淺析水行政執(zhí)法的風險及規(guī)避

□ 王玉川 牛 昊 馬鴻斌

淺析水行政執(zhí)法的風險及規(guī)避

□ 王玉川 牛 昊 馬鴻斌

隨著我國法治化進程的不斷推進，國家對行政機關(guān)執(zhí)法行為的管理和監(jiān)控不斷加強，各種問責機制逐漸完善，人們的法律意識及自我保護意識也在不斷增強。在這種大環(huán)境下，對水行政執(zhí)法的要求也越來越高。這樣，既給水行政執(zhí)法工作的開展帶了契機，也給水行政執(zhí)法工作帶來了更多更大的風險，稍有不慎便會導(dǎo)致責任追究。水行政執(zhí)法風險固然存在，但并非不可防范和抵御。如何保護水行政執(zhí)法人員，減少一線執(zhí)法人員的工作壓力，規(guī)避水行政執(zhí)法中潛在的風險，是擺在我們面前的新課題。在本文中，筆者作為一線水行政執(zhí)法工作人員，結(jié)合日常工作實踐，就如何將水行政執(zhí)法風險降至最低限度進行探討與剖析。

一、水行政執(zhí)法存在風險的表現(xiàn)形式

就水行政執(zhí)法來說，最可能發(fā)生執(zhí)法風險的方面是：行政許可、行政處罰、行政收費、行政強制。

（一）水行政許可審批風險形式

水行政許可審批范圍廣、事項多、環(huán)節(jié)繁，涉及的內(nèi)容專業(yè)性強、技術(shù)含量高，既要求水行政執(zhí)法人員有一定的水利專業(yè)知識，又要懂得水行政執(zhí)法知識。

1．因自身業(yè)務(wù)不熟而出現(xiàn)的過失。如：根據(jù)法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，對應(yīng)取得相關(guān)部門前置許可而把握不精準；未依法辦理變更、吊銷手續(xù)等。這些因執(zhí)法人員自身過失往往容易引發(fā)賠償訴訟的風險。

2．違反法定程序而出現(xiàn)的失誤。在許可審批中，沒向申請人盡到告知義務(wù)；當申請人提供的材料不規(guī)范時沒有一次性告之，造成申請人往返多次；不能依法向申請人解釋未能通過行政許可的原因等等。這些失誤很容易引起申請人的不滿或投訴，甚至于訴訟，給水行政許可審批工作帶來復(fù)議被撤消、訴訟敗訴的風險。

3．主觀上的疏漏導(dǎo)致的錯誤。一是對申請材料沒有進行嚴格審查，導(dǎo)致無效的、缺失的或不齊全的材料通過了審核。二是對相關(guān)事項沒有按法定的條件和要求把關(guān)，而通過許可審批。三是對申請的登記范圍未進行認真核準，使得不該核準的被核準或者應(yīng)該予以核準的而未能通過審查等等。這些情形也都會造成相應(yīng)的風險。

4．因個人的利益而違法違規(guī)的行政許可。因接受當事人的錢物、吃請等好處而故意放縱或弄虛作假，對明知當事人提供的資料不合格或是虛假材料，還是違規(guī)或違法辦理有關(guān)手續(xù)，從而給水行政執(zhí)法工作帶來風險。

（二）水行政處罰的風險形式

水行政執(zhí)法除了自身原因存在風險之外，執(zhí)法的外部環(huán)境也是一個很重要的因素。

1．執(zhí)法程序上的風險。在辦案過程中，存在“重實體、輕程序”的現(xiàn)象。如：在行政處罰中，進行檢查、詢問當事人之前不表明身份、出示執(zhí)法證件；相關(guān)法律文書不按程序進行送達；作出較大數(shù)額罰款行政處罰決定之前，不按規(guī)定告知當事人要求舉行聽證的權(quán)利等等。

2．應(yīng)作為、不作為和亂作為的風險。應(yīng)作為方面的風險具體表現(xiàn)為：在處理舉報投訴時，大事化小，小事化無，沒有一查到底；在行政處罰中，不按程序辦案或避重就輕進行處罰。不作為水行政執(zhí)法的風險如：對舉報投訴不受理、不調(diào)查、不處理；對水事違法案件應(yīng)依法查處而不查處；面對現(xiàn)場找不著當事人、違法事實無法查清等 “無頭案”時，未窮盡自己法定的調(diào)查職責和調(diào)查程序等等。亂作為水行政執(zhí)法風險的表現(xiàn)為：越權(quán)執(zhí)法；適用水法律法規(guī)條款不準；濫用自由栽量權(quán)；私自辦案、辦假案（不立案），把罰款往自己腰包里裝等。

3．其他風險。在水行政執(zhí)法中粗暴管理、野蠻執(zhí)法；違反水行政管理和行政執(zhí)法的“六條禁令”或地方相關(guān)優(yōu)化規(guī)定等。另外，執(zhí)法裝備的缺乏和落后，既直接影響辦案的效率、速度、質(zhì)量，也給執(zhí)法工作帶來潛在的風險。例如，河道岸線長、湖泊湖蕩范圍廣，交通工具的滯后勢必給水行政執(zhí)法工作帶來“死角”；自動化辦公條件的限制、音像器材的缺乏也給收集證據(jù)、資料保存以及及時有效地查處案件帶來一定的困難。

（三）行政收費風險

一是對未取得許可的事實占用戶收取河道占用費。從某種意義上來說，對未經(jīng)許可的占用是應(yīng)該堅決查處的，但如果征收了行政相對人的占用費，事實上就是對其主體資格的一種默認。這種默認的風險很大。二是所謂的“規(guī)范收費”。一些地方片面追求地方利益，為營造所謂“良好投資環(huán)境”出臺文件定收水資源費。三是違規(guī)收費。收費不開票或收“人情費”等。

（四）行政強制執(zhí)行中的風險

一是越權(quán)使用行政強制措施。二是違反程序。如未及時送達暫扣物品通知書；不出具扣押清單；延長暫扣期限未制作送達延長通知書等。三是隨意處置暫扣物品。

二、產(chǎn)生水行政執(zhí)法風險的原因分析

（一）客觀原因

1．水行政執(zhí)法監(jiān)督力度不夠易產(chǎn)生執(zhí)法風險。現(xiàn)階段，水行政執(zhí)法監(jiān)督大多側(cè)重于事后的監(jiān)督和查處，而事先監(jiān)督和事中監(jiān)督很難發(fā)揮應(yīng)有的作用，許多基層單位有執(zhí)法權(quán)限的科室與負責法制的科室缺乏相互監(jiān)督和制約，法制部門形同虛設(shè)，甚至于有的單位是一個機構(gòu)、多塊牌子、一套人馬的模式，遇有水行政案件直接由行政執(zhí)法人員一辦到底，這樣就導(dǎo)致具有水行政執(zhí)法權(quán)的科室既是“運動員”又是“裁判員”，一旦案件遇有“疑難雜癥”或“復(fù)議訴訟”，就會出現(xiàn)定性錯誤。

2．自由裁量權(quán)幅度過大易誘發(fā)的執(zhí)法風險。當前，水法律法規(guī)對水事違法行為的處罰幅度過大。如《水法》就未經(jīng)批準擅自取水的行為，規(guī)定罰款2萬以上10萬元以下。是罰2萬元還是罰10萬元？雖說各地都相繼出臺了自由裁量權(quán)標準，但幅度仍以萬元增減，自由裁量范圍過大，會造成個別執(zhí)法人員濫用自由裁量權(quán)，導(dǎo)致執(zhí)法不公，致使同一類型案件出現(xiàn)多種處理結(jié)果。

3．行政干預(yù)容易引發(fā)執(zhí)法風險。一是行為上的干預(yù)。一些地方領(lǐng)導(dǎo)借招商引資的幌子，美其名曰 “為減輕企業(yè)負擔”， 直接明示或暗示對一些違規(guī)企業(yè)實施“零執(zhí)法”， 減免有關(guān)費用。二是政策上干預(yù)。一些地方政府為促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，出臺一些與現(xiàn)行水法律法規(guī)相沖突的優(yōu)惠政策或措施，限制、阻止行政部門對企業(yè)的執(zhí)法檢查。水行政主管部門作為政府的一個職能部門，往往是左右為難，而產(chǎn)生的執(zhí)法風險卻由水行政主管部門獨自承擔。

4．暴力抗拒執(zhí)法的執(zhí)法風險。由于利益因素驅(qū)動，行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，往往成為“眾矢之的”，相對人對水行政執(zhí)法的不理解、不配合，往往出現(xiàn)對執(zhí)法人員設(shè)置執(zhí)法障礙、辱罵、圍攻，甚至于出現(xiàn)集體上訪等，這些風險不但容易損害水行政主管部門的聲譽，而且還直接危及水行政執(zhí)法人員的人身安全。另外，行政相對人利用各種手法“軟抗法”的現(xiàn)象也較普遍存在，即當事人不實施明顯的暴力手段卻以各種借口拒絕或阻止調(diào)查取證；口頭上承認錯誤、行動上堅決不改等情形，對其行為在法律法規(guī)上無法得到應(yīng)有的懲罰，令水行政執(zhí)法人員存在消極現(xiàn)象，從而造成水行政執(zhí)法工作處于一種被動、應(yīng)付、軟弱的狀態(tài)。

（二）、主觀原因

1．執(zhí)法質(zhì)量不高。目前，老一批的水行政執(zhí)法人員大多數(shù)是原水利部門的其他專業(yè)吸收進來的，大都熟知水利專業(yè)知識，而各項法律、法規(guī)知識相對欠缺，以“經(jīng)驗辦案”、“慣例查處”者居多。在監(jiān)督檢查中，走馬觀花，巡而不查；制作文書不嚴謹、不規(guī)范；調(diào)查取證輕描淡寫；現(xiàn)場勘驗缺乏客觀等。新的一批執(zhí)法人員則由軍隊轉(zhuǎn)業(yè)干部或新招錄人員組成，滿腔熱血獻水利卻常常遭遇水利知識不足的尷尬。容易出現(xiàn)執(zhí)法方式簡單、粗暴；工作急躁，“管你沒商量”的態(tài)度等，從而造成問題擴大化、復(fù)雜化。水行政執(zhí)法工作具有一定的特殊性，必須是兩人以上進行執(zhí)法，兩者如缺乏有效的溝通和配合，則直接決定其在執(zhí)法過程中的風險高低，由此引發(fā)因玩忽職守、監(jiān)管失職的風險也就在所難免。

2．風險意識不強。就現(xiàn)階段來說，大多數(shù)水行政執(zhí)法人員還沒有樹立起強烈的重大責任風險意識，對在水行政執(zhí)法過程中如何規(guī)避風險缺乏有效認知，少數(shù)執(zhí)法人員法制觀念淡薄，往往存在“我沒有吃拿卡要，就不會有執(zhí)法風險”、“水行政執(zhí)法就是收費”等錯誤認識，這就容易導(dǎo)致工作方向偏差和水行政執(zhí)法的扭曲變形。另外，以突擊檢查和不定期執(zhí)法檢查代替日常管理，致使大量的水事違法行為游離于水行政管理之外。

3．個人私利作梗。“案子剛進門，電話找到人”，每個水行政執(zhí)法者都不可避免地身處在一張無形的人情網(wǎng)中，這是不可回避的事實。在人情、金錢、物質(zhì)利益的誘惑下，為一點蠅頭小利，對違法案件不深入調(diào)查、濫用職權(quán)、以權(quán)謀私等，從而影響執(zhí)法公正，導(dǎo)致水行政執(zhí)法“放水”或“縮水”。 如不正確對待、妥善處理，既影響辦案質(zhì)量和執(zhí)法成效，也損害了執(zhí)法部門的形象和聲譽。作為執(zhí)法人員要正確處理執(zhí)法和人情的關(guān)系，是對自己最好的保護。

三、規(guī)避水行政執(zhí)法風險的對策

（一）加強教育宣傳，提高風險意識

一是開展預(yù)警教育，解決為誰執(zhí)法的問題。要堅持抓好職業(yè)道德教育，進一步增強水行政執(zhí)法人員的事業(yè)心和工作責任感，結(jié)合工作實際、地方特點，有針對性地開展防范執(zhí)法風險教育，引導(dǎo)水行政執(zhí)法人員算好政治賬、經(jīng)濟賬、家庭賬，捧過手中的“金飯碗”，筑牢防腐拒變的思想防線，打造干凈干事的水行政執(zhí)法隊伍，糾正無視風險、藐視風險、盲目樂觀的傾向，使水行政執(zhí)法人員真正把風險防范意識時刻裝在心中，正確認識風險、對待風險，確實履行好自己的職責和義務(wù)。

二是加強業(yè)務(wù)培訓，解決怎樣執(zhí)法的問題。“只有學得好，才能做得好；只有做得好，才能錯得少。”水行政執(zhí)法人員既要學習掌握與水行政執(zhí)法活動有關(guān)的專業(yè)知識，也應(yīng)豐富法律知識。要堅持定期或不定期的組織開展水行政執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓，開展辦案能手、卷宗評查等活動，通過建立學習培訓機制提高在職水行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，在水行政執(zhí)法隊伍中養(yǎng)成良好的學習氛圍，引導(dǎo)水行政執(zhí)法人員樹立依法行政意識，不斷提高執(zhí)法人員的政治思想水平、業(yè)務(wù)知識以及自我保護能力，避免過錯執(zhí)法行為的發(fā)生，降低由于自身因素導(dǎo)致的執(zhí)法風險。

三是加強宣傳，營造水行政執(zhí)法新氛圍。當前，依法管水、依法治水的觀念仍沒有真正形成，建設(shè)仍是一條主線。廣泛、深入、持久地開展水法律法規(guī)宣傳教育，是改善水行政執(zhí)法環(huán)境的重要舉措。首先要做好面向領(lǐng)導(dǎo)層的宣傳。減少行政干預(yù)，爭取經(jīng)費、人員、機構(gòu)保障上得到領(lǐng)導(dǎo)的重視。第二要做好水利系統(tǒng)內(nèi)部宣傳。消除目前仍然存在的“重建輕管”的思想，加強系統(tǒng)內(nèi)部對水行政執(zhí)法工作的支持。第三要做好向廣大群眾的宣傳。當前，一些群眾的水法規(guī)意識仍然淡薄，容易形成“無知者無畏”的局面，從而增加了執(zhí)法難度。各級水行政主管部門要以“六五”普法為契機，堅持集中性宣傳與經(jīng)常性宣傳相結(jié)合，采取人們喜聞樂見、通俗易懂的形式宣傳，打破“水法宣傳年年有，三月里來四月里走”的現(xiàn)象，進一步強化全社會的水憂患、水法制意識，營造良好的水行政執(zhí)法氛圍。

（二）完善內(nèi)控機制，強化執(zhí)法監(jiān)督

一要規(guī)范崗位職責，優(yōu)化辦案人員結(jié)構(gòu)。分解、明確水行政執(zhí)法崗位職責，將法定職權(quán)和執(zhí)法責任層層落實到具體崗位、具體人員身上，切實做到職權(quán)清晰、責任明確，使各個崗位、各個環(huán)節(jié)之間都能相互銜接、互相制約。針對每一個崗位制定出相應(yīng)的工作職責和工作標準及責任追究的實施辦法，做到有章可循，理順執(zhí)法規(guī)程，使執(zhí)法人員心中時刻樹立“有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督”的思想意識。

二要加強崗位風險防范控制，開展風險排查。對水行政執(zhí)法的重點部位和環(huán)節(jié)有可能存在的風險進行評估確定，明示崗位風險，實現(xiàn)系統(tǒng)防范。在實際工作中，要把責任風險防控機制建設(shè)與落實黨風廉政建設(shè)責任結(jié)合起來，形成內(nèi)外監(jiān)控、多方聯(lián)動、上下協(xié)同的工作機制。抓住了風險點，也就前移了水行政執(zhí)法監(jiān)督關(guān)口，有利于把存在的問題消滅在萌芽狀態(tài)，有利于提高水行政執(zhí)法質(zhì)量，降低執(zhí)法風險。

三要進一步細化自由裁量權(quán)標準，壓縮自由裁量空間。細化自由裁量權(quán)標準，要做到易于操作、便于執(zhí)行，將“不予行政處罰”、“突破規(guī)定處罰標準和幅度進行處罰”等例外情形交由法規(guī)部門進行合法性審查。

四要強化執(zhí)法監(jiān)督。進一步梳理各項執(zhí)法依據(jù)，強化執(zhí)法責任，明確責任追究，規(guī)范和約束行政執(zhí)法人員的行為，建立健全行政執(zhí)法內(nèi)部操作流程。一方面要加強內(nèi)部監(jiān)督，嚴格問責，對觸及“紅線”人員在批評教育的同時，要依法依規(guī)進行處理。另一方面，要加強行政執(zhí)法的外部監(jiān)督。進一步落實政務(wù)信息公開制度，推行網(wǎng)上辦案、網(wǎng)上辦證，將執(zhí)法行為、程序、時限置于社會監(jiān)督之下，實現(xiàn)“執(zhí)法陽光”。另外，還要自覺接受地方人大、監(jiān)察等部門的監(jiān)督。

（三）改善執(zhí)法環(huán)境，加強溝通聯(lián)系

一是與地方政府的溝通。每當對重要水事案件查處時，要事先請示和報告，爭取地方政府的支持，消除“嚴格執(zhí)法就會影響當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展”的誤解。當行政命令與法律法規(guī)要求發(fā)生沖突時，主動做好解釋、協(xié)調(diào)工作，爭取領(lǐng)導(dǎo)的理解；還有，在領(lǐng)導(dǎo)堅持自說的情況下，要學會做個有心人，盡可能回避自身的執(zhí)法風險。

二是與部門之間的協(xié)調(diào)。要加強與公安、法院、法制等部門聯(lián)系，以取得相關(guān)部門的配合和支持，形成執(zhí)法后盾，可以進一步化解可能出現(xiàn)的執(zhí)法風險。

三是與上級業(yè)務(wù)部門及同行加強信息聯(lián)系，形成執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)。

四是水行政執(zhí)法人員之間的溝通。執(zhí)法人員在處理具體情況時，如果不相互配合、共同研究，不形成一致意見，找到切實可行的辦法，不可能達到理想的效果。因此，要求執(zhí)法者之間必須搞好配合，對待具體問題，依照法律法規(guī)的規(guī)定，發(fā)揮各自的主觀能動性，提出各自的見解，共同研究有效的處理方案，尋求最佳的解決辦法，實現(xiàn)最大的效率。

隨著我國依法治國、依法行政進程的加快，以及各級政府對水行政執(zhí)法工作的支持和重視，水行政執(zhí)法工作必然會得到加強與發(fā)展，水行政執(zhí)法工作既面臨著問題與挑戰(zhàn)，也面臨著機遇與發(fā)展。水行政執(zhí)法人員只要認真履行職責，正確行使行政權(quán)力，勇于創(chuàng)新和探索，針對各個工作崗位和環(huán)節(jié)可能發(fā)生的問題，制定防范措施，建立風險機制，在履職過程中潛在的責任風險是完全可以防范的，水行政執(zhí)法現(xiàn)狀將會徹底改變，水行政執(zhí)法的地位將會大大提高，水利事業(yè)也將會更加健康發(fā)展。

寶應(yīng)縣水務(wù)局 225800）