社會福利：普惠與公平

張學英

有了福利保障，人民的生計、生活才是可預期的。這樣才能免除社會成員的后顧之憂，他們才能放開手腳去消費。

中國現行的社會福利制度，建構于20世紀50年代。福利制度的設計和建設是社會主義和諧社會中的重要組成部分，它的成敗，關系到每個中國人的根本利益。改革開放以來，隨著向市場經濟體制的轉軌，中國傳統社會福利制度進入了改革與轉型期，即正在向社會化、現代化的新型社會福利制度邁進。我刊專訪中國社會科學院社會政策研究中心秘書長、曾任民政部社會福利與社會進步研究所社會保障研究室主任的唐鈞先生，一起探討中國社會福利制度是否正在走向普惠與公平。

今日中國：中國現行的社會福利制度，建構于20世紀50年代，請您幫我們梳理一下它的形成及演變。

唐鈞：在中國，早就有所謂“小福利”和“大福利”的說法。因為“二戰”以后，中國社會福利制度建立之初受美國的影響較大，屬于“補救型”的“盎格魯·撒克遜模式”，相當于現在所說的“社會救助”加上救助型的“福利服務”，其保障的目標僅限于社會貧弱群體。新中國成立以后，這種政策思路被沿用。相比福利國家的“大福利”，這種模式在中國被稱為“小福利”。直到2006年提出“構建社會主義和諧社會”，“覆蓋城鄉居民”，或稱“全覆蓋”，才逐漸轉向建立制度型的“大福利”。近年來，學界進一步提出了“建立適度普惠型的社會福利制度”的思想。

但是，就思想理念而言，“小福利”思想仍然很有市場。回顧歷史，其中的原因可能有三：第一，計劃時代強調“不勞動者不得食”，在福利制度庇護下的都是社會邊緣群體。因此在當時的中文語境中，“福利”被認為是“白拿”國家的錢；第二，20世紀80年代初，企業改革的重心是放權，結果引發了所有單位的“福利熱”，從食品到家電什么都發，進一步坐實了“福利”等于“白拿”的惡名。第三，80年代中國進行社會保障制度改革時，正值發達國家的主流意識處于批判“福利國家”的狂熱中。雖然到了90年代，發達國家已經對此進行反思。但對“福利國家”的批判給中國社會打下了深深的烙印，留下了很深的偏見。

最近一段時間，“歐債”問題更使這種“福利偏見”大行其道：“福利國家”養懶漢，財政上寅吃卯糧，結果拖累了經濟。在中國的學界、政界、商界和新聞界的相當一部分人中，這似乎已經成為一種思維定式。

今日中國：您剛才談到美國采用的是盎格魯·撒克遜模式，當前世界范圍內還有哪些福利模式？

唐鈞：從國際經驗看，社會福利的制度模式可分為“補救型”和“制度型”。前者以美國為典型，稱為“盎格魯·撒克遜模式”，其背后理念是：在因市場和家庭作用的缺失而造成社會成員生活困難時，國家有責任以“需要”為目標，對他們采取“補救性”的政策措施；后者以德國為典型，稱為“歐陸模式”，其背后理念是：建立政府、資本和勞動共同參與的“三方機制”，通過談判形成一整套以“權利”為核心的國家制度和社會契約，以防止勞動者在遭遇社會經濟風險時陷入貧困。

“二戰”中問世的《貝弗里奇報告》，將“盎格魯·撒克遜模式”和“歐陸模式”捏合在一起，設計出了一種新的制度模式——“福利國家”。“二戰”以后，借戰爭時期形成的“戰時共產主義”思潮之東風，西方國家紛紛建立福利國家。福利國家實際上是國家、資本和勞動三方，在社會分配上達成的一個社會契約，目標是以公平和普惠的原則，滿足所有社會成員在遭遇老年、疾病、失業、工傷、生育、傷殘和死亡等社會風險時的基本生活需要。

在“福利國家”制度的大框架之下，各個國家仍然會依據自己的文化傳統，表現出不同的偏好。有的偏向于“盎格魯·撒克遜模式”，譬如美國、日本、澳大利亞，等等；大多數發達國家則偏向“歐陸模式”，其中更有以“高收入、高稅收、高福利”著稱的北歐國家，將這種模式推向了極致，形成了新的“北歐模式”。20世紀80年代以后，以“人的參與和發展”為基本理念，又提出了“發展型”的社會福利模式。

今日中國：您怎么評價中國社會福利的現狀？

唐鈞：中國社會經濟發展到今天，正在經歷一個拐點，這個拐點標示著社會經濟發展將從以脫貧為目標的“生存型”模式轉向以消費為基礎的“發展型”模式。這個轉變基于兩個基本估計：一是社會已基本完成原始積累；二是個人基本溫飽問題已解決。改革開放30多年了，前30年我們是為脫貧而奮斗，因為“一窮二白”，所以“要干，要革命”。但到了今天，我們的發展目標應該有所調整，發展的驅動力應該是消費。什么是市場，市場的本質就是消費，沒有消費哪來的市場。如果中國老百姓自己不消費的話，那就不可能建立健全的市場，沒有市場也就不可能有市場經濟。要達到小康社會、和諧社會，要可持續發展，我們一定要發展消費。從這個意義上說，我們所期盼的全面小康、和諧社會、科學發展、都要以消費為基礎。

國際經驗告訴我們，在社會經濟發展過程中，這個拐點是必然會出現的。在這個關鍵時期，社會福利必須作為重要的國策加以重視。有了福利保障，人民的生計、生活才是可預期的。這樣才能免除社會成員的后顧之憂，他們才能放開手腳去消費。但是現在，消費被福利保障拖住了后腿。沒有覆蓋城鄉居民的福利保障，醫療會有問題，養老會有問題，失業會有問題……所以，如今的中國人都傾向于儲蓄，而非消費。所以，全覆蓋的講求普惠和公平的福利保障，絕非白花錢，實際上是一種積極的社會投資，向社會福利所做的社會投資的“邊際效應”是走向最大化的。社會福利絕非僅在“消耗”社會財富，而是一個積極促進社會經濟發展的極其重要的影響因素。

今日中國：全覆蓋是否意味著中國的福利制度正在走向普惠和公平？

唐鈞：中國的社會福利制度正在走向“全覆蓋”。2007年的“十七大”，正是提出要建立健全“覆蓋城鄉居民”的社會保障制度。經過5年的努力，我們已經取得了很大的成就：

在醫療保障方面，“全覆蓋”意味著基本實現了“人人享有”，解決了醫療保障的“可及性”問題。據國家統計局統計公報提供的數據：2011年全國參加城鎮基本醫療保險人數為4.73億人（包括參保農民工0.46億人），參保率應該為95.7%；又據衛生部的統計公報提供的數據：2011年，新農合的參合人數已達8.32億人，參合率97.5%。以此計算，而全國已經被醫療保障“覆蓋”的人口，總的比重則已超過了96%。

在養老保障方面，“全覆蓋”意味著全國人民不分城鄉都能做到“老有所養”。今年“兩會”上，人保部領導的說法是：“我們有信心，今年這兩項制度（新農保和城鎮居民基本養老保險）的覆蓋人數有望達到甚至超過4億人。”如果換個口徑算大賬，2011年，中國的15歲及以上的人口為11.25億人，18歲以上的人口怎么也有10億。城鎮職工基本養老保險的參保人員將近3億人加上參加新農保和城鎮居民基本養老保險的4億人，共計7億，覆蓋率是70%。還有3億多，亦即30%未覆蓋。按照規劃，在“十二五”期末，也就是2015年，中國的養老保障也會實現“覆蓋城鄉居民”。

在社會救助方面，實際上在2007年下半年就完成了“制度全覆蓋”。之后，城市低保對象人數—直保持在2300萬人上下，資金規模則從2007年的277億元逐漸增長到2011年的617億元；農村低保對象人數從3266萬人增長到2011年的5314萬人，資金規模則從2007年的104億元增加到2011年的606億元。

當然，“全覆蓋”只是“萬里長征走完了第一步”。從“普惠”和“公平”而言，我們的制度還要作很多事情。譬如對于養老保障，我們是否可以這樣設計：

養老保障制度的改革方向應該明確，第一支柱就是現收現付的基本養老金，全國人民不分身份、職業，都以中華人民共和國公民的資格繳費參保，由政府負責保障基本生活需求。在這一塊，要講公平，從國家領導人到偏僻山村的老農民，待遇應該差不多。基本生活需求是可以定量的，按生活必需品來計算。然后有地區差別，再按物價指數每年調整。

基本養老金還要考慮“路徑依賴”：一是考慮現行政策，目前是社會各階層按現行政策各交各的費，收繳的費用用于支付養老金支出，不足部分由財政補貼，也可以考慮用國有資產的收益直接補貼。現在的情況是：城市職工養老保險財政每年補貼2200多億元。但老百姓不清楚。養老保險基金有窟窿就懷疑政府是否挪用了，所以干脆將“暗補”改為“明補”。

二是考慮現行城鎮職工養老保險制度的給付標準，平均下來是每人每月2000多元。2005年，我在全國7個城市做過基本生活標準的調查，最高的上海是1100多元（包括教育），北京是900元左右（包括教育、供暖）。如果是三口之家，上海是3300元，北京是2700元。當然，7年之后，物價上漲了，人們對基本生活需求的概念也在變化，可以再作調查。但以當時的標準估算，現在大約也在2000元左右，也許會更高一些。這是城鎮居民的標準，農村居民可以以此為基礎加以調整。對于農村居民，還須考慮：保留承包地的是一種標準，放棄承包地的是另一種標準（應該接近城鎮居民的標準）。

在基本養老金之外，還應該有補充養老金，各人根據自己的需要和能力，參加補充養老保險，或稱職業年金。這一塊，由政府立法監督，但由市場運作，企業和職工自愿參加。政府指定有資質的銀行、保險公司或其他金融機構參與運營，單位按職工的意愿選擇承保機構，并可以退出和重新選擇。這樣的分散的“非國家隊”的社會保險基金，就可以參與資本市場的運營了。

為了保證企業的繳費能力，可以考慮將現在的住房公積金合并到補充養老金中。這樣也可以給運營補充養老金的機構多一條投資渠道，即讓參保者按揭買房，從實際情況看，凡買房自己住的貸款者，基本上沒有不還錢的。

今日中國：在歐債危機爆發之后，我們看到有些人認為歐洲的高福利是誘因之一，您怎么看？

唐鈞：“戰后”西方國家建立福利國家，直接導致了后來20多年經濟發展的“黃金時期”。但是，70年代的“石油危機”拉開了國際力量“重新洗牌”的序幕，石油從每桶3美元漲到13美元再漲到39美元，就使西方國家的經濟陷入了“滯漲”。與此同時，西方國家的環境保護主義和消費者運動也發展起來了。所有這些社會脈絡的深刻變化，對資本而言，最直接的影響就是生產成本的急劇增長。于是，資本選擇了“出逃”，把資金轉移到發展中國家去投資，以賺取“超級利潤”。

80年代以后，逐漸成形的“全球化”使西方資本獲得了“超級自由”——可以不受限制地在我們這個星球上任意往來。與此同時，政府的權力卻仍然要受到主權范圍的嚴格限制，勞動的權利則被嚴格封鎖在國境線之內，這就打破了福利國家的政府、勞動和資本三方在社會分配上曾經達成的趨于普惠和公平，并相互制衡的均勢。其結果是，歐洲原本強大的制造業幾乎全軍覆沒，這又造成了大量的失業。

資本的出走和制造業的覆沒，造成了大量的失業。從社會福利的角度看，失業者不但失去了繼續繳費的能力，反而變成了需要福利制度保護的對象。從稅收的角度看，資本成為國際資本之后，政府的稅收和財政又會受到很大的影響。資本的出逃和愈演愈烈的失業，深深地傷害到了歐洲經濟的五臟六腑，一些歐洲國家被迫借債度日。然而債上加債，終究會使資金鏈斷裂，這就導致了“歐債危機”的爆發。

現在世界上的主要問題，并非單純的經濟問題。也許可以說，在本質上，全世界面臨的都是社會問題。平心而論，即使是歐洲國家，現在也有日子過得不錯的，譬如德國和北歐國家。但應該注意到，在這些國家的“市場經濟”之前，都有一個限定詞，這就是“社會”。德國稱作“社會市場經濟”，北歐稱作“社會民主主義的市場經濟”。只有從社會的立場，也就是“以人為本”的立場去尋求救贖之道，歐洲才能走出時下的危機和困境。