技術創新、制度創新和頂層設計

文/付玉輝

技術創新、制度創新和頂層設計

文/付玉輝

近年來，我國政府對于信息傳播產業的發展給予了高度重視，推動了一系列重要信息傳播技術的大規模應用。2008年12月31日，國務院常務會議研究同意啟動3G牌照發放工作。2009年1月7日，工業和信息化部舉行了3G牌照發放儀式。2010年1月13日，國務院常務會議決定加快推進電信網、廣播電視網和互聯網三網融合。2012年5月9日，國務院常務會議通過《關于大力推進信息化發展和切實保障信息安全的若干意見》，明確提出要實施“寬帶中國”工程，加快推進電信網、廣電網、互聯網三網融合。在發展規劃方面，2011年11月28日，工業和信息化部發布《物聯網“十二五”發展規劃》。2012年5月4日，工業和信息化部發布了《通信業“十二五”發展規劃》以及《寬帶網絡基礎設施“十二五”規劃》、《國際通信“十二五”發展規劃》、《電信網碼號和互聯網域名、IP地址資源“十二五”規劃》3個子規劃，還發布了《互聯網行業“十二五”發展規劃》。這些規劃的出臺為我國信息傳播產業的發展提供了清晰的戰略框架。

一、信息傳播技術和信息傳播制度

在傳媒發展的過程中，技術、管理、制度競相發揮作用，而在這個傳播動力學框架中，技術的力量一般都備受關注。不管是紙的發明，還是印刷術的使用，乃至互聯網的發明，都為傳媒的發展帶來前所未有的新變化。

一般而言，技術主義者往往傾向于認為技術是無所不能的，因此往往會夸大技術的作用。在傳媒發展過程中，不管是寬帶網絡，還是三網融合；不管是3G、4G，還是移動互聯網，其對于傳媒發展的推進作用均不可小覷，但是技術的力量并非孤立地在傳媒發展過程中發揮作用，信息傳播技術本身的發展如果離開了戰略和制度的兩翼，也很難充分發揮其應有作用，而單純的技術救國論更是無從立足。任何傳媒的發展，都離不開一定的制度環境。而制度主義者往往傾向于認為制度是至關重要的，信息傳播制度創新的意義要大于信息傳播技術創新的意義。雖然在特定的前提之下，這個結論也是成立的，但是這并不是一個放之四海而皆準的結論。對于傳媒業發展而言，制度雖然重要，但是制度的重要性不在于已經確定的制度條文本身，而在于制度制定體系可以隨著信息傳播技術進步和社會進步的節奏不斷對于現有的制度體系進行調整和優化，從而為信息傳播技術發展和社會發展創造良好的制度環境，而和傳媒業發展相關的制度的價值即體現在制度變遷的進程中，而非體現于制度條文本身。

二、技術創新和制度創新

在信息傳播技術創新推進過程中，我們可以清晰地看到傳媒業對于技術創新所持的熱烈、清醒、冷淡、猶疑、盲從等各種態度。但是不管傳媒業界不同層面對于信息傳播技術創新的態度如何，其整體進程卻是無法逆轉的，在移動互聯網時代尤其如此。

對于信息傳播技術創新的方向，質疑者往往傾向于認為這未必是一個未來的方向；而跟隨者則往往傾向于積極從眾，先跟上潮流再說。總體而言，對于一項較為成熟的傳播新技術而言，領先的創新者和龐大的跟隨者構成了傳播新技術應用的主要群體。由于信息傳播技術創新的路徑相對清晰，在此基礎上進行市場運作相對易于操作，因此在信息傳播技術創新路徑確定的情勢下，信息傳播制度創新如何跟進就成為一個非常關鍵的問題。當然，由于信息傳播技術創新進程的不斷加快，往往會導致制度層面的相應調整顯得相對滯后。但是制度變遷的個別滯后本身并無特別可指責之處，但是，制度體系卻應具有對于信息傳播技術創新所引發的相關問題進行及時跟進和調整的功能。如果沒有這種動態的調整功能，制定制度的體制就會成為阻礙信息傳播技術創新和社會發展進步的環節之一。總之，信息傳播技術創新和信息傳播制度創新之間，應該形成一種類似接力賽模式的良性循環。當信息傳播技術創新的接力棒需要交接棒的時候，信息傳播制度創新這個環節應該及時接手并迅速起跑。

而當信息傳播制度創新環節接手應對技術創新所呈現的問題的時候，則需要能夠從頂層設計的角度系統解決技術創新所面對的一系列問題。不管是我國寬帶網絡、三網融合的推進，還是我國移動互聯網的發展，都面臨頂層設計相對缺乏的問題。這些問題將對我國傳媒技術重要發展戰略是否能夠順利推進并發揮應有推進作用等問題產生重要影響。而承接信息傳播技術創新和信息傳播制度創新的中間環節就是信息傳播管理創新，信息傳播管理創新中則應包括對于傳播發展戰略的確定和執行的整體安排。而傳播發展戰略方向的確定過程，既包含了對信息傳播技術創新方向的確認，也包含了對信息傳播制度創新的期許。只有當信息傳播技術創新、信息傳播管理創新和信息傳播制度創新按照信息傳播技術和新聞傳播等發展規律，在傳播動力學的體系中保持良好有序的可持續發展態勢，信息傳播技術創新的推動作用和擴散效應才能得到更為充分的體現。而失去了信息傳播管理創新和信息傳播制度創新保障的信息傳播技術創新則很難在傳媒產業的創新發展方面取得令人滿意的成果。

三、明確戰略方向和完善頂層設計

具體到我國信息傳播技術的發展而言，明確長遠的戰略發展方向和制度頂層設計都極為重要。這兩個方面的欠缺、模糊或滯后將影響信息傳播技術創新進程的正常推進。

筆者認為，從我國信息傳播產業發展的實踐來看，我國三網融合的頂層設計所需要解決的是三家電信運營商和一家廣電運營商所形成的“3+1主體結構”問題。“3+1主體結構”所折射的依舊是兩個完全分立運營陣營的傳統思維，而三網融合所對應的市場結構則應是具有開放、融合特征的“4家對等融合主體結構”。筆者所提出的所謂的“4家對等融合主體結構”主要是指，應該賦予三家獨立的電信運營商和一家獨立的廣電運營商以不同于產業分立時期的市場結構的新內涵，并推動其采取利于三網融合進程的開放式的市場取向，其中，三家電信運營商也可以成為新成立的具有獨立法人資格的廣電運營商的戰略投資者，爭取在資本層面理順4家運營商之間的合作競爭關系，真正形成有利于推進三網融合的和諧有序的市場局面，從而進一步從制度層面調整好三網融合的市場結構，最終和融合監管體系、融合制度體系共同發揮作用，促使我國三網融合走出當前困局。我國寬帶戰略的頂層設計所需要解決的是國家戰略的定位問題。不管是叫“寬帶中國戰略”還是叫“中國寬帶戰略”，并不重要，重要的是我國寬帶發展戰略要真正成為國家的寬帶戰略，而非僅僅停留在工業信息化部層面，更不能僅僅停留在電信運營商或廣電運營商層面，這樣才能推動當前我國寬帶網絡發展進程中許多無法理清的糾結難題得到真正解決。我國移動互聯網發展戰略的頂層設計所要解決的問題則是真正解決好2G-3G-4G的平滑過渡和管理服務模式的平滑遷移問題。我國移動互聯網產業的發展一方面要跟隨技術創新的腳步，另外一方面也要從網絡層面、業務層面、服務層面對移動互聯網產業的發展進行統籌考慮，只有如此才不會因為單純追隨技術的進步而踏入顧此失彼、進退失據的技術陷阱。

其實，對于我國寬帶網絡、三網融合和移動互聯網乃至物聯網、云計算等的發展而言，不僅需要解決具體信息傳播技術領域的戰略方向確定和頂層設計問題，還需要對信息傳播產業各相關戰略從總體頂層設計方面進行前瞻性考慮。我國信息傳播產業發展的總體頂層設計則應從信息傳播大國到信息傳播強國的模糊路徑中跳出來，不應滿足于將其發展目標定位于與我國總體發展實力簡單匹配的初級目標上，而應具有前瞻性、戰略性、總體性地對我國信息傳播產業發展總體格局進行更為長遠的規劃，從而確定我國信息傳播產業發展的長遠目標，將我國信息傳播產業發展定位于在信息傳播產業方面占據具有世界性創新引領作用的重要位置上，才更符合我國社會經濟未來發展的總體需要。

中國傳媒大學新聞傳播學博士后）