我國公立高校教師權利保障的立法現狀研究

榮利穎 楊娟

摘 要：我國現行法律所確立的教師權益保障的制度和措施，在保障公立高校教師的權益方面發揮了極其重要的作用，同時也存在諸多問題。由于對公立高校教師法律地位等問題認識的不足，以及相關立法技術的落后，導致我國教師權利保障的立法并不完善，教師權利被侵犯的現象時有發生。因而，梳理現有法律框架下的公立高校教師權益保障機制，提出完善相關立法的方向和途徑，具有較強的現實意義和理論價值，也是高校管理法治化的必然要求。

關鍵詞：公立高等院校教師權利立法現狀

我國公立高校教師的法律地位

公立高校教師法律地位的界定，直接決定著其與學校法律關系的定性，并最終影響其權利救濟機制的構建。然而，通過檢索現行相關法律法規，卻不難發現我國對公立高校教師在聘任制下的法律地位的定性是模糊的，甚至是相互沖突的。

目前，理論界對我國高校教師的法律定位主要存在兩種意見。一種意見認為，我國公立高校教師的法律地位應定位為勞動者，可以稱之為“勞動者說”；另一種意見則認為，根據我國相關法律規定顯示，我國公立高校教師是具有專門職業特性的公職人員，可以稱之為“公職人員說”。“勞動者說”的根據主要在于以下兩個法律規定：一是《中華人民共和國教師法》（以下簡稱《教師法》）第17條。有論者據此認為，教師與學校之間是基于合同的聘任關系，具有合同關系的基本特點，因而從這一意義上講，公立高校的教師已經滿足了《中華人民共和國勞動法》對“勞動者”這一勞動法律關系主體條件的要求；二是2008年新《中華人民共和國勞動合同法》第96條的規定。隨著聘任制度的實施，勞動法已經將教師納入了其調整范圍，教師應被認定為勞動者。

但“勞動者說”在學界并未獲得廣泛的認同。首先，其以教師實行聘任制的任用方式作為證明教師應定位為勞動者的論據是不足取的。如《中華人民共和國公務員法》第95條規定：“機關根據工作需要，經省級以上公務員主管部門批準，可以對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。”因此，我們并不能根據聘任制這樣一種針對特殊人員的任用方式來說明被聘者的法律地位。此外，從合同的主體、目的、內容等角度分析，公立高校教師與學校在聘任制下簽訂的合同也應屬于行政合同，而非勞動合同。綜上，本文亦不贊成“勞動者說”，而認同“公職人員”說。其理由主要有以下幾個方面：一是從教師職業性質看，公立高校的教師應認定為公職人員。雖與義務教育不同，但公立高校執行的教育仍具有明顯的給付行政性質。公立高校是我國公立高等教育的執行人，作為其教學任務承擔者的公立高校的教師應具有類型于公務員的法律定位。二是從教師工資來源、福利待遇看，公立高校的教師也應被認定為公職人員。從《教師法》第25條、第29條、第30條規定可以看出，教師的工資、福利待遇或是比照國家公務員，或是根據法律授權由國務院等相關行政部門強制規定，而非由學校自主規定。三是從法律對違法教師應承擔諸多行政責任看，公立高校教師同樣應被認定為公職人員。

應當說，將公立高校教師定位為國家公職人員是符合世界各國的立法潮流的。縱觀當今世界各國的教育立法，主要發達國家的教育立法大都確認公立學校教師為公務員或公務雇員。而從其經驗看，此種定位對于理順教師與公立高校之間的法律關系，建立健全教師權利保障的機制也具有積極意義。

我國公立高校教師權利保障的立法現狀

1.我國公立高校教師的法定權利

從已有的法律規范看，我國教師的法定權利既有憲法規定的一切公民享有的基本權利，也有相關教育法規規定的一般職業權利，以及教育法規規定的具體權利。

教師的職業權利主要體現在《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）第4章第32條至第34條，主要包括：享有法律規定的權利；國家保護教師的合法權益，改善教師的工作條件和生活條件，提高教師的社會地位；依法規定教師的工資報酬、福利待遇；國家實行教師資格、職務、聘任制度，通過考核、獎勵、培養和培訓，提高教師素質等。而教師的具體權利，亦為教師職業所特有的權利則主要規定在《教師法》第7條。教師主要享有以下6項具體權利：一是教育教學自主權。二是科學研究權。三是指導評價權。四是獲取報酬待遇權。五是民主管理權。六是培養進修權。上述規定主要體現了教師所享有的一些實體性權利，這些權利具有濃重的行業化色彩，突出了教師在社會和經濟生活中所起的作用。除此之外，《教師法》第39條還規定了教師對學校或者其他教育機構侵犯其合法權益，或者對學校或者其他教育機構作出的處理不服的申訴權。

2.我國公立高校教師權益保障的法律體系

從法律淵源考察，有《教育法》這樣的教育基本法，也有《教師法》《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）等教育特別法，以及與之配套的行政法規、地方性法規和相關政策；從權利保護救濟途徑上看，涉及諸如《中華人民共和國民法》《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國行政法》《中華人民共和國勞動法》等法律規范，有行政法救濟、民法救濟、刑法救濟等；從權利保護范圍上看，既保護教師作為公民的人身權利、物質權利，也保護教師的職業權利、精神權利。

（1）高校教師權益保障的基本原則。我國公立高校教師的權益保障的原則首先體現在《教育法》第4條，“ 教育是社會主義現代化建設的基礎，國家保障教育事業優先發展。全社會應當關心和支持教育事業的發展。全社會應當尊重教師。”這一規定同樣是《教育法》的基本原則，它提出了對全社會尊重教師的法律指引。《高等教育法》第50條亦對高校教師權益保護提出了原則性要求，“國家保護高等學校教師及其他教育工作者的合法權益，采取措施改善高等學校教師及其他教育工作者的工作條件和生活條件。”

（2）高校教師的民法保護。民法保護的是公民的人身權和財產權。《教育法》第81條規定，侵犯教師合法權益造成損害應當承擔民事責任。根據《教育法》《教師法》《民法通則》《民事訴訟法》等規定，教師基于其職業身份可以提起以下民事訴訟：一是確認之訴。二是給付之訴。三是變更之訴。

（3）高校教師的刑法保護。侵犯教師的合法權益，情節嚴重、構成犯罪的，應依法追究刑事責任。《刑法》中通過懲治教育設施重大安全事故罪、侵犯知識產權罪、聚眾擾亂社會秩序罪、尋釁滋事罪以及侵犯公民人身權利、民主權利、侵犯財產等刑事犯罪來保護教師的合法權益。

（4）高校教師權益的行政法保護。高校教師權益的行政救濟途徑，可以按照當事人的請求權分為以下幾種類型：一是行政申訴。高校教師權益的行政法保護程序主要體現在教師的申訴制度上。有關教師申訴權的規定主要體現于《教師法》第39條第1款、第二款之規定，此規定為一項法定申訴制度，具有行政法上的拘束力和執行力。二是行政復議。依照《行政復議法》《教育法》《教師法》等有關法律的規定，高校教師有提出教育行政復議的權利，若其依法提出行政復議，教育行政復議機關必須審查，并作出復議決定。三是行政仲裁。1995年8月28日，國家教委發布的《關于開展加強教育執法及監督試點工作的意見》中明確提出要建立教育仲裁制度。目前，高校教師因辭職、辭退和履行聘任（聘用）合同發生的爭議以及依法可以提起仲裁的人才流動爭議和其他人事爭議可以適用人事爭議仲裁的有關規定，但是對于教師福利待遇、進修培訓等并未建立相應的仲裁制度。四是行政訴訟。2000年《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第1條規定：“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”據此，我國公立高校作為法律法規授權組織確立了相應的行政主體地位，高校的部分管理行為也被納入了行政訴訟司法審查的范圍。在司法實踐中，行政訴訟已愈來愈成為高校教師維護其自身合法權益的法律救濟途徑。

我國公立高校教師權利保障的立法評析及其完善

我國公立高校教師權利保障立法存在的問題主要表現在以下幾個方面：一是相關立法內容模糊不清，缺乏統一標準。如關于高校教師法律定位仍缺乏明確的規定，直接影響了相關法律的適用，在司法實踐中對教師與高校之間的糾紛是否適用行政復議和行政訴訟存在極大的爭議；二是規定籠統，缺乏可操作性。如關于申訴制度的規定，由于法律并未對申訴程序、處理機構作出明確規定，而不具有實際操作性；三是立法分散，缺乏系統性。現有的立法缺乏系統化、配套化，甚至存在法律規范之間相互沖突的情況，既讓當事人無所適從，亦損害了法律的權威。

為切實加強法律對公立高校教師權利的保障，我們亟需完善教師權益保護法律法規體系，通過立法、法律編纂、司法解釋、法規配套、廢止過時法規等各種途徑完善教師合法權益保障法律法規體系。基于現有法律規定和高校教師權益保障的現狀，我們亟需推進以下立法工作：

1.明確公立高校教師的法律地位及其權益

高校教師的法律地位直接影響到相關法律的使用。如在面臨教師與高校的糾紛時，是受行政法律關系的調整，還是受民事法律關系的調整；又如是否適用行政復議、行政訴訟等行政法律救濟程序。根據前面論述，高校教師作為教育給付行政的主要實施者，應在法律地位上被定位為國家公職人員。在具體的操作途徑上，可以考慮在立法上“建立一個包含公務員在內的更大概念， 如國家公職人員或國家工作人員等， 以與狹義的勞動者相區別， 并將公立學校教師納入此新的概念和制度架構。”如此，既可以“保持現有的公務員概念不變， 又能反映公立學校教師是公職而非私職的職業特點， 并據此通過專門教育立法對教師的權利、義務和管理作出相應規范。”此外，應在相關法律法規中進一步細化關于高校教師權利的規定。

2.建立健全公立高校教師申訴制度

在現有的法律救濟途徑中，申訴制度是高校教師權利救濟的主要途徑，但由于申訴程序、處理機構等未作明確的規定，這一制度缺乏實際可操作性。當前，應在現有立法規定的基礎上進一步明確規定申訴處理機構、申訴的期限、申訴的具體程序規則，以及如不服校內申訴處理決定向教育行政部門或政府提出申訴的具體制度安排等。最終應致力于構建一個合理的教師申訴層級，理順申訴制度與其他救濟制度的關系。

3.補充和完善教師聘任、解聘等法律程序

現有立法對教師聘任、解聘的規定過于簡單，導致實踐中因聘任、解聘的不合理而引發糾紛的情況多有發生。我們應當遵循公正、民主、合法的原則建立完善的高校教師聘任、解聘等法律程序。在高校教師招聘程序方面：首先，應有國家層面統一立法規定教師聘任的步驟、辦法，明確規定雙方的權利、義務和責任；其次，高校應設立由校級領導、學科帶頭人等組成的聘任委員會，明確面試、試教、考核等程序。在解聘教師程序方面：首先，應建立一個科學合理、公正合法的教師考核辦法，對教師的解聘應建立在這一考核結果之上；再次，對教師的解聘應在規定期限內以書面的形式通知本人，教師擁有舉行聽證的權利，而解聘的最終處理決定應報上級教育行政部門審核批準。

4.引入聽證制度，落實公立高校教師的民主管理權

聽證是公民參與公共決策與公共行政的一種途徑，體現了社會的民主性。《教師法》第7條第5項規定了教師的民主管理權，但由于缺乏配套的法律規定，教師這一法定權利并未在現實中得以充分實現。而高校作為公務法人，其部分管理行為具有行政行為的性質，其制定或出臺的相關規章制度或重大改革舉措或重大具體管理行為又極有可能與教師的權益密切相關。因此，為充分實現教師的民主管理權利，實現高校教師管理的民主法治化，保障教師的合法權益，高校在制定或出臺與教師權益相關的規章制度或實施重大具體管理行為時應引入聽證制度。

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[7]《關于開展加強教育執法及監督試點工作的意見》（1995年）第3條第6項.

（作者單位：榮利穎 首都師范大學教育學院，楊娟清華大學博士后）

[責任編輯：李藝英]