，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，蔬菜、瓜果、苗木、花卉等灌溉、除漬和抗旱的標(biāo)準(zhǔn)與原有的設(shè)施不一致，要求更高。而且農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是市場(chǎng)化行為，一家一戶生產(chǎn)模式缺乏統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一調(diào)整，給農(nóng)村水利的配套建設(shè)帶來(lái)了困難。

3.適應(yīng)傳統(tǒng)水利向可持續(xù)發(fā)展水利轉(zhuǎn)變的要求

當(dāng)前我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)全面發(fā)展、城市化進(jìn)程明顯加快的新的發(fā)展階段，與此同時(shí)，洪澇災(zāi)害嚴(yán)重、水資源供需矛盾突出、水環(huán)境惡化等水資源問(wèn)題也日益成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的主要因素。單純建設(shè)、維護(hù)與管理水利工程的傳統(tǒng)水利已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展對(duì)水利工作的新要求，必須在搞好水資源的治理、開(kāi)發(fā)、利用的同時(shí)，特別重視水資源的配置、節(jié)約、保護(hù)，以水資源的可持續(xù)利用支持社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，以提高用水效率為核心，建設(shè)節(jié)水防污型社會(huì)。

(三)管理體制與機(jī)制

1.管理體制

在管理制度上探索一條符合農(nóng)村實(shí)際的科學(xué)辦法，改革原有的農(nóng)村水利工程管理體制和運(yùn)行機(jī)制，大力推進(jìn)以農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)為主的用水戶參與管理形式等。

在農(nóng)用水資源管理上逐步確立水權(quán)制度，建立農(nóng)業(yè)水權(quán)市場(chǎng)，用經(jīng)濟(jì)杠桿實(shí)現(xiàn)水權(quán)的轉(zhuǎn)移。同時(shí)，加快農(nóng)村水務(wù)一體化進(jìn)程，為農(nóng)用水資源的優(yōu)化配置提供制度保障。在工程管理上，大力推廣多種形式的用水合作組織，鼓勵(lì)用水戶參與灌排管理。產(chǎn)權(quán)制度要有所創(chuàng)新，努力做到產(chǎn)權(quán)明晰，變責(zé)任管理為經(jīng)濟(jì)合同管理。在用水制度上，以水價(jià)改革為重點(diǎn)，加快建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的水價(jià)體系。

2.管理組織

轉(zhuǎn)變管理體制，以村為單位成立農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村水務(wù)的“一家管水”或“一龍管水”。農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)是由農(nóng)民用水戶共同參與的群管組織。通過(guò)政府授權(quán)將水資源、水服務(wù)、水環(huán)境以及防洪除澇的管理和工程設(shè)施使用權(quán)部分或全部交給用水戶自己民主管理，負(fù)責(zé)斗渠以下水利工程管理、水費(fèi)收繳、水事糾紛調(diào)處等工作。用水者協(xié)會(huì)規(guī)范產(chǎn)生、職責(zé)明確，實(shí)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村水務(wù)一體化的有效管理模式。

3.管理措施

切實(shí)加強(qiáng)管理，大力推進(jìn)機(jī)制創(chuàng)新，探索工程管理新形式。實(shí)行農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)管理，加強(qiáng)計(jì)劃用水，實(shí)行供水計(jì)量收費(fèi)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村水務(wù)管理工作健康發(fā)展和農(nóng)村水資源開(kāi)發(fā)利用的良性循環(huán)。堅(jiān)持遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的原則，權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一的原則，有利于節(jié)約用水的原則，水費(fèi)公平負(fù)擔(dān)的原則。通過(guò)改革，建立起與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、高效靈活的農(nóng)村水務(wù)一體化管理體制和運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置和高效利用。

（四）農(nóng)村水務(wù)一體化實(shí)施步驟

由于我國(guó)各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市化進(jìn)程客觀上存在著差異，在主觀認(rèn)識(shí)和決策上也不盡一致，故在實(shí)施農(nóng)村水務(wù)一體化管理改革中，要因地制宜穩(wěn)步推進(jìn)。根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況可分為三種類(lèi)型地區(qū)：

第一類(lèi)地區(qū)：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，實(shí)行農(nóng)村水務(wù)一體化管理，可一步到位。

第二類(lèi)地區(qū)：經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，可兩步到位。先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)防洪、排澇、供水、節(jié)水、排水和水資源保護(hù)等一體化管理。待條件成熟后，再向供水排水、污水處理及回用一體化管理的高級(jí)形態(tài)過(guò)渡。

第三類(lèi)地區(qū)：經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，可先實(shí)現(xiàn)地表水和地下水、水量和水質(zhì)兩方面的統(tǒng)一管理，在此基礎(chǔ)上視實(shí)際情況，可像第一類(lèi)地區(qū)一步到位實(shí)行水務(wù)一體化管理，也可像第二類(lèi)地區(qū)那樣分兩步推進(jìn)水務(wù)一體化管理。

四、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村水務(wù)一體化管理是一種新生的水資源管理體制，實(shí)現(xiàn)了水資源的優(yōu)化配置。它是建立統(tǒng)一的水資源管理體制的有效模式，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展可持續(xù)發(fā)展的需要，對(duì)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村水利現(xiàn)代化建設(shè)和節(jié)水型社會(huì)建設(shè)具有重要意義。