澳大利亞維多利亞州制度路徑依賴對水市場效率的影響

［澳大利亞］ E.哈里斯

1 概述

制度影響資源使用者的動機，因為他們建立了“游戲規則”。概況地講，制度包括正式的法規和非正式的社會規范，其中社會規范由個人的行為和社會的相互作用構成。在不同時期、不同背景下出現了多種制度框架。本文主要分析其中兩個對產生“游戲規則”有效的制度安排:政府和市場。從一種制度安排到另一種制度安排的變遷，制度路徑依賴可能引起制度僵化，在短期內可能造成一些負面影響。具體來說，從政府到市場的轉變可能對經濟效益產生潛在的短期負面影響，因為前者努力使改革進程順利，但沒有從根本上消除游戲規則對用戶產生的高度不確定性。

研究以澳大利亞維多利亞州為例，重點分析路徑依賴約束市場結果的影響。2000年，學者查倫研究了制度路徑依賴對澳大利亞水部門的影響，強調了國家間要堅持共享水資源。本文采用了一種與其相似的方法。許多文獻探討了澳大利亞維多利亞州水資源分配和水價從“指令和控制”政策到市場化的轉變。這些研究強調在不同區域市場對經濟、社會和文化的不同影響。

本文分析概述了維多利亞州灌溉用水權和水價從政府到市場的轉變，以確定短期內約束市場效率的制度路徑依賴因素。維多利亞州是澳大利亞第一個全面引入市場機制、政府資助灌溉的州，其制度安排是研究的重點。維多利亞州采用的管理模式，隨后在澳大利亞大多數州得到了應用，包括新南威爾士、南澳大利亞和西澳大利亞州。后來所有州都引入了水市場機制。維多利亞州需要更大的市場自由化，以實現該制度方案下可達到的潛在最大效益，但這些效益必須在用戶層面與制度不穩定帶來的不確定性影響保持平衡。此外，制度鎖定將影響自由化的程度，所以水市場不能達到理論上預期的完美均衡。

20世紀初，維多利亞州政策制定者認識到農業發展是經濟增長的關鍵，而農業發展的前提則需要配套大規模的灌溉工程。政府管理被認為是在基礎設施建設中發展規模經濟最合適的方法。此外，作為具有非純公共物品特性的水，不能明確界定其私有權利，所以需要政府分配權利和定價，以克服非排他性的問題。在1905/06～1983/84年集中管理時期，出現了幾個問題，主要包括:①水權過多地下放給個體農民和水價低于邊際成本引起內河鹽度增加;②灌溉主管部門收益不足以維持基礎設施運行的維護費用，引起輸水和滲漏損失;③整個州許多河流系統的河岸棲息地環境受到破壞。此外，對有限水資源的競爭日益激烈，水資源短缺給制度范例增加了挑戰，這直接導致了20世紀80年代水市場的引入。

水市場不但允許農民在歸屬地進行水交易，而且還可以與其他區域的灌溉者進行水交易。在沒有實質性和監管約束的情況下，水資源再分配給高產出用戶，水市場可以獲得較高的效益。2010年國家水務委員會(NWC)指出，南部的墨累-達令流域2008～2009年期間水交易產生國內生產總值2.2億美元。然而，一些潛在的收益受到制度路徑依賴因素的約束。制度路徑依賴主要體現在以下3個方面:①強制性地實施管理規則，以降低灌溉者的改革成本;②限制高鹽度地區的水交易;③目前輸水系統空間的限制，妨礙了部分地區之間的水交易。

2 制度路徑依賴

當經驗、技術或相對價格屈服于新的、更有效的配置時，將發生制度變遷。一般情況下，當事人認識到在新的制度安排下他們能夠生活富裕時，通過學習將引起制度變遷。無論是通過私人承包改變制度，或者通過群眾游說政策制定者改變現有的框架，均會發生制度變遷。經濟學家為了更好地理解這些變化是怎樣和為什么發生的，做了大量而具體的工作。

路徑依賴對新框架預期的結果發揮了很重要的作用，以前的制度安排明顯會影響制度變遷。其原因是缺乏一個完美的未來市場，個人不能及時預測決策的準確結果。換句話說，制定每一個決策時都會產生一個鎖定因素，以至于路徑軌跡一旦建立之后，再去改變將會付出很大的代價。

《灌溉法案》(1886年)對產權和灌溉組織有4個方面的重要影響:①該法案第五條取代了普通法的河岸權，河岸權結合了水權和土地權，為家畜和居民生活法定權利擁有的資源;②第四條賦予群體水資源的使用權;③第十二條要求擁有一半土地的眾多所有者請求政府資助他們地區的灌溉計劃;④第三十五條的(3)和(9)為政府批準和資助的地方灌溉工程建設和管理提供指導。地方管理的失敗直接導致對中央政府機構，即維多利亞州河流供水委員會(VSRWSC)領導下的灌溉重新定局。

最近轉向依賴水市場可以追溯為兩個因素:①在20世紀60年代，認可維多利亞州內河鹽度顯著增加;②水務部門發展到成熟階段，通過政策激勵區灌溉方式由粗放型向集約型轉變。制度調整(取消了土地和水資源所有權之間的關系)被認為是限制灌溉部門造成環境和經濟成本的合適方法。

3 灌溉事務的政府管理

經濟學家基于競爭尺度和排他性將商品進行了分類。在分類系列的末端標有“純”字的公共商品，具有非競爭性和非排他性。如果一件商品是非競爭性的，其個人消費不會減少供他人消費的數量。如果一件商品是非排他性，個人不能阻止另一個人消費這件商品。市場不存在這些商品，因為不能劃定私有財產權。因此，民營企業沒有動因提供純公共商品，因為他們無法內化產生的完整收入流。在這種情況下，市場不能對這些資源進行定價和轉讓其所有權，為此政府將接手這一工作。政府全面貫徹執行的能力使供應這些物品更有效。

因為資源是混合的公共物品，不能為其分配私有產權，從而造成地方市場失靈，因此傳統上政府是制定水價和分配水權的最佳機構。政府由于強制性地壟斷了市場，因此它能夠克服非排他性的問題。在20世紀的大部分時期，維多利亞州政府水權分配和灌溉水定價的持久性反映了這種傳統的觀點。然而，政府機構可能導致政府失靈造成的效率損失。根據俘獲理論，政府失靈是由于政府部門保護部門自身利益的結果。政府失靈會導致經濟體內資源配置不當。

維多利亞州政府管理水事務有兩個主要目標:①促進灌溉面積的擴大，支撐經濟發展;②內陸干旱區農民遠離干旱。根據《水法》(1905年)設立的法定機構，即VSRWSC，1905/06～1983/84年負責分配水權和制定供給灌區所有水的水價。針對一對一計算確定的土地所有權，VSRWSC采取“水權”的形式分配水，所以視每英畝地為可灌溉地，因此農民都可以分得1英畝-英尺(1234 m3)的水。這種分配未考慮當地具體因素，例如可能降低土地灌溉潛能的地形或土壤類型等因素，這導致了水資源配置不當，因為考慮到地形、土壤類型和種植作物，農民得到的水可能過多或過少。水權與土地權緊密相關，不能單獨進行買賣，因此，水資源配置不當是無法彌補的。

VSRWSC制定的水價政策要求農民為規定的最小水量付款，不管他們是否使用這部分水。因此，促使農民用完這部分水，即使這可能比他們生產需要的最佳水量大。這些誘因是由于曲解了支持集約生產的要素組合，以及將農業擴展到低產經濟作物的邊際地帶。水利用程度導致水資源下降高于其最佳水平。此外，過度澆灌導致典型負外源性的內河鹽化。個體灌溉者不承擔外部成本，而是蔓延至整個經濟，因為水質惡化導致產出減少，并對魚類和濕地等產生不利影響。

低于邊際成本的定價復合了由最小水量定價體系導致的內河水鹽化成本。低于邊際成本定價意味著價格不能反映供應成本，因此，供應商無法收回生產成本。就水權而言，這僅僅意味著收入低于供應、管理和系統維護的成本。如果收入低于總經營成本，水務部門必須依靠政府從總收入撥出額外的資金，以支持其活動。換句話說，水務部門必須由納稅人給予資助才能運營。VSRWSC年度報告顯示，制定的水價低于水務部門在維修、管理和減少鹽度設施投資上產生的必要收入。1939/40～1979/80年，VSRWSC每一份報告都記錄了由于水價低于邊際成本定價，需要人均補貼來支持灌溉部門。

因此，維多利亞州灌溉發展的成本分攤至全部納稅人，而受益卻集中在農村地區。這種補貼除支付“注銷”VSRWSC資產負債表的基礎設施支出之外，還被轉移到政府資產負債表的基礎設施支出。這些都意味著灌溉者不必為所做的工作付費，增加了從城市到農村部門的轉移收入。隨著時間的推移，雖然注銷VSRWSC資產負債表的支出下降了，但政府吸納的數額增加了。這表明在VSRWSC管理期間從城市到農村的收入轉移越來越大。此外，水價沒有隨著灌溉基礎設施的投入相應增加，VSRWSC各年度報告均指出收費太低，其中1940/50年“遠低于彌補各區費用的必需要求”。

受水價持續低于邊際成本的影響，VSRWSC要受制于政府預算自由裁量權，政府預算自由裁量權關系到VSRWSC每年可以獲得的資金量。因此，VSRWSC不能獲得足夠的資金來支持基礎設施的維護。這導致供水管網狀況惡化，造成輸送和滲漏損失。此外，基礎設施缺乏維護，受內河鹽度增加影響，更容易老化。

VSRWSC水權分配和定價決策的結合，把大量成本強加于維多利亞州經濟。這些費用有兩種形式:①與內河鹽度上升有關的環境成本，內河鹽度上升降低了灌溉部門的生產力，損壞基礎設施，影響河流生境;②財務支出導致城市和農村部門之間大量的收入轉移。專家認為這些問題是政府失靈的體現。在某種程度上，水市場近期引入的目的是糾正這些歷史問題。

4 制度路徑依賴和水市場

20世紀80年代以來，澳大利亞許多州已引入水市場機制。其目的是減少與中央集權式水價、權利分配相關的效率損失，并改善環境。取消土地和水資源所有權之間的關系意味著，一個多世紀以來，首次將水與土地分離開來進行交易。相比命令和控制政策略，市場有幾個優勢，包括:①從低價值產品向高價值產品進行水交易，提高用水效率;②水務部門潛在更多的成本回收;③產生的多余的水，可能用于滿足環境需求，如改善河道內流量。

然而，制度路徑依賴需要施加大量的管理約束，同時也創造了目前維多利亞州水市場運作的有形約束。目前市場上主要的管理約束是對永久交易和高鹽度地區的法規限制。永久交易是一個農民將部分或全部水權(權利)永遠轉讓給別人。在任一季節之初，法規限制交易的凈水量占區域水權總量的4%。這樣做是公平的，以減小水轉出一個地區的比例，防止閑置資產，否則會增加剩余用水戶的效用成本。

保護農民不承擔灌溉系統維護和管理的實際成本的這一歷史性策略，意味著決策者普遍面臨非常低的灌溉使用費用。如果水被賣出該地區，灌溉者將被迫承擔日益增加的灌溉使用費用，很多部門將無利可圖。在這種情況下，可能的結果將是灌溉部門退出該系統，減少供水。這將產生連帶效應，其他用戶也跟著退出該系統，導致退出數量增加。總體影響是供水減少，從而影響經濟增長。很明顯需要規則限制這些影響，即使在短期內將降低市場效率。隨著時間的推移，這些約束逐步消除時，同時會受到其他的約束，這樣市場可能會達到其獨特的長期均衡。

關于高鹽度和低鹽度影響區之間的交易制度，包括非常規的鹽稅，短期內也阻礙了效率收益。鹽稅作為一種庇古稅，旨在確保交易商內化水交易導致高鹽度區鹽度增加的費用。高鹽度是低水價和集中分配權利的產物。征稅的結果是在較高的影響區通過提高水價改變交易，同時在較低的影響區降低水價。高鹽度影響區向低鹽度影響區交易水權，缺乏污染補貼，因此，兩區域之間是次優交易。這是因為與區域內轉讓相比，稅收增加刺激跨區域轉讓。水的利用從低價值產品向高價值產品轉移，鹽度可能減少，并假定采用節水技術限制高價值產品最大化用水。通過市場機制，并結合其他的管理策略實現整體用水量減少。

灌溉系統自身基礎設施不完善是限制交易的物質因素，這些制約因素源于最初的設計，該設計是根據需要定點定量供水。擴建基礎設施的初衷是為新定居在干旱區的人們通過政府資助的干渠工程提供灌溉用水。渠道設計能力限于滿足通過系統輸送到特定目的地的需水量。此外，依靠重力系統，根據地形特征輸送水。一旦進入交易，容量極限和重力供水系統制約了基礎設施，限制了一個區域到另一個區域進行水交易的能力。例如，在古爾本-墨累河(Goulburn-Murray)灌區，只有一種使水從古爾本輸送到墨累河的方法。此外，基礎設施瓶頸產生，其中最值得注意的是，墨累河在巴爾馬(Barmah)穿過古爾本渠道，稱為“巴爾馬扼流”。這些系統設計缺陷嚴重妨礙了交易效率的提高，并導致一些地區出現溢價。這將對市場潛在的效率收益產生長期的影響。

5 結論

維多利亞州水市場的引入論證了制度路徑依賴的影響，制度和物質約束通過抑制或阻止水交易以限制效率的提高。在某種程度上，制度約束有助于降低與市場調整相關的成本，從而限制了由制度變遷引起部門在短期內潛在加大的負面影響。物質約束是一個在制度框架下設計的真實系統，該制度框架連接土地和水資源所有權。因此，在以前的制度安排下作出的決策對當前水市場效率最大化發揮了重要作用。然而，隨著時間的推移，很可能消除目前降低效率收益的部分約束，以便將來這些收益有所增加。總的來說，受制度路徑依賴的影響，維多利亞水市場預期會具有區位特點和特定的環境特點，這在理論上是預料不到的。