構建耕地保護的長效機制

劉彥隨

耕地是土地之精華，農業生產之根基。耕地不僅是重要的農業生產資料，同時也是穩定經濟社會秩序、保障糧食和生態安全、促進城鄉協調發展的重要物質條件。耕地資源不僅與國民經濟和社會發展緊密相聯，也與人民的生產與生活息息相關。

構建長效機制是耕地和基本農田保護的核心問題。當前，耕地保護亟需面向保障糧食安全、促進農民增收、滿足發展用地需求、優化區域生態環境等多重目標。在耕地資源總量有限條件下，部分目標之間在某種程度上是相互沖突、相互矛盾的，如保障糧食安全與促進農民增收、保障經濟發展用地需求與保障糧食安全。但是，只要機制到位，這些矛盾完全可以規避、破解。

體系：各方參與、政府管理、雙重路徑、多管齊下

理論上，耕地和基本農田保護長效機制需要解決“誰保護”、“誰負責”、“怎介入”、“怎樣保”這一系列問題。參考空間、時間、主體等多維視角的耕地保護途徑探索，以及國內外耕地保護典型經驗，我國的耕地保護應著力構建“各方參與、政府管理、雙重路徑、多管齊下”的耕地和基本農田保護機制（圖1）。

耕地資源具有經濟產出、社會承載、生態服務等眾多功能，其公共屬性決定了耕地保護責任的共同性。應著力改變當前 “中央政府積極、地方政府消極”、“國土部門積極、其他部門消極”、“農民被動承擔、其他主體無關”的耕地保護格局，由“一家管、大家用”轉向“大家管、大家用”，使耕地保護成為國家、地方政府、企業及耕地承包者共同的理念和目標。為此，需要明確耕地保護責任主體既包括各級政府、農村居民，也包括各類企業、城市居民；需要協調各級職能部門，將建設、農業、林業、財政等相關職能部門納入耕地保護目標管理制度；需要按照“誰破壞誰恢復、誰受益誰補償”的原則，厘清各方主體責任與義務。

耕地資源保護強調各方參與，主要指各方都有耕地保護的責任與義務。由于耕地資源利用與保護具有顯著的公共產品特征，加之耕地保護的個體理性容易造成集體的非理性，客觀上需要政府在耕地和基本農田保護領域上發揮更為重要的作用。為此，需要政府建立責任體系完善、保護責任明確、調控措施到位的耕地保護體系，完善耕地保護領域的公共服務；需要明確規范政府調控其他市場主體的方式與途徑，切實當好耕地保護代理人角色。

社會經濟發展具有內在的運行規律，需要找準適宜的調控路徑，以有效保護并優化利用耕地和基本農田。本質上，耕地和基本農田都是一種生產要素，耕地保護與優化利用是耕地資源在部門之間、產業之間、主體之間、區域之間優化配置與利用的過程，遵循生產要素配置原理。那么，如何優化配置耕地資源？公共對策有兩個：一是市場機制，由“看不見的手”實現耕地資源的最佳配置，其有效性依賴于明細的產權、健全的市場等嚴格條件；二是政府機制，由政府計劃決定耕地資源的利用方向、利用程度等內容，其合理性依賴于政策自身的科學性。鑒于耕地保護領域同時存在市場失靈、政府失靈，需要市場配置與政府調控有效結合，實現耕地資源的優化配置。

內容：開源節流、利益激勵、政策管理、多方投入

我國人多地少，且水土資源匹配嚴重錯位。面對工業化、城市化快速發展與農業結構戰略性調整的耕地占用壓力，迫切需要開展開源節流工作，減少耕地占補平衡壓力。

加強城市建設用地節約集約利用，減少耕地資源占用——現行《土地管理法》主要圍繞耕地保護進行規范，對保護耕地起到了促進作用，但對建設用地集約利用管理卻存在不少漏洞。如征地和供地的不銜接、低補償的征用土地制度，現行建設用地控制指標類型少且不易操作，土地有償使用制度、招標拍賣制度仍難以全面鋪開等等。因此，建議加強建設用地節約集約利用機制研究，通過財政稅收杠桿、供地審批等可行措施，促使建設用地節約集約利用，避免濫占農用地、粗放利用建設用地等不良現象，從源頭上減少耕地占用。

面對經濟發展合理的用地需求，尋求和挖掘耕地后備資源潛力成為耕地保護當務之急。通常思路是依托農地整理與復墾增加耕地資源，和依托改造中低產田、保障耕地的糧食生產用途等措施提高耕地的利用效率。根據中科院課題組在山東、河南等地典型調查，農村空心化與村莊土地粗放利用現象嚴重，且具有全國普遍性。近些年農村“建新不拆舊”帶來耕地占用問題呈現上升趨勢，通過加強農村建房管理和推行“一整三還”（即依托村莊整治增地，實現還田、還林、還園）的村莊用地整治增地機制，實施整治增地工程、區域補占工程、社會保障工程與典型示范工程，可望大幅度增加耕地面積，為緩解耕地保護與經濟發展用地矛盾開辟新途徑。

土地作為稀缺資源，在糧食用途與非糧食用途、農用與非農用兩種配置之間存在著差異較大的邊際凈收益。無論是地方政府還是當地農民，都存在將耕地進行非農化使用、獲取更高收益的誘致因素，片面倚重地方政府或者農民進行耕地保護，都有潛在的“政府失靈”或“市場失靈”風險。這就要求通過經濟手段解決保護與利用之間的關系，特別是對由于進行了耕地保護而失去開發權的農民與地方政府進行補償，通過開發權轉移、稅收等方式，使為耕地保護做出貢獻的區域與主體得到同步發展，引導各方主體積極保護耕地資源。

地方政府通常以政績最大化為其行為目標，在農業弱質性條件下，耕地投入糧食或農業生產的比較利益明顯低于城市建設占用所能獲取的收益。尤其是，在當前分稅制體制下，“土地財政”是地方財政收入的重要甚至主要的來源，地方政府具有圈占耕地的天然動機。由此，需要采取GDP提成、機會成本稅、城鄉土地利益合理分配等多種途徑，創新耕地保護的區域補償機制；同時，也應逐步改革現行的財政稅收體制、政績考核體制，確保地方政府真正當好耕地保護的代理人與監管人角色。

農民通常以效用最大化為其行為目標，且效用與收入水平顯著正相關。由于耕地利用效益低下，當前農地撂荒、粗放利用現象正日益普遍，農戶利益激勵因而成為決定耕地保護政策效果的關鍵所在。可從農地產權明晰、耕地資源價值重構、轉移支付、財政補貼等方面構建農戶利益激勵機制，通過提供農戶糧食生產的邊際收益，進而保障耕地的糧食生產用途。

糧食生產經濟收益低于非農生產用途是經濟發展的客觀規律。在中國現有國情下，完全顯化耕地的非市場價值尚待時日，無法依托市場主體實現耕地保護這一社會公共目標，耕地保護領域的市場失靈迫切需要強化政府的宏觀管理。事實上，當前我國經濟體制改革遠未完成，政府在很多領域依然是資源配置的關鍵主體，并在土地資源領域表現得尤為明顯——土地歸國家所有，土地流轉、土地用途等都受到政府的強烈干預，因此，政策管理機制將是繼利益激勵機制之后，實現耕地保護的又一重要保障。

具體而言，應從土地政策、稅收和規劃角度，重新審視目前的耕地保護法規、法律體系，建立以科學的耕地用途轉變約束機制和管制制度為核心的耕地保護法規、法律保障體系。主要包括土地利用規劃、土地用途管制、農地征用范圍界定、農地發展權購置、政績考核體制、農業科技投入等方面：嚴格控制耕地轉為非農建設用地，堅決實行土地用途管制制度，通過制定土地利用總體規劃，控制建設用地占用規模；合理界定國家為公共利益需要而征用土地的范圍，進一步明晰集體土地產權關系，賦予農民直接參與征地過程談判的權利，規范農地征用流轉過程；嚴格農用地占用審核程序，提高農用地占用補償標準，加大占用稅稅率，使建設用地占用農用地的個人成本與社會成本相一致；貫徹實施耕地占補平衡制度，嘗試構建農地占用指標交易市場，通過供求規律、競爭規律共同作用，使農地占用指標達成最優配置，充分發揮市內各區域比較優勢，有效避免個別區域因發展客觀需要突破農地占用指標而出現的“占一補一”政策未能實現的現象，實現區域經濟效益最大化；充分發揮行政執法監察、群眾監督、社會監督和行業聯合監督途徑，構建全方位、多渠道、多路徑、網絡體系化的耕地和基本農田保護專門監督體系。

耕地保護是一項系統的工程，有助于實現區域持續健康發展。但是，一方面，利用經濟杠桿激勵各方主體保護耕地資源，本身需要大量的資金投入，且其社會經濟效益更具長期性、非獨占性；另一方面，農村土地整治、中低產田改造等耕地保護相關工程需要大量的前期投入，在缺少外部介入的條件下，耕地保護的實際投入力度將遠小于理想的耕地保護投入需求，也即資金落實情況成為決定耕地保護工作能否順利開展的關鍵性因素。

各級政府是耕地保護的主要投資主體。耕地保護具有涉及區域廣、投資規模大、外部效益高等客觀特征，需要政府作為耕地資源保護的關鍵投資主體，以體現國家財政的公共性。各級政府應充分利用當前我國已邁入以城帶鄉、以工促農新階段的政策機遇，按照總量持續增加、比例穩步提高的要求，不斷增加包括耕地保護在內的財政支農力度，并完善農業補貼、土地資金投入、財政稅收政策等相關投入政策。

社會主體逐漸成為耕地保護的重要投資主體。按照“誰破壞誰恢復、誰受益誰補償”原則，采用投資單位或個人優先使用新增用地、減免賦稅等優惠政策，吸納金融機構、企事業單位、集體經濟組織、個人投資以及其他社會閑散資金投入到耕地保護相關領域。通過多渠道籌集資金，有效保護耕地特別基本農田，提高耕地綜合生產能力。

《全國土地整治規劃(2011-2015)》已正式頒布，穩步推進農村土地整治，創新“政府主導、國土搭臺、部門協作、多方參與”的新機制，有效實施土地整治重大工程和高標準基本農田建設工程，勢在必行。同時，健全政府主投、企業參投、社會投入的協同機制與利益分配制度，深入落實地方政府耕地保護責任，創新耕地保護的新模式，成為有序推進耕地保護和基本農田建設的重要前提。

（作者系中國科學院地理科學與資源研究所基地研究員、博士生導師，區域農業與農村發展研究中心主任、土地利用規劃研究中心常務副主任）