關于哈爾濱市幾大灘島清障工作的實踐與思考

□ 張 斌 劉振斌 李 鵬

為加快推進水生態系統保護與修復工作，為打造百里生態長廊奠定堅實基礎，近年來，哈爾濱市水政監察局連續開展了松花江陽明灘、大套子島、阿勒錦洲（原名狗島）等大型灘島執法清障活動。一系列的灘島清障行動提升了各大灘島的防洪能力，為修復灘島濕地景觀和環境奠定了堅實基礎, 有力保障了松花江汛期行洪的暢通。本文結合松花江幾大灘島清障工作實踐, 對在灘島執法清障工作中存在的幾個具體問題進行了思考。

一 、幾大灘島概況

陽明灘、大套子島、阿勒錦洲是松花江哈爾濱城區段面積較大、地勢較高的四面環水型灘島，大套子島面積為7.68平方公里，陽明灘為3.4平方公里，阿勒錦洲面積為4.2平方公里。由于其特有的地理位置等諸多原因，幾大灘島一直處于無人管理的狀態。島上住戶隨意進行開荒種地、圍欄放牧、挖塘養魚、私建濫建等威脅防洪安全、改變河道走勢、破壞生態環境的活動，從而導致灘島上植被被破壞，濕地沙化。特別是灘地上數百年乃至千年才能形成的大面積原生塔頭被破壞，違法居民私建濫建多處大面積違章建筑，不僅成為松花江汛期行洪障礙，更對松花江水生態系統造成了嚴重破壞。哈爾濱市水政監察局按照哈爾濱市人民政府“維護汛期行洪安全，恢復自然生態環境，打造哈爾濱灘島濕地景觀，維持松花江水生態系統平衡”的要求實施了一系列的清障執法行動，共拆除灘島內違章建筑物、構筑物63處，計15670 m2（清理打漁窩棚75處、違規魚塘14處、違規放牧圍欄17處）。通過一系列的灘島清障工作, 既提高了幾大灘島的防洪能力, 保障了松花江下游行洪暢通,也為修復幾大灘島的水生態系統環境奠定了堅實基礎，維護了執法清障工作的嚴肅性和權威性, 客觀上促進了水行政執法工作的開展。

二 、灘島清障實際做法

幾大灘島上違章建筑物、構筑物具有分散不均、面積較大、間距較長等特點，灘島清障任務的艱巨、繁重不同于以往的點對點清障或河道流域段內清障。現總結灘島清障主要做法如下：

（一）前期準備

1、宣傳準備

加大對清障對象有關涉水法律、法規的宣傳，促使其認識到私自開墾灘地、私建濫建系違法行為，所造成的自然生態環境破壞將對松花江流域水系造成污染，由此產生的阻水、壅水將對哈爾濱汛期防洪帶來不利影響。在下達灘島清障通告時，哈爾濱市水政監察局執法人員動之以情，曉之以理,喻之以法，用通俗易懂的語言向相關群眾及組織宣講水法律、法規，從而爭取清障對象的積極配合，最大限度地使其自行拆除違法建筑物。同時，利用黑龍江省及哈爾濱市多家主流媒體進行多層次、多渠道、全方位的輿論宣傳，加強新聞宣傳工作，普及相關涉水法律、法規，爭取公眾的支持。使廣大群眾從思想上能正確認識灘島清障與自身利益的密切聯系, 從行動上正確處理個人利益與全局利益的辯證關系, 從內心上認可灘島清障是為老百姓謀利益的民生大事。

2、組織準備

灘島清障工作任務繁重、艱巨，清障對象社會成份復雜，在清障過程中隨時都可能有意外情況發生。為了保障清障工作順利進行，哈爾濱市水政監察局總計投入工作人員超過800人次，車輛48輛，大型機械15臺，船只7艘。為此，要完善指揮系統，做到嚴密組織。

（1）建立現場臨時指揮所。指揮所設在清障現場就近水域的防汛艇上，便于靠前指揮，同時制定各類應急預案，指揮部總指揮、副總指揮在此處集中指揮。清障組配置現場指揮專車移動指揮。

（2）編發指揮系統和工作組、清障組、協同部門現場負責人聯絡電話，以便于指揮部及時掌握現場動態，及時有效地實施現場指揮，靈活應對各種突發事件。

（3）按照前期調查的實際情況，繪制清障現場示意圖，圖上標明幾大灘島清障區的待清理障礙物的位置、編號、路徑，發送至相關領導及清障組。

（4）落實外聯工作，與需要執法保障的防暴隊、水上民警大隊、派出所、捕犬隊、急救中心，以及民政局、新聞媒體等單位事先溝通，確定相關細節。

（5）按實際需要機械臺班情況，租用清障所需機械、雇傭民工，并保證提前組織機械登陸，安排民工到指定集結地點集合。

（6）安排現場清障人員的用餐、飲用水，保質、保量、保時間。

（二）清障程序

1、灘島清障組織機構

由哈爾濱市水政監察局牽頭，市政府各相關職能部門配合，成立大套子、陽明灘、阿勒錦洲灘島清障工作指揮部，

指揮部下設四個工作組：

（1）現場清障組

制定清障職責、清障范圍、清障流程，負責組織人力、物力，實施現場強制拆除任務。

（2）外聯協調組

負責灘島清障通告的送達及輿論宣傳和思想動員工作；負責對外相關單位的溝通協調。溝通協調灘島所屬地方村、鎮領導，對所屬住戶進行政策宣講及安撫工作。

（3）后勤保障組

負責運送清障人員，使用駁船運送大型清障機械。同時負責清障人員的給養，購置清障工作所需工具，聯絡醫療救護小組，負責處理現場突發的傷病情況。

（4）宣傳報道組

通過新聞媒體，加強新聞宣傳工作，普及相關涉水法律、法規，增強公眾的理解和支持。

2、清障實施程序

（1）由捕犬隊員對清障點內散養的家犬及大型牲畜進行控制，避免家犬牲畜襲擊清障人員，保障灘島清障人員人身安全。

（2）由水政監察執法人員依法向設障人員宣讀灘島清障令，由于先期已下達灘島清障公告，給予了設障人員自動拆除充足時間，根據《中華人民共和國防洪法》第二十二條第二款及第四十二條的有關規定，依法對違法建筑物、構筑物進行強制拆除。

（3）以哈爾濱市水政監察局為主，以哈爾濱市公安局干警為輔，將滯留在清障點內的人員勸離，對于拒不配合、阻礙依法清障順利進行的人員依法由公安人員強制帶離。

（4）由水行政執法人員對違章建筑物內物品進行錄像、登記，并清理違章建筑物內物品，對于貴重物品當場移交設障者，對于普通物品將統一放置于附近指定地點，以便設障者清理。

（5）確保清障點附近無人后對設障區域局部戒嚴，利用大型機械設備對違章建筑物、構筑物進行清理，清理要以達到不可修復的程度為標準，對于機械無法到達的灘地或泥濘地，由清障人員組織民工進行現場人工強制拆除。

（6）水行政執法人員進行灘島清障時，要注意保護岸灘植被，盡量避免大型拆遷機械毀壞灘島自然生態環境，在保持灘島自然性、完整性、延續性的基礎上進行清障活動。

（7）灘島清障全程攝像，關鍵程序照相，便于隨案附卷。

三、亟待解決的問題及建議

（一）歷史遺留的灘島問題。現行的相關水法律、法規并不能一一解決歷史遺留的灘島違規占用現象,同時由于灘島面積過大開發有相對的難度，致使灘島內資源利用效率低下, 存在相應的防洪安全隱患和管理問題。對于灘島的維護與保障，應建立灘島系統開發、保護和監管專門機構，提高認識、更新觀念，加大執法巡查力度，加強行政監督管理體制建設。幾大灘島可以通過招商引資、合理開發、生態修復、封灘育島、濕地凈化、建設生態植被保護區和維護河岸等措施，進一步改善灘島生態環境和灘島植被群落結構，提高灘島周邊水質與自凈能力，達到“自然、親水、和諧”的灘島開發理念。

（二）聯合執法調動問題。灘島清障工作實質上是一種特殊的行政執法活動, 它不同于一般的水行政執法,往往要求多部門聯合執法。但聯合執法往往存在缺乏法律依據，各部門相互推諉，職責不清等問題，在“執法鏈”上各執法環節不能有效鏈接，影響清障成效。針對上述問題，聯合執法應確定牽頭部門（單位），形成長效機制，明確職責分工，從而強化管理、依法依責行政，避免相互推脫責任，協力整治重點難點問題。

（三）河道清障費用問題。清障工作雖然在法律上明文規定按照“誰設障、誰清除”的原則, 由防汛指揮機構責令限期清除; 逾期不清除的, 由防汛指揮機構組織強行清除, 所需費用由設障者承擔。但是在水行政執法工作中, 幾乎沒有設障者自行承擔費用, 一般都是由水行政執法部門自行承擔。但隨著經濟發展的加快，違章建筑物屢禁不止，從而加大了執法經費的負擔，對此建議各級地方政府及相應部門對于清障經費予以保證。

（四）清障垃圾處理問題。清障拆違工作的順利完成，勢必導致大量建筑廢墟的產生，同時設障者只會帶走具有使用價值的物品而遺留下大量生活垃圾，而根據涉水法律法規，并沒有對清障拆違所產生的垃圾處理問題作出具體規定，如若放任此類情況勢必導致影響行洪、環境污染等嚴重問題。根據政府相關部門職能，建議各級政府保障管理經費，由相關灘涂管理部門、河道管理部門，對清障完成后所產生的各種垃圾廢物進行有效、迅捷的分類處理，還原生態環境的本來面目。

（五）清障執法人員的人身安全問題。清障執法由于涉及設障者切身利益，所以經常遭遇暴力抗法，而水行政執法是行政執法，缺乏刑事案件中的制裁手段，使清障工作難度加大。建議借鑒城管、國土監察等相關行政執法部門的做法，為執法人員購買人身傷害保險，將執法人員的人身安全保障納入強制人身保險范疇。同時，在有重大執法任務時，應當積極爭取當地政府的支持，盡可能在當地政府的統一指揮下聯合執法，實現政府協調保障。

灘島清障雖已順利完成，但是關于如何有效利用與保護原生態灘島，仍需要建立長效管理機制, 更要注重水土保持與封灘育島等工作的實施與執法管理的創新; 尤其是隨著哈爾濱市政府“以水定城”理念的逐步推進，灘島水行政執法管理工作將面臨更多的新問題,也給水行政執法人員在灘島管理建設中的定位留下很多值得思考和探究的課題。