農村住宅建設用地的規范化管理

林振輝

農村住宅建設用地的規范化管理

林振輝

莆田市國土資源局涵江分局

十分珍惜、合理利用土地，切實保護耕地是我國的基本國策，農村住宅建設用地管理既關系到新農村建設及農村民生問題，又是國土資源管理的重要內容。該文結合多年基層國土資源管理的工作實踐及本區域農村住宅用地管理實際情況，通過走訪農戶等多種形式，深入調查農村住宅用地使用情況，分析當前農村宅基地住宅用地管理中普遍存在的問題及原因，并就如何規范化管理提出相關建議。

農村住宅建設用地 規范化 管理

為切實解決農村村民住房矛盾，促進新農村建設，根據《福建省農村村民住宅建設用地管理辦法》及相關文件精神，我區啟動了農村村民住宅建設用地審批管理工作。隨著該項工作的開展，逐漸出現一戶多宅、未批先用、地類認定不清、未節約利用土地等問題。農村住宅建設用地管理既關系到新農村建設及農村民生問題，又是國土資源管理的重要內容。唯有進一步規范化管理農村住宅建設用地，才能將基本國策落到實處。

1 當前農村住宅用地利用現狀

以第二次全國土地調查標準時點為準，本區域內耕地總面積為15.51萬畝（基本農田13.99萬畝）,其中轄區內納入農村建設用地管理的規劃控制區外有5個鄉鎮，耕地面積10.55萬畝（基本農田10.02萬畝）。自2007年開通農村住宅用地審批管理業務以來，共審批農村住宅用地29批1082戶，面積108520m2，其中2007年2批97戶、用地面積9770 m2，2008年4批183戶、用地面積16560 m2，后逐年增長，2011年達到8批283戶、用地面積28550 m2。

通過調查統計分析，列入農村住宅用地管理的5個鄉鎮基本農田占全區域內基本農田的71.6%，是基本農田集中分布區域，也是耕地保護重點區域；同時，近年來該區域內農村住宅用地需求呈逐年增長態勢，自開通管理業務以來，農村住宅新增用地平均每年增長38.4%。切實保護耕地，嚴格規范農村住宅用地管理已是迫在眉睫，也是國土資源管理中一項長期而艱巨的任務。

2 農村住宅用地管理工作存在的主要問題

2.1 住宅用地缺乏科學規劃、合理引導

目前，除了道路等基礎設施拆遷安置區及有條件的村集體以統一建設農村住宅小區外，相當部分的村莊因用地條件所限，缺乏科學規劃及技術引導，未能建設農村住宅小區。主要以單獨申請住宅用地為主，造成了零星分散建房的現狀，不利于新農村成片規劃、有序建設的開展，也給國土資源住宅用地管理工作帶來很大難度。

2.2 落實“一戶一宅”及“舊宅處置”政策缺乏有效措施

在農村住宅用地管理過程中，如何有效管理“一戶一宅”及切實解決“舊宅處置”問題，目前還沒有一套完整有效的管理制度。農村子女成家分戶、老人輪流隨子女生活、舊宅的風水迷信等原因，給界定“一戶一宅”帶來很大困難，也給拆舊宅等處置舊宅用地造成一定阻力，且收回、調劑舊宅用地很大程度上是依托所在村委會進行，目前缺乏有效的監督管理制度和具體操作辦法。

2.3 管理程序不夠規范

目前，省、市均出臺有關政策及文件，但在基層國土資源管理具體過程中，需予以進一步明確和細化，出現的問題有：一是審批管理程序未能較好地實現無縫對接，造成管理真空，如未履行批后監管，造成移位建設、超面積建設等；二是報批程序不統一，如由鄉鎮政府上報、國土資源基層所上報及申請者個人上報等情形，上報管理程序紊亂；三是地類認定材料不夠規范，造成部分土地占用耕地，未按農用地上報等現象；四是未按規定程序履行管理職能，如未履行先公示后報批、多部門交叉勘察等。

2.4 地質災害搬遷戶等“民生造福工程”申請用地受限

根據區域實際情況，因地質災害搬遷住宅用地需求日浙增多，特別是列入地災易發區內的搬遷戶需要新建農村住宅。但由于近年來，按照新一輪土地利用總體規劃劃定基本農田和耕地占補平衡的有關規定，上述區域農用地中大部分列入基本農田保護區或土地整理區，加上山區林地面積比例較大，能用于審批建房的用地可選擇性不大，造成了山區急需解決地災搬遷戶等民生問題而又無符合要求的用地等困境。

2.5 未批先建、少批多占等違法現象仍存在

按現行有關政策，農村住宅用地按每戶3人及以下80平方米、4～5人100平方米、6人及以上120平方米審批管理。但受農村傳統觀念影響，農村村民大部分愿意住大宅樓，不按批準面積建房，而隨意擴大住宅面積，部分申請者在辦理審批手續過程中，未批先建或邊批邊建，給國土資源執法管理帶來了難度。

3 農村住宅用地規范化管理的措施和建議

3.1 以“科學規劃統一建設農村住宅小區”為主、輔以“散戶建設”的管理原則

以統一規劃建設農村住宅小區為主，積極為農村提供建房技術服務，采用村莊土地整理和舊村改造相結合的方式，鼓勵自然村向中心村、集鎮集聚，鼓勵集中建設農村村民住宅小區，引導農民科學選址、合理建房、節約用地。村莊的科學規劃應以“六個結合”為基本原則：一是與環境衛生相結合，合理預留綠化帶及衛生設施用地；二是與農村道路基礎設施建設相結合，依托農村路網進行規劃選址；三是與村莊改造相結合，統籌舊村改造、土地整治及新農村建設布局；四是與農業產業結構調整相結合，集中分散居住的農戶，實現農業綜合開發利用和規模化種植；五是與旅游資源開發相結合，充分考慮當地旅游特色，力求在建筑風格上與自然和諧統一；六是與生態建設相結合，注重保護河流、水庫、森林等生態資源，堅持預防優先，恢復補償為輔，恢復補償等措施與項目所在地生態功能區劃的要求相適應[1]。對無房戶、明顯低于法定用地標準戶及無法達到最基本居住安全和質量要求的危房戶，確需新建但客觀上又無法納入農村住宅小區統一建設的，給予考慮單獨申請住宅建設用地。

3.2 規范管理程序

建立健全科學合理的管理流程是開展農村住宅用地管理工作的基本前提。應根據省、市政府有關政策規定，細化辦事流程，協調各級審查報批程序，主要有：

以統一建設農村住宅小區模式申請用地的。建議在原有相關規定基礎上，增加村民討論、征求意見會等程序，以充分體現民主性。可由所在村（居）委會擬定可行性意見，提供統一進入住宅小區的用戶花名冊、擬建設用地基本情況等材料，并充分聽取村民意見，按少數服從多數的村民自治原則，初步方案經村民多數人同意后，按有關規定辦理。

單獨申請農村住宅建設用地的。一是實行公示制度，在本村張榜公布征詢本村村民的意見，履行公示程序后，若本村村民未提出異議或者異議不成立的，依法予以上報。二是聯合審查制度，有關部門應集體會審、聯合勘察，對是否符合住宅用地和建設申請條件、是否符合鄉（鎮）土地利用總體規劃和村莊、集鎮規劃、是否存在地質災害隱患等事項進行審核，提高工作效率；三是規范地類管理，對地類認定建議以宗地為單位，提交土地利用總體規劃圖（局部）和土地利用現狀圖（局部），對認定不清的，可申請上級部門運用有關數據庫成果等技術手段并結合現場勘察予以界定。

3.3 完善“一戶一宅” 及“舊宅處置”管理制度

“一戶一宅”及“舊宅處置”是落實節約集約利用農村土地資源，規范農村個人建房管理制度的根本保障。這方面的主要措施有：一是要求申請戶所在村委會在執行公示制度時，將“一戶一宅”情況作為重點公示內容，在上報時，提供“一戶一宅”公示材料，隨附相片；二是以審查申請者戶口為依據，認真校對戶口本，原則上以一本戶口簿為一戶作為認定參考標準；三是實行簽訂舊宅處置合同制度，要求申請新建用地時有舊宅的必須簽訂“舊宅處置合同”，作為受理要件之一。對原舊宅用地有集體土地使用權證的，可在新住宅用地獲得審批后，由國土資源部門統一予以注銷。

3.4 地災易發區內的搬遷戶新建農村住宅用地管理措施

在辦理地質災害搬遷戶等“民生造福工程”住房用地時，可由民政部門會同國土、鄉鎮，對有關情況進行調查，按“民生造福工程”有關政策解決，并有地質災害搬遷戶具體人員名單的批準文件等，為審批管理農村住宅用地創造前提條件。鑒于此類問題的特殊性，在申請新建設用地時，可按集體土地置換后申請他村集體土地、基礎設施安置區內預留用地解決部分民生問題等辦法解決和管理。

3.5 創新國土資源執法監察管理新機制

主要創新措施有：一是在上報申請用地時，在申請表內明確標注四至范圍、距明顯標志物距離等；二是住宅用地經審批后，應督促申請戶在規定的期限內、規定的用地四至范圍內開工建房，不得少批多建或移位建設；三是建立健全動態巡查機制，能否及時有效制止國土資源違法行為，巡查是第一要務，巡查到位了，可以將違法行為遏制在萌芽狀態，降低執法成本，減少群眾損失，考慮到部分鄉鎮位于距城區較遠、交通不便，建議充分發揮村（居）國土資源協管員作用，并通過完善縣區、鄉鎮、村（居）三級國土資源動態巡查機制，充分利用包片干部、村干部、國土資源協管員身在基層一線的作用，實現動態、立體監管體制。

土地是人類賴以生存和生活的基礎，具有有限性和不可再生性的特點[2]。十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策，農村住宅用地管理應逐步走向規范化及土地利用節約集約化的軌道，才能扎實穩步地推進社會主義新農村建設，提升國土資源管理水平。

[1] 譚民強. 環境影響評價技術導則與標準[M].北京：中國環境科學出版社，2005.

[2] 沈建忠. 房地產基本制度與政策[M].北京：中國建筑工業出版社，2010.