對普通中小學辦學標準政策發展過程的分析

解銀蘋

摘要： 通過對改革開放以來我國中小學辦學標準政策的分析，可以看出我國普通中小學辦學標準政策發展呈現了政策文本由籠統到細化、政策內容由關注基礎條件到關注內涵發展、政策過程由重視制定到制定與實施并重、政策價值取向由重效率到效率與公平并重、政策對象由城市和發達地區到農村和中西部地區五個突出特征。

關鍵詞： 改革開放普通中小學辦學標準政策

改革開放以后國家為了提高辦學質量，加強和改進普通中小學辦學工作，做出了巨大的努力，共頒布實施了100余項各類辦學標準政策。通過對辦學標準政策文本內容的分析可以看出，我國普通中小學辦學標準政策的發展經歷了關注基礎條件階段（1978年—1984年）、力求快出人才階段（1985年—1996年）、強調全面發展階段（1997年—2003年）、追求教育公平階段（2004年—至今）四個階段。本文對辦學標準政策發展過程的突出特點做了詳細分析。

一、政策文本由籠統到細化

新中國成立以后，各種教育政策中開始出現辦學標準的初步討論，但上世紀90年代以前中央和各級地方教育部門頒發的教育政策中有關辦學標準的規定多以指導意見或指導思想出現，這些意見和規定多是籠統的，具有方向性，起著指引作用。

上世紀90年代以后，各省市地區的辦學標準如雨后春筍般出臺，北京、上海、深圳、江蘇、貴陽、安徽、山東等各省市先后出臺了本地區的中小學辦學標準。這些標準都詳細規定了學校的設置和校園規劃，對學校規模和面積，校舍建筑及附屬設施，實驗儀器裝備、圖書資料、體衛藝設施、現代教育技術設備、辦公及生活設備等各種設施設備的具體要求、總體數量和生均數量做出了明確嚴格的規定。很多地方的辦學標準還對校長、教師和職員數量、任職條件及教學過程提出了具體要求，對學校的管理和教育教學過程做出了明確的相關規定。辦學標準政策文本的表述由籠統發展為具體、細化。

二、政策內容由關注基礎條件到關注人的內涵發展

改革開放初期，教育政策對基礎教育的關注集中在普及小學教育和改善學校基本建設條件等方面。《關于加快學校基本建設的通知》和《關于繼續加快學校基本建設的通知》兩個文件的下發是這一時期基礎教育政策對基礎條件關注的標志。隨后，退還被占用校舍、解決危房問題，以及對學校衛生、學生身體狀況的關注都對校舍和教學條件建設提出了新的要求。《中等師范學校及城市一般中小學校舍規劃面積定額（試行）》對校舍建設做出了明確的規定。

20世紀90年代以后，我國社會進入“以人為本”階段，教育中“人”的因素日益受到重視。在培養人的具體“形象”上，相繼出現了“人才”、“個人”、“公民”三種取向。[1]這種變遷使人們對教育目的和功能有了新的認識，在全球化和信息化時代，普通中小學教育需要立足于學習社會的背景，為每個人的終身發展奠定基礎。由此，普通中小學辦學標準政策在這一大的背景下也實現了由關注基礎條件到關注人的發展的轉型。如《安徽省義務教育階段學校辦學基本標準》除對辦學條件做出了具體規定外，還對學校管理、教育教學過程提出了具體要求，《上海市區九年義務教育小學辦學標準》、《上海市區九年義務教育初中辦學標準》對領導班子建設、教師和職工隊伍建設、教育教學工作做出了具體規定。

三、政策過程由重視制定到制定與實施并重

政策實施是政策過程的重要環節，但在學校辦學過程中，政策執行不力、落實不到位現象還較多地存在。如各省市為了履行《中華人民共和國義務教育法》第十六條關于制定相應的辦學標準的規定，制定出了適應本地區教育教學發展需要的學校辦學標準，學校為“達標”而籌資建設高檔實驗室、操場，配備高檔體育器材、圖書以及其他設施設備，但因這些場地、設備數量有限，維持正常運轉費用較高，又對學生的短期目標“升學”的影響不大，學校往往很少向學生開放，或者只向一部分學習成績優異的學生開放，這些符合標準的設施設備成了名副其實的“面子工程”。這與《中華人民共和國教育法》的初衷相違背。

這就涉及政策的制定與政策實施的有效性問題。改革開放初期，一項教育政策制定后效果如何，中央和相關部門往往只是用政策出臺后相關工作取得的看得見的成效來粗略衡量，缺少與之配套的實施細則和科學的衡量指標，政策的執行和監督力度不夠。上世紀80年代中期以后，中央和各級教育部門對政策過程中的政策落實和實施的關注日益增多，重要法律法規在出臺后往往配有相應的實施細則、實施意見等，就政策實施過程中可能遇到的問題予以詳細說明。辦學標準政策中可量化性指標日益增多，衡量指標的科學性和可操作日益加強，更有利于辦學標準政策的實施。

四、政策價值取向由重效率到效率與公平并重

從我國基礎教育政策的發展歷史來看，其價值取向總是在公平與效率的博弈中曲折向前發展的。

為了快速培養能夠服務于我國的經濟建設和社會發展所需要的各級各類人才，鄧小平提出：“辦教育要兩條腿走路，既注意普及，又注意提高。要辦重點小學、重點中學、重點大學。要經過嚴格考試，把最優秀的人集中在重點中學和大學。”在這一背景下，1978年，教育部頒發了《關于辦好一批重點中小學試行方案》，1980年，教育部召開全國重點中學工作會議，討論修改并隨后頒布《關于分期分批辦好重點中學的決定》。這一重點扶持政策是在當時教育資源匱乏的情況下，集中資源優勢，希望通過重點中學的成功辦學，在辦學思想、辦學方法、提高質量等方面對其他學校產生示范作用。[2]但是，這種積極的作用不但沒有起到預期效果，在某種程度上卻導致了以升學為目的、以考試為手段的應試教育，加重了學生負擔。

隨后，在全國許多報刊，以及人大、政協會議上，對片面追求升學率的憂慮和反對，成為重要話題。20世紀90年代中后期，出現了一場對“要不要辦重點學校”的激烈爭論，這些爭論表明了廣大人民對重點發展政策的強烈不滿，因為它導致了教育的不平等，在一定程度上人為地拉大了差距。

為了扭轉這種局面，21世紀以來，我國不失時機地提出基礎教育均衡發展政策。2002年5月，在北京召開了以“促進基礎教育的均衡發展”為主題的第三次全國基礎教育工作會議。國務院《關于基礎教育改革與發展的決定》也明確指出，要實施基礎教育的均衡發展政策。由此，基礎教育的均衡發展成為我國未來教育發展的戰略方針，相應地效率與公平并重逐漸成為普通中小學辦學標準政策追求的價值取向。

五、政策對象由關注城市、發達地區到關注農村、中西部地區

改革開放以后，按照鄧小平“兩個大局”的思想，中央給予了東南沿海地區傾斜性的投資和開放政策。在這一大的政策環境下，處于社會發展基礎地位的教育在政策制定過程中也凸顯了對城市、發達地區的關注。但是這種關注并未結出“多出人才、快出人才”的美好果實，隨著體制改革和現代化實踐的縱深發展，農村和中西部基礎教育在國民教育體系中的主體地位逐步凸顯，農村和西部地區基礎教育政策處于不斷調整和完善之中。

就農村來說，改革的初始六年，針對農村基礎教育存在的一些急待解決的重要問題，中央出臺了一系列文件與指示，但是，由于教育管理權限配置體系沒有正式建立，政策的實際收效大打折扣。然而，這一時期政策定位上的重新調整還是為農村基礎教育的長足發展帶來了契機。

隨后，《中共中央關于教育體制改革的決定》和《中華人民共和國義務教育法》兩個“重頭”文件調動了基層政府辦學的積極性，有力地促進和保障了農村基礎教育的發展。2002年國務院下發的《關于完善農村義務教育管理體制的通知》及2004年國務院召開的新中國成立以來第一次全國農村教育工作會議上發布的《關于進一步加強農村教育工作的決定》是新世紀中央高度重視農村教育發展的最重要的政策昭示之一。2006年“社會主義新農村建設”的全面啟動為農村各項社會事業的發展提供了明確指引與切實保障。《農村普通中小學校建設標準（試行）》等文件的頒布，使農村中小學在辦學條件、師資隊伍及校舍環境、教學配套設施等方面存在的問題得到了較好改善。

就西部地區來說，2000年以前，中央對西部地區的關注要比東部地區弱得多。由于東西部地區發展差距的客觀存在和不斷擴大，支持西部地區開發建設，實現東西部地區協調發展，已成為我國現代化建設中的一項重要戰略任務。根據這一重要方針，2000年1月，國務院西部地區開發領導小組召開西部地區開發會議，部署實施西部大開發的重點工作，為西部加快實現普及九年義務教育提供了有利契機；同年3月，江澤民同志在對參加九屆全國人大三次會議青海代表團的全體成員講話時說，“西部開發關鍵靠人才，人才培養關鍵靠教育，首先要集中力量把基礎教育搞好”；隨后，中央和省級政府加大了對西部義務教育的投入力度，并且通過東、西部對口支援，重點解決西部義務教育階段的薄弱學校問題；2001—2005年，“國家貧困地區義務教育工程”和“中小學危房改造”專項撥款的重點，也放在了西部貧困地區。由此，基礎教育政策對西部的關注全面展開并日益加強，西部地區學校的辦學標準逐步向東部地區看齊。

參考文獻：

[1]程亮.改革開放以來我國教育價值理念的更新——基于基礎教育宏觀決策的分析[J].國家教育行政學院學報，2008（11）.

[2]袁振國.論中國教育政策的轉變[M].廣州：廣東教育出版社，1999：41.

[3]張樂天.支持發展農村教育：歷史使命與政策行動[J].南京師范大學學報（社會科學版），2007（3）.