制度規避及其消解:我國幼兒教師資格制度建設中的問題與對策

胡福貞，唐桂英

(1．西南大學教育學部，重慶 400715;2．長江大學教育科學系，湖北荊州 434023)

制度規避及其消解:我國幼兒教師資格制度建設中的問題與對策

胡福貞1，唐桂英2

(1．西南大學教育學部，重慶 400715;2．長江大學教育科學系，湖北荊州 434023)

幼兒教師資格制度建設中的制度規避現象主要表現在教師資格制度制定者、制度執行者、教師資格申請者三類人群有意識地采取手段，改變或超越制度邊界的行為與活動。我國幼兒教師資格制度建設面臨的制度規避問題與幼兒教師資格制度本身的局限性及其運行機制有關，也受行為主體觀念與利益訴求的影響。消解制度規避應著眼于其誘因，從根本上杜絕和消除其出現的條件，從而保障幼兒教師資格制度建設有效進行。

幼兒教師資格制度;制度;制度建設;制度規避

當前幼兒教師制度建設存在大量制度規避現象，制度規避既是幼兒教師資格制度建設及其功能發揮出現困境的重要指標，同時又是改善和提升其制度功能的重要切入口。長期以來這些制度規避現象不受重視乃至被視為常態，使得制度建設工作面臨諸多困境與挑戰，探討如何防范制度規避，完善幼兒教師資格制度建設，具有重要的理論和現實意義。

一、當前我國幼兒教師資格制度建設中存在的制度規避現象分析

“制度規避是指制度相關者有意識地采取手段，改變或超越制度邊界的行為與活動。”［1］具體到幼兒教師資格制度建設，制度相關者主要涉及:教師資格制度制定者，在我國主要是教育行政部門 (頒行法律法規)以及省級地方人民政府教育行政部門(制定本省內地方性法規);教師資格制度的執行者 (縣級教育行政部門);教師資格制度目標群體，即幼兒教師資格申請者 (既是制度目標下的直接受益人，也可能是制度執行不力中的受害人)。從實質功能上看，制度規避既涉及制度創新這一積極層面，也涉及制度走樣、建設違規及一切背離制度目標的制度執行行為。

(一)“設計制度，唯我所用”:制度制定者的制度規避

制度制定者總存在或隱或顯的“設計制度，唯我所用”傾向，而這種傾向是建立在他們對制度本身收益與成本的衡量中不可避免的自利傾向基礎上。幼兒教師資格制度制定權高度集中在中央與各級地方政府手中，我國幼兒教師資格制度尚未脫胎于教師資格制度，因而，其制度制定者的制度規避問題實質上歸屬于教師資格制度制定者的問題。

1．教師資格制度目標含糊，制度執行極易走樣變形

制度目標對于制度執行有著導航作用。在我國，實行教師資格制度的初衷有四:“首先，是依法治教。其次，是形成開放式教師培養體系的制度保障。再次，是推動教育人事改革、實施教師聘任制，優化教師隊伍。最后，是全社會尊師重教的標志。”［2］這些意圖在教師資格制度中應轉化為操作性的制度目標，然而制度文本中，只有《教師資格條例》粗略提到“為提高教師素質，加強教師隊伍建設”，這種提法籠統含糊且無操作性指標，這無疑規避了教師資格制度應秉持的教師專業發展理念和應遵循的教師成長階段性原理。事實上，教師資格終身制之實明顯與“提高教師素質，加強教師隊伍建設”的制度目標相悖。可見，一旦產生制度規避，既定制度目標和以這一目標為指向的制度執行之間便隨之出現偏差。

2．教師資格制度價值指向含糊，理論基礎不清，激勵作用微弱

甄選合格教師并促進教師專業發展本應是教師資格制度的基本功能，而目前制度建設的重點還處于對職業準入的規范，在激勵教師向高階水平的專業發展方面發揮的效用并不明顯。一方面，制度制定者對資格向下融通的默許是對各級類教師職業專業特性的規避，明顯缺乏學理依據，有違制度的科學性。另一方面，教師資格證書后期管理形式化、資格證書缺乏時效限制，資格退出機制實質性缺失，教師專業上的精進發展并不能給他換回更多的個體收益。因而，當專業發展成本大于其獲得的收益時，教師自然會放棄這方面的努力，致使教師資格制度不能發揮對教師的持續激勵作用。

3．教師資格制度管理結構缺損，組織責權不明

教師資格制度的管理結構目前存在中央統籌管理不足，地方管理機構設置和人員配置不完善，各部門管理責權利不清，職責混亂的現象，尤其是缺乏專設的制度管理機構和專職管理人員，直接導致了證書管理難以做實。此外，教師資格制度建設也面臨各級行政組織存在責權不明現象， “一方面，中央和地方各級教育行政之間的關系沒有完全理順，各級政府和教育行政之間的管理權限仍然存在不夠明確、清晰的地方;另一方面，教育行政內部表現為各自為政、缺乏橫向溝通傾向，政府和教育行政部門對其他部門領域的社會協調和綜合統籌功能依然不足”［3］，這些都是制約制度建設順利進行的關鍵。

(二)“上有政策，下有對策”:制度執行者的制度規避

制度功能的發揮必須依賴于制度能夠獲得認可且能付諸實施，而這正是制度執行者的責任使命。“如果執行者的行為直接以非制度或反制度的形式出現，即出現制度規避現象，那么制度的權威性無疑會受到嚴重挑戰。”［4］制度執行者的制度規避行為可概括為“上有政策，下有對策”，即執行阻滯。具體表現為以下幾方面的制度規避問題:

1．執行照搬

制度執行既要有原則上的嚴肅性，又要有因地制宜的變通性。“執行照搬主要是表現在制度執行的過程中，機械地照搬照抄上級下達的制度和規章，不顧本地實際，原原本本傳達，原封不動落實。表面上看起來似乎是在積極地、不折不扣地執行制度，而實際上卻是對制度目標的實現起著消極作用。”［5］盡管強調各縣級以上教育行政部門根據規定權限負責本地幼兒教師資格認定和管理等工作，但各省市制定的資格認定辦法與《＜教師資格條例＞實施辦法》如出一轍，如此機械的奉行上級政策，非但不能解決各地師資準入的實際問題，有違政策初衷，且實質上是一種責任推諉行為。

2．執行附加

如前所述，正是由于教師資格教育制度相關規定的粗略、籠統，地方行政部門在制度執行過程中便有了“靈活處理”的空間。“由于正式教育制度制定者擁有制度解釋權，同時掌握著執行者的任用、提拔與罷免權，因此通常他們并不害怕執行者的一定的靈活性，有時甚至默許規避。”［6］有些地方在執行制度的過程中附加了若干“土政策”，致使教師資格制度原有邊界被改變，其調控對象、范圍、力度、目標以及條件等均超越原定要求。如目前較突出的便是不少省市存在歧視成教、電大、函授、高職甚至自考學歷的申報者，曲解了教師資格認證中的學術能力標準。

3．執行變異

有些地區教育行政利用教師資格制度本身的某些抽象性，尤其借口本地區的“特殊性”，執行與原制度目標在很大程度上相脫離的方案，從而導致教師資格制度在執行過程中扭曲變異。如部分地區對無證上崗現象僅以地區教育落后、師資隊伍緊缺為由，為教育行政監管不力找借口且不采取進一步管理措施，這在縣級以下幼兒園中尤其突出。此外，當前師范生獲取教師資格證書的方式都帶有濃厚的形式主義色彩和校際差別。據了解，相當部分師范院校師范生通過學校組織的簡短試講即可獲得教師資格證，部分師范院校師范生畢業只需申請便可自然獲證，且教師資格申請種類可隨意申報，這類做法目前得到了越來越多人的質疑。

(三)“打擦邊球”:制度目標群體的制度規避

出于自身利益的考慮，制度目標群體往往會審時度勢地做出趨利避害的投機行為，這種行為往往具有一定的隱蔽性，即表現為“打擦邊球”或“尋求制度空白點”的制度規避行為。它們的共性在于均帶有機會主義特征，以試探的形式鉆制度的空子，如果遇到困難或阻力，尚可以全身而退，回到制度規定的行為邊界內。“打擦邊球”即采取與制度規定行為形式上相似的行為。這僅是與制度規定的“形似”，以使自己的行為獲得必要的正當性，但由于他們的行為與制度在根本上是相左的，因此也構成了制度規避。“尋求制度空白點”是指以“沒有禁止的，都是允許的行為”為借口尋找制度空白點。目前，最突出的目標群體制度規避行為便是在當前農村幼教嚴重不足的情況下，不少地方以培訓合格證代替幼兒教師資格證，保育員、中小學富余教師、下崗女工等以突擊培訓的方式進入幼兒教師隊伍魚目混珠。此外，在“向下融通”規定的默許下，師范生“就高不就低”的無限制申請現象也十分突出。

二、幼兒教師資格制度建設中制度規避的誘因

我國幼兒教師資格制度建設存在制度規避現象的主客觀因素均較為明顯、且相互糾纏。主觀因素在于制度相關者在追求自身利益最大化的過程中未能有效協調和平衡其他制度相關者的利益;客觀因素則既有制度本身的科學性缺陷，也跟制度保障力量薄弱直接相關。

(一)制度結構內在不合理

制度往往由三個基本的核心要素構成:社會認可的非制度性質的意識形態及價值觀念、國家規定的正式制度及其實施機制。其中，非制度性質的意識形態及價值觀念的形成往往早于正式制度，甚至是對正式制度有所排斥的內隱觀念;正式制度是制度制定者有意識建立起的制度安排和顯性規則，對制度相關者具有約束功能;實施機制主要功能是相關組織機構根據制度的執行標準對制度相關者的行為進行約束、激勵或懲罰，離開了實施機制，任何制度就形同虛設。

1．非制度性質的意識形態的消極影響

非制度性質中的文化偏見使幼兒教師資格制度建設阻力重重。一方面，幼兒教師資格申請量為數不多，這使得投入成本進行制度建設的必要性飽受置疑;另一方面，即使人們觀念層面能夠意識到制度建設可以獲得潛在利益，且從長遠看潛在利益的折現價值遠大于制度建設成本，這也并不意味著制度建設可以自動完成。因為制度建設成本的分擔與制度建設利益的分配，才是決定幼兒教師資格制度建設是否實現的重要因素。對制度制定者與執行者而言，他們非但不能夠得到制度建設所帶來的全部收益，甚至還要為制度建設工作付出長期努力和成本投入，與其如此，對當下制度規避現象聽之任之，讓幼兒教師資格制度跟著教師資格制度“吃大鍋飯”或許是最省力的辦法。對制度目標群體而言，盡管幼兒教師資格制度的完善或許能提升其社會地位、經濟收益乃至專業發展，但這同時也要求他們付出更高的成本和更多的努力，甚至還可能會讓他們喪失目前制度缺陷所潛在的某些利益。

2．現有制度安排不合理

在教師教育開放化的師資培養體系下，有必要反思既有幼兒教師資格制度的制度安排及其所暴露出的諸多不合時宜性，如資格標準缺失、對專業性考核不足、資格認證的欠規范、制度保障條件嚴重不足等等。“眾多建立起職業資格制度的職業基本上都對該職業資格的生效與失效、注冊與變更、時限與檢測等作了詳細的明文規定。這些行業還規定資格更新與繼續教育密切掛鉤，資格認定機構有責任監督資格證書持有者接受繼續教育的情況。”［7］然而，當下幼兒教師資格制度在這些方面都存在許多不足，從而導致幼兒教師資格制度建設面臨重重挑戰。

3．實施機制不健全

幼兒教師資格制度實施機制反映著制度執行動態的一面。然而，在前資質幼兒教師培養階段，師范教育類畢業生直接予以資格認定的做法規避了公平原則，損害了教師資格制度的嚴肅性和權威性;在準幼兒教師甄選的過程中，幼兒教師資標準的模糊性規避了幼兒教師職業的專業性原則;在幼兒教師在職培訓中，各類培訓又“只屬于一種經濟取向的獲利行為范疇、應試取向的機械行為性質及行政取向的簡單管理行為狀態，表現出零散的、非強迫的、非貫通的、非專業的等特征，這直接導致了現行教師資格制度實施中的虛化傾向。”［8］此外，必要的監督機制和責任追究機制的缺乏，也極大的影響了幼兒教師資格制度的有效執行并引發相應的制度規避行為。

(二)制度運行存在諸多問題

制度建設要經歷一個長期而復雜的動態過程，這就要求制度本身要有一定彈性，從而使制度能根據社會對幼師數量、質量、規格的需求變化作出相應的調整。從各省市的實踐情況來看，當下制度運行還存在以下突出問題:

1．制度設計有失偏頗

幼兒教師資格制度直接將制度的目標人群“鎖定”在學歷合格的社會申請者，而研究顯示“在2001年－2010年間，師范院校仍承擔70% －80%基礎教育師資的培養與培訓”［9］。據教育部統計，2010年我國包括中師、中專 (職)在內的本、專科幼師院校共培養幼兒教師231286名，可見師范教育仍是幼兒教師的主要來源。然而，在我國對大中專幼師院校辦學質量監管不過硬的情況下，幼兒教師資格制度卻為師范生“開后門”的做法在相當程度上是對師范教育的過度信賴，有違制度公平。此外，當前幼兒教師資格制度建設重心還沒有轉移到形成連續、縱向的幼兒教師資格等級體系上來，說明既有制度詬病和制度慣性對制度建設的牽制力量極大。

2．制度運行中行政集權過于專制

幼兒教師資格制度在運行過程中以行政推動為主，教育行政部門以內行自居，缺乏對專業研究人員的權力配置。事實上，“我國教師資格考試科目、標準、考試大綱由國務院教育行政部門審定，教師資格考試也由教育行政部門組織實施，至今沒有專業團體的參與。”［10］由于行政集權高度專制，外部專業力量因條件不具備而進入不夠，使得既定制度在制度供給處于“封閉”狀態而呈現超穩定的運行模式。

3．制度評價實質性缺失

制度評價是任何一項制度無法回避的問題。制度評價除了處于的制度約束下的相關行為主體具有發言權以外，還不應忽視中立的專業機構對制度實施狀況的觀察。然而幼兒教師資格制度行政集權的高度專制造成了制度評價缺乏開放環境，制度評價實質性缺失:中立機構對制度實施效果的專業評價缺乏、至下而上的制度反饋不受重視、上下信息溝通不對等、制度調節嚴重滯后，評價結果不會帶來涉及質變形態的制度調整。

三、防范我國幼兒教師資格制度建設中制度規避的建議與思考

(一)幼兒教師資格制度建設的合理性前提

1．幼兒教師資格制度建設是合科學性和合目的性的統一

幼兒教師資格制度建設的實質是對更高水平幼兒教師資格制度的追求，其建設的方向是合科學性與合目的性的統一。合科學性即是要求按規律辦事，尊重幼兒教師職業的專業性，規范制度具體環節;合目的性要求把制度建設與一定的理想目標或信念相聯系，進而選擇具體的調整方式來設定幼兒教師資格制度的規范、原則和程序，并根據具體條件適當變通，使制度建設與制度制定的初衷達成內在一致性。

2．幼兒教師資格制度建設具有現實可能性

制度建設需要考慮具體環境和條件，離開了制度建設的現實可能性，就無所謂其合理性。《規劃綱要 (2010－2020年)》、學前教育“國十條”等重要政策文件逐漸把發展學前教育作為推動教育事業均衡發展的重要任務。此中，幼兒教師隊伍建設是發展學前教育的重要任務之一，這就為幼兒教師資格制度建設提供了很好的政策環境，也使制度建設工作的進一步展開成為可能。

(二)規范協調，多頭并舉:有效防范幼兒教師資格制度規避

1．加強幼兒教師資格制度建設的學理研究

制度設計必須經過深入系統的學理論證，才能真正挖掘現行制度背后深層次的阻礙因素。當下幼兒教師資格制度建設的學理研究必須回到其合理性原點，探討和檢視我國社會經濟文化傳統和現實格局下，學前教育事業本身對幼兒教師隊伍多層次多維度的要求，澄清幼兒教師資格制度的價值基準和固有功能，以此確立幼兒教師資格制度的諸要素及其結構性關系、厘清幼兒教師資格制度建設的程序與相關保障體系，尤其是明確制度建設主體的責權利和制度相關標準，從而切實的推進幼兒教師資格制度建設和發展。

2．制度制定者應簡政放權，轉變職能，加強專業團體在幼兒教師資格制度建設中的作用

教育職能部門應在制度建設的大方向上制定規劃和進行指導控制，并應充分吸納專業學術團體作為制度建設的核心力量，以便進行科學、合理的制度改進。針對當前制度規避的負面效應及其消解而言，需要教育行政部門在明確自身職能定位的同時，引進非政府的專業學術團體，發揮中介團體在制度建設中的專業指導功能和中立監管功能，并從職能讓渡的角度將一些專業性、技術性的業務工作轉給中介團體承擔，充分發揮專業團體在制度建設中的決策力量，確保制度設計本身的科學性和專業性。

3．優化制度執行主體構成，加強對制度執行者的管理和培訓，提高制度執行者綜合素質

針對制度實施中的規避現象，中央、地方在垂直領導基礎上應進一步理順關系，規范、明晰各級職能部門的責權利，加強部門間橫向聯系和溝通，打破部門內部各自為政傾向，同時引進專業團體在制度執行過程中的專業督導作用，大力優化制度執行主體構成。此外，基于目前各地方幼兒教師資格制度的執行人員還存在缺乏專人專崗、“專職不專干”現象，實行針對制度執行者的在崗培訓，使制度執行者熟悉制度規范，明確自身的權力邊界及職責義務，增強制度執行力，將從一定程度上避免制度規避現象的發生，并更好地貫徹落實幼兒教師資格制度。

4．防范制度目標群體的制度規避行為，加強教師教育與幼兒教師資格制度有效聯動

幼兒教師資格制度的完善，能促進職前職后教育的一體化發展。就師范教育而言，加強師范生資格認證的規范性，去除學歷教育基礎上的師范生免考拿證模式，同時根據專業背景規范教師資格證書的申請類型，可減少制度規避行為;就在職培訓而言，加強幼兒教師資格證書的后期管理工作，實行教師資格定期更新制度規范幼師隊伍，同時聯合在職培訓制度激勵教師在自身專業上走向優秀卓越。

加強幼兒教師資格制度建設是防范當前制度規避行為的根本途徑，完善的幼兒教師資格制度勢必會增大制度規避的風險和阻力，減小制度規避的投機動機，進而減少制度規避行為的發生。

［1］李軍，王綻蕾．制度規避的負面效應及其消解 ［J］．陜西師范大學學報 (哲學社會科學版)，2008，37(2)．

［2］梅新林．聚焦中國教師教育［M］．北京:中國社會科學出版社，2008．423．

［3］張燕．學前教育管理學［M］．北京:北京師范大學出版社，2009．66．

［4］李軍，王綻蕾．制度規避的負面效應及其消解［J］．陜西師范大學學報 (哲學社會科學版)，2008，37(2)．

［5］李振志．地方政府的制度規避現象探析 ［J］．重慶城市管理職業學院學報，2008，32(4)．

［6］李江源．論社會轉型時期教育制度執行中的制度規避［J］．當代教育論壇，2004，(3)．

［7］余艷，張學華．“中國教師資格制度研究”階段性研究成果綜述［A］．中國首屆教師資格制度國際學術研討會論文集［C］．北京師范大學繼續教育與教師培訓學院，2005．

［8］陳忠會．論教師資格培訓體制與機制的建立與完善［J］．當代教師教育，2010，6．

［9］盧萬合，蔡文香．教師資格認證制度存在的問題及完善策略 ［J］．成人教育，2008，(2)．

［10］秦立霞．美國教師資格認證制度研究 ［M］．北京:教育科學出版社，2010．234．

The System Avoid and Digestion:The Problem and Countermeasure of Construction of Our Pre－School Teacher Qualification System

HU Fu-zhen1，TANG Gui-ying2
(1．College of Education，Southwest University，Chongqing，400715，China;2．Department of Education Science，Yangtze University，Jingzhou，Hubei，434023，China)

The system avoid phenomenon during the Construction of Pre－school Teacher Qualification System are mainly shown as actions and activities in which these three classes of people－teachers’qualification system makers，system executives，teachers’qualification applicants－ engage when they consciously take means to change or overpass the boundary of regulations．The system evasion problems which Construction of Pre－school Teacher Qualification System are faced with not only closely associated with the limitations and operative mechanism of regulations，but also are affected by the subject’s mind and demand．To remove system avoid，we should start with its internal causes and stop and remove condition for its occurrence to effectively guarantee the proper operation of Construction of Pre－school Teachers’Qualification System．

pre－school teacher qualification system;system;system construction;system avoid

G659.21

A

1672－5905(2012)03－0036－05

2011－12－30

教育部人文社科規劃課題一般項目 (09XJA880013)階段性研究成果

胡福貞，女，江西上饒人，西南大學副教授，學前教育學博士，主要研究方向為教師專業發展與評價、教師心理健康等。

(本文責任編輯:劉東敏)