簡述國際淡水資源的立法保護

□ 王振紅

一、國際淡水資源的概念

國際淡水資源又稱為國際水資源或跨國淡水資源，目前國際上還沒有統一的定義。《聯合國環境規劃署環境法教程》的定義是，國際水資源就是共享水資源，包括河流、湖泊及其大小支流，或者河流的入口和出口（通常稱為流域）以及處于兩國或更多國家管轄之內的地下水系統。我國環境法學著名學者王曦對國際淡水資源的概念有如下分析：第一，它是一個相對海洋的概念，指的是內陸的淡水資源；第二，它具有國際性，它指的是處于兩個或更多的國家的領土之上或管轄權之下的淡水水體；第三，它不同于國際法中“內水”的概念，它只包括陸地領土上的那些處于兩個或更多的國家的領土之上或管轄權之下的淡水水體，包括界河、多國河流、國際河流、跨國湖泊和跨國的地下水體；第四，地球上的河流中有將近一半的為兩個或兩個以上的國家所共有。

二、國際淡水資源立法保護的現狀

目前，規范國際淡水資源的立法保護主要是國際法律文件或國際條約。根據締約方數目和適用范圍的不同可分為如下幾類，即全球性立法保護、區域性立法保護和政府間組織的決議和宣言、國際法學術團體的決議和規則等。這里我們主要談談前兩種有關國際淡水資源的立法保護的現狀。

（一）國際淡水資源的全球性立法保護

1972年斯德哥爾摩大會行動計劃呼吁為防止淡水污染和保護整個水資源進行國際合作。1997年5月5日根據國際法委員會的條款，聯合國大會通過了《國際水道非航行利用法律公約》。從1993年開始，確定每年的3月22日為“世界水日”。隨著全球水共識的不斷加深，1996年相繼成立了兩個著名的國際合作組織——“世界水資源協會”與“全球水伙伴組織”。提議召開世界水論壇“世界水資源協會”。2000年3月17～22日在荷蘭海牙召開了第二屆世界水論壇及部長級會議，通過了《21世紀水安全——海牙世界部長級會議宣言》。2001年12月在波恩舉行了一次有新意的國際會議，通過的《波恩國際淡水會議部長宣言》和《波恩國際淡水會議行動建議》。2002年12月12日聯合國宣布啟動“國際淡水年”計劃，根據塔吉克斯坦總統拉赫莫諾夫的提議，決定將2003年定為“國際淡水年”。2004 年《關于水資源法的柏林規則》是國際法協會在國際流域水資源管理法方面的最新發展，國際法委員會目前正在起草跨界含水層法。制定一套完整的跨界地下水開發、利用、保護和管理的原則和規則，已經成為國際水法未來發展的一項重要內容。

地區 時間 條約名稱歐洲1968年1976年1986年1994年1996年《歐洲水憲章》《保護萊茵河不受化學污染公約》《萊茵河行動計劃》《為保護和可持續利用多瑙河進行合作的公約》《保護萊茵河公約》南美洲1969年1975年1978年北美洲1909年1944年1978年1973年《銀河流域條約》《烏拉圭河章程》《亞馬遜合作公約》《關于邊界水域和美加有關問題的華盛頓條約》《利用科羅拉多河、蒂華納河以及格蘭德河的公約》新的《大湖水質協定》《關于永久徹底解決科羅拉多河含鹽量的國際問題的協定》亞洲1992年1995年1996年2001年《關于恒河水域條約》《湄公河流域可持續發展合作協定》《關于馬哈卡河綜合開發的條約》《中哈政府關于利用和保護跨界河流的合作協定》非洲1964年1978年1987年1995年《乍得湖流域開發公約和規約》《岡比亞河協定》《關于共同贊比茲河系統環境完善管理行動計劃的協定》《關于共享河流系統的議定書》

（二）國際淡水資源的區域性立法保護

世界上有263 條較有影響的國際河流和湖泊，分布在145 個國家，其流域面積占地球陸地面積的45.3%，擁有全球60%的淡水資源。上表反映的是比較重要的國際淡水資源的區域性法律保護。

三、國際淡水資源立法保護的不足及原因

（一）缺乏統一性。雖然歷次人類環境會議通過的宣言都在關注國際淡水資源的問題，在《二十一世紀議程》里還專門設立了保護國際淡水資源的一章，但保護力度是遠遠不夠的。國際社會需要一部統一的保護國際淡水資源的法律，國際淡水資源立法應走向法典化、全球化和統一化，運用其協調各國的行動，指導各國在保護和利用全球淡水資源上進行合作，同時履行相應的國際義務和承擔相應的國際責任。

（二）關注度低。從19世紀至20世紀50年代，人們開始關注水資源問題，但并沒有涉及對水資源的保護，而主要是停留在對水的利用上，如航行、捕魚等。到20世紀50年代至60年代末，這一時期國際水道的自然環境所面臨的損害主要是污染，這也是人類最早注意到的環境問題。20世紀70年代以后，人類的環境保護的意識不斷地加強，對國際淡水保護的認識亦同時加深，國際立法在這種大背景下獲得了長足發展。所以，我們必須高度關注國際淡水資源，以保證國際社會的安定和發展。

（三）局限性。主要指的是國際淡水資源的區域性保護有局限性。可以說關于國際淡水資源的利用和保護的國際法規則始于區域性的或雙邊的國家實踐，如前所述，在區域性的國際河流方面有相對完善的法律法規，然而區域性國際淡水資源的保護又僅局限于那些經濟相對發達的國家和地區。但是在亞洲、非洲等其他大洲缺乏區域合作制度，因此有必要全面的建立、發展和完善各大洲的區域性的國際淡水資源保護機制。

四、加強國際淡水資源立法保護的幾點建議

（一）盡快制定出一部全球性的保護國際淡水資源的公約。如前所述，在對于國際淡水資源的立法保護方面，全球性的統一的國際化公約還沒有形成，只有《國際水道非航行利用法律公約》和《國際河流利用規則》這兩個國際性的文件在如今的國際社會上被頻繁的引用。各國就在平等互利、共同協商的前提下，參考上述公約和規則，及早簽訂讓各國利益都能均衡的國際性淡水資源保護公約，把國際淡水資源的開發、利用和保護納入統一的國際法調整范圍內。

（二）調整國際淡水資源的立法理念，拓寬立法保護國際淡水資源的視野。從某種意義上來講，就是增加對淡水資源的關注度，這必須要用國家的手段加以干預——法律。全球性的或區域性的國際淡水資源立法的過程中我們不僅要加強對水資源危機的關注，還要在此基礎上通過引入“共同而有區別的責任原則”來鞏固對淡水資源的關注意識和責任意識。既注重維護本國利益，又強調應為共同利益而做出必要的讓步。促使國際河流水資源雙邊或多邊協定的磋商和締結順利進行，進而保障國際河流水資源利用立法視野的拓寬。

（三）加強國際合作，特別應該擴大有關各國談判和簽署的雙邊或者多邊的國際淡水資源的保護協議內容。首先，是保持和加強與相鄰國家和沿岸各國的信息交流與合作；其次，各國對待此問題的處理要持積極姿態，構建和諧的周邊安全環境。各國應充分發揮負責任大國作用，在戰略層面上，以跨國界河流為媒介，推動國家之間的區域合作；在機制建構層面上，充分發揮各國的技術、資本、地緣等綜合優勢，聯合周邊國家構建一套涉及管理、開發、預防、應急內容等的合作與協商機制，使各國共享水資源所帶來的發展與繁榮。

（四）充分發揚可持續發展的理念，完善各國的國內水資源立法。各國應立足于自身的淡水資源具體情形，結合國際淡水資源立法的發展趨勢，著眼于國際淡水資源的生態系統管理，確立系統的、開放的、可持續的流域或湖泊管理理念。這樣，可以更好地實現保護國內水資源的立法與國際淡水資源立法真正的接軌，最終保障全球淡水資源的安全供給。

五、結語

2011年3月22日，聯合國環境署的一份報告顯示蒙古國正面臨著嚴重的水資源短缺問題。聯合國環境規劃署和蒙古水利主管部門聯合發布的報告表明，氣候的不斷變化和城市化進程的迅速發展正威脅著蒙古國本身就很脆弱的水資源現狀。蒙古國為內陸國家，現在有一半以上的居民無法獲得清潔的飲用水。所以，以蒙古國為例，我們要清晰的認識到水資源缺乏的現狀并未得到根本性的改變。逐漸加強對國際淡水資源的立法保護是一個長期、復雜而艱巨的過程。

雖然國際淡水資源立法保護上有許多的不足，但關于淡水資源立法保護的重要進步是不容忽視的。主要表現為，從單一利用到全方位保護，從保護河流到保護整個水系的發展過程，從創設相對簡單和直接的防止重大跨界污染的義務，發展到建立廣泛的保護共享資源的法律制度。所以，各國要在深入研究國際淡水資源的相關國際條約和慣例的基礎上，承接發達國家和國際上的先進立法，完善國內立法。切實轉變觀念，提高責任意識，積極參與國際、跨界河流的開發和利用保護，方能更好的維護國際淡水資源的水事秩序和安全。