高校教師法律問題研究芻議

姚金菊

編者按：沒有卓越的教師不可能有一流的大學；沒有權利保障不可能有卓越的教師。我國將9月10日定為教師節(jié)并制定了專門的《教師法》。今年9月10日是第28個教師節(jié)。作為太陽底下最光輝的職業(yè)，作為人類靈魂的工程師，教師應當受到特別的重視和尊重。在向所有教師表達謝意的同時，我們也深刻地感受到，《教師法》的一些規(guī)定在現(xiàn)實中尚未落實，教師權益及糾紛解決至今缺乏細致的法律規(guī)定。我國正在著手推進的事業(yè)單位改革必將慎重考慮高校教師的法律地位。為此，我們就高校教師法律問題研究、權利保障的立法現(xiàn)狀及申訴處理與司法審查等理論與實務方面組織了一組文章（稿件來自北京外國語大學中外教育法研究中心組織的教育法治論壇），以期推動教師法律法規(guī)的全面落實，更好地保障教師的權益，為建設一批世界一流高校助力。

高校教師的法律涵義

現(xiàn)行《中華人民共和國教師法》（以下簡稱《教師法》）是在明確適用范圍之后對教師進行界定的。該法第二條明確指出：“本法適用于在各級各類學校和其他教育機構中專門從事教育教學工作的教師”，第三條則規(guī)定教師是“履行教育教學職責的專業(yè)人員”。可見，法律意義的教師是與學校及教育機構相聯(lián)系的，其職責是專門從事教育教學工作，其性質為專業(yè)人員。作為核心的法律意義上的教師應當是指“在學校內(nèi)專職履行教育教學職責的專業(yè)人員”。據(jù)此，不在學校等教育機構內(nèi)或者在其中但不專門從事教育教學工作的，都不應該屬于法律意義上的教師，這樣就把非學校教師與學校內(nèi)并不從事教育教學工作的人員以及學校聘任的兼職教師區(qū)別開來，明確專職教師是教師的核心，其他人員可以按教師論或者參照教師的相關規(guī)定。

《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）進一步明確教師與其他教育工作者的不同。高校除了教師之外，還有其他教育工作者，管理人員、教學輔助人員和其他專業(yè)技術人員都屬于其他教育工作者。其中，高校教師無疑是指在高校中專門從事教育教學職責的專業(yè)人員，以與其他教育工作者相區(qū)別。但僅僅明確高校教師的教學職能是不夠的，對高校教師的教育教學職責作廣義理解，除了教學這一“人才培養(yǎng)”職能外，高校教師還負有“科學研究、社會服務、文化傳承創(chuàng)新”的使命，在高校內(nèi)專職從事科研的人員也屬于高校教師。正是教師的教學和研究活動負載著高校的社會服務和文化傳承創(chuàng)新的使命。因此，法律意義上的高校教師應當與高校職能和教師定位一致，宜界定為“在高等學校中專職履行教學研究等教育職能的專業(yè)人員”。高校教師的教育職能包括但不限于教學、研究職能。據(jù)此，兼職任教人員、高校管理人員和輔助人員都不屬于法律意義上的高校教師。這些人員在法律上可以被視為高校教師或者以教師論，但其法律地位和權利義務有別于高校教師。

高校教師的法律地位

教師是高校職能的實施者，高校理念的實現(xiàn)者，是高校的根本命脈所在。因此，高校教師的法律地位必須肯定并突出教師在高校中的主體地位，明確高校應當以教師為本位。然而，高校教師的法律地位需要考慮高校的法律性質。

根據(jù)中共中央、國務院《關于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》，高校承擔高等教育服務，可部分由市場配置資源，屬于公益二類的事業(yè)單位。這雖然與學界多數(shù)認同的高校公法地位接近，但并不意味著對爭論已久的高校法律地位作出終局認定。我們認為，高校作為公法人，應當定位為社團法人而非財團法人，是以教師為主體的公共團體。高校歷史上曾經(jīng)被作為一種教師的行會組織，今天也具有教師團體的某種性質。正是“大學基本上是追求知識的學者的團體”這一觀點在高校要求社會認可、自治、資源和聲望合法化方面，起著極為重要的作用。高校作為公務法人，特征在于其組成要素的人的特殊性，教師直接關系到高校法人的成立問題。因此，高校教師應當定位為高校成員，享有作為高校成員教師的權利義務，有權參與高校管理。兼職教師和高校其他教育工作者可以被視為高校成員。

有關高校教師的成員定位有德國法例可以參考。在德國，大學成員分為當然成員、擬制成員和法律擴及成員，教師直接同大學成員地位聯(lián)系在一起。兼任教授或兼任教師一般不具有大學成員的資格，也并非所有大學教師都是大學的當然成員，正教授才能為大學當然成員。而經(jīng)大學同意在大學從事專職之人，如正教授候選人的獎金生、在大學的外籍研究學者為大學擬制成員。德國各邦法律則將在大學擔任暫時性工作的人，如大學教授職位代理人、客座教授，兼課教師也擴展解釋為大學成員。鑒于高校教師職務制度的特殊性，我國可以在一定程度上借鑒德國模式，但不必只將教授職務的教師定位為高校當然成員，而應適當向下延伸至講師、副教授。或者在未來有關高校教師終身教職的改革中，將取得終身教職的教授定位為高校的當然成員，而其余教師則為大學的擬制成員，但應當享有作為大學成員的一般權利。

此外，從教師與大學關系的形成這一動態(tài)過程來考慮，并非所有的教師都能夠成為大學的成員，僅僅是在通過試用期之后的教師才可能具有大學正式成員的身份。這也是與我國《教師法》的規(guī)定相一致的。

教師與高校之間的法律關系

在我國，教師與高校之間的關系是與事業(yè)單位改革聯(lián)系在一起的。通常認為，《高等教育法》規(guī)定的高校教師聘任制代表了教師準公務員身份的終結，而代之以合同聘任關系。但合同聘任關系也有多種，并不意味著教師與高校之間的關系就是一般勞動關系。在德國，教師與大學的關系多視為公務員與政府之間的關系，教師享有公務員身份，教師的公務員身份受到學術自由的保障，不能作為限制學術自由的根據(jù)。少數(shù)教師與大學之間的關系為聘任關系，教師為雇員身份。在美國，教師與大學之間的關系被視為一種聘任關系，這種聘任關系不同于一般的勞動關系，而是以學術上的長期聘任制度為特征的，具體分為四種：一是依法律規(guī)定的長期聘任；二是依契約規(guī)定的長期聘任；三是依據(jù)在廣泛被接受學術規(guī)范下所做的道德上的承諾而成立的長期聘任；四是依據(jù)善意或慣性而成立的長期聘任。在日本，有《教育公務員特例法》，教師與大學是一種特殊公法關系，教師具有特殊公務員身份，在任免、身份、懲戒及服務方面具有不同于一般公務員身份的特殊保障。在英國，教師與大學之間的關系為雇傭關系（employeement），受到法律規(guī)定的任期（tenure）制度的保障。可見，無論是定位為聘任關系還是公務員關系，教師與大學之間的關系都具有特殊性，既有別于一般的勞動關系，也有別于一般公務員的勤務關系。

因此，必須慎重對待我國教師與高校之間的法律關系。過去之所以要給予教師以公務員這種穩(wěn)定的身份保障，是因為教師的學術成果無法以市場績效標準進行衡量，基礎科學的研究沒有相當?shù)臅r間是不可能完成的。當前，事業(yè)單位改革固然要或者說將改變教師的公務員性質，但并不能因此忽視教師的特殊法律地位。因為無論教師是否作為公務員，都無損于教師自身的公益性質，即教師是基于其公益性質才在過去取得公務員地位，現(xiàn)在改變公務員地位并不是否認教師的公益性質，而是需要以一種專門體現(xiàn)教師自身性質的法律地位和關系來體現(xiàn)教師的公益性質。而教師與高校之間的聘任關系即使不是公務員法律關系，也仍然屬于公法上的法律關系，不應等同于一般的勞動合同關系。這是我國推進事業(yè)單位改革務必要明確的問題，這種公法上的合同聘任關系應當有最低期限限制。因為只有經(jīng)過一定的期限，才可能發(fā)現(xiàn)該教師是否具備一定的學術能力。總之，教師與高校之間應為公法上的合同關系，受教師職業(yè)安全制度保障。

高校教師的權利

作為高校成員的教師的權利，可以分為三類：第一類是基于教師學術自由權利所享有的專業(yè)學術權利；第二類是基于教師作為大學成員身份所享有的民主參與權利，第三類則是二者以外的其他權利。

1.專業(yè)學術權利

學術權利是教師權利的核心，包括：

一是教學自主權。包括開設課程權利、教學方法和教學內(nèi)容自主權。二是研究自主權。教師“有追求學術研究而不管研究將導向何處的自由；與研究生一起探索深奧的和有爭議的思想觀點的自由”；有權自行決定研究項目，自行決定采用的研究方法。教師享有研究及發(fā)表的充分自由；“在校外本專業(yè)范圍內(nèi)發(fā)表意見的自由；就一般的社會和政治問題以體面的適于教授身份的方式發(fā)表意見的自由”，以及在自己專業(yè)范圍外發(fā)表意見與建議的自由。三是學生學術評價權。教師自身從事學術活動和利用自身的專業(yè)知識進行學術評價屬于不同行為，教師有權運用專業(yè)知識對于學生的學術水平作出判斷，不受學校干涉。

2.民主參與權

高校教師的民主參與權既體現(xiàn)為教師對高校事務的管理，也體現(xiàn)為其對專業(yè)事務的參與，包括：

一是參與同行評議的學術評價權。二是制定學術規(guī)則的參與權。教師有權參與學術規(guī)則的制定。這既是教師學術自由的體現(xiàn)，也是教師民主參與權利的要求。三是校務參與權。教師作為大學的核心成員，享有廣泛的校務參與權，尤其是在學術事務方面。對于大學行政事務的參與，屬于教師的民主參與權利，也應得到保障。不同職務的教師享有校務參與權利的范圍及機會不同。一般在學術事務上，教授、副教授享有較為廣泛的校務參與權，而講師和助教的校務參與權則較為有限。但在大學行政事務上，應保障不同職務的教師參與校務管理的民主權利。

3.其他權利

其他權利實際是教師學術權利和民主參與權利的延伸和保障，包括：

一是獲得薪酬權、培訓權。二是職業(yè)保障權。教師的聘任期一般有最低期限限制；教師在聘任期滿后有自動獲得續(xù)聘的權利，不予續(xù)聘需要正當事由、經(jīng)正當程序進行；在任職滿一段時期，獲得教授職務的教師有獲得終身教職的權利，除非遇到特殊情況，直到退休為止，大學不得隨意解除教師的教職。三是獲得公正評價、公正待遇權。四是程序保障和救濟權。教師在被解聘、不予續(xù)聘時受正當法律程序的保護，在解聘時有獲得聽證的權利。在上述各種權利被侵犯的時候，有申訴和起訴的權利。

結語

在我國，作為高校重要組成要素的教師在大學中的法律地位尚未確立。高校內(nèi)部更多是行政力量起著主導作用。高校自主的根基在于學術自由，學術自由的根基在于高校教師。高校教師的權利沒有保障，學術自由不可能實現(xiàn)，高校自主也無從實現(xiàn)。因此，應當以高校教師權利保障作為高校改革的前提。

高校優(yōu)秀與否的關鍵在于教師，而教師是否優(yōu)秀卻并不必然是教師自身的問題。如果針對高校的事業(yè)單位改革單純從教師人事體制進行而不對教師權利加以研究，不改革現(xiàn)行教師評價制度，則不可能成功。事業(yè)單位改革肯定要繼續(xù)，但對于高校教師人事制度改革的問題，要在充分考慮高校特殊公益性質和保障教師權利的基礎上穩(wěn)步推進。

本論文得到北京外國語大學“中央高校基本科研業(yè)務經(jīng)費專項資金資助”“公立高等學校法律治理研究”（項目編號為2010XJ001）資助

參考文獻：

[1] 《中華人民共和國教師法》1993年10月31日發(fā)布，1994年1月1日施行。

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[5]董保城.《德國學術自由與大學自治》，載董保城《教育法與學術自由》，月旦出版社，1997.138-143.

[6]有關教師職務可以參見我國教育法第34條，《高等教育法》第47條。

[7]《中華人民共和國教師法》第13條第3款規(guī)定，取得教師資格的人員首次任教時，應當有試用期。

[8]劉北成《以職業(yè)安全保障學術自由——美國終身教授的由來及爭論》[J].美國研究，2003，（4）.

[9]周志宏.《學術自由與大學法》，蔚理法律出版社，1989.62-63，152-153，229-230.

[10]美國大學教授協(xié)會首次原則內(nèi)容，轉引自陳學飛主編.《美國、德國、法國、日本當代高等教育思想研究》，上海教育出版社，1998.93-94.

（作者單位：北京外國語大學法學院）

[責任編輯：李藝英]