讓耕地平衡“實質化”

郭姝靜

2007年3月1日,《湖南省土地開發整理條例》正式實施。該條例是我國第一部關于土地開發整理的地方性法規,它標志著湖南省土地開發整理進入了一個新的階段。6年來，《條例》對規范和促進土地開發整理工作，實現耕地占補平衡和耕地總量動態平衡，保障土地資源可持續利用和促進湖南省城鄉統籌發展、建設社會主義新農村發揮了重要作用。

在湖南，高標準基本農田建設與農村土地整治總是如影隨形，密不可分。

2000年以來，湖南全省共實施省以上投資農村土地整治項目821個（不含補充耕地開發項目），建設總規模526.2萬畝，投資總規模103.2億元。項目實施后，新增耕地58.5萬畝，平整土地263萬畝。

如此大的規模和資金量，對于土地綜合整治而言，“規范”和“有據可循”成了極其迫切的需求。

2006年年底，《湖南省土地開發整理條例》（以下簡稱《條例》）通過省十屆人大常委會第二十四次會議表決，翌年3月正式實施。這份積聚了國土人六年等待、十余次易稿的《條例》也由此正式成為全國首部關于土地開發整理的法規。

十一易其稿

至今，《條例》已走過近六個年頭。當初設想、起草和修改條例的親歷者有不少已不在原崗位工作。現任省土地綜合整治局（原省土地開發整理儲備中心）書記的王志成，曾是省土地開發整理儲備中心副主任，他也親歷了《條例》的誕生始末。

交談中，王志成拿出一本小冊子——《我在項目區住了一晚》，感慨地說這是他2006年帶領土地開發整理儲備中心人員分赴全省各市州體驗土地整理項目生活時留下的“精神食糧”。里面記載了大家關于農民、土地和項目實施的切身感受。這一份回憶，也仿佛瞬間置人于《條例》誕生的情景里……

最初的構想誕生于2000年。作為農業大省，當時我省人均耕地水平只及全國平均水平的61.5%，全國排第25位。面對工業化、城鎮化的發展步伐，加上各項建設占用和災害損毀等因素影響，耕地進一步減少，耕地保護和發展用地保障矛盾尖銳。

“經過研究討論，最終確定需要上升到地方性法規的高度來限定耕地保護地方部門的各項職能和責任”，王志成談到，“與耕保處行政的性質不同，2000年12月，湖南省土地開發整理中心成立，規范和監督省市縣三級機構的耕地保護措施，土地項目科研、監理、施工、驗收等過程，由時任耕保處處長的顏學毛（現湖南省國土資源廳常務副廳長）兼任主任，進行專門指導。”

從2000年的法規構想，到2003年的草案起草，再到2006年的議案報送，王志成和他的團隊無數次在田間地頭調研、交流、思考。由于《條例（草案）》與林業、農業相關部門的行政職能范圍、國家資金支持上有一定沖突，《條例》從起草到提交審批，十一次易稿，歷時三年。

“但我廳所具有的對全省土地進行宏觀調控的職能職權，成為《條例》破除一切枷鎖的獨特優勢。再加上省內外調研，聽取兄弟省的建議和意見，我們積極爭取支持；通過召開專家研討會、工作座談會，征求省法制、財政、農業、水利、林業、建設、環保、農辦等相關部門的意見，《條例》得到了反復修改和不斷完善。”關于《條例》的成功出臺，王志成總結說。

化解雙重角色尷尬

薄薄8頁的《條例》，潛臺詞不是約束，而是促進。

《條例》分七章，共三十三條，以土地開發整理項目管理為主線，主要規范了土地開發整理的規劃立項、實施、土地權益保護、資金管理、法律責任等方面。

“自2006年以后，國家級的項目由省一級負責批準實施。但是，對于動輒上億的資金，作為國土部門，既需要做好總體籌劃，又要負責具體監督和管理，壓力很大。”王志成說，這種“既當運動員又當裁判員”的雙重角色難免會捉襟見肘，難以權衡。

條例出臺后，明確規定了省市縣三級機構的分工，各級機構、相關部門明晰了職責，有章可循、有法可依，土地整理開發工作的微循環得到了疏通。

比如，在施工環節，《條例》規定，土地開發整理項目竣工驗收后，土地開發整理機構應當按照土地權屬，及時將土地和有關設施移交給鄉鎮人民政府、村民委員會或者村民小組。有關鄉鎮人民政府、村民委員會或者村民小組應當建立管理和維護制度，保證土地的有效使用和工程設施正常運轉。管理和維護費用按照誰受益、誰負擔的原則籌集。土地和設施的移交與分工，既發揮了鄉鎮政府的管理職權，又維護了村民委員會、村民小組的民主監督和參與管理的權利，減少了設施管理的矛盾，避免了不必要的糾紛。

如何避免出現土地權屬糾紛，切實保障農民合法土地權益，也成為條例關注的內容。

《條例》明確，開發整理的土地，其集體所有權性質不變。所有涉及土地開發整理項目的論證，均需保證有當地村民的參與。而且，項目的立項需經所涉及村莊村民會議或村民代表的三分之二以上人數同意；涉及土地權屬調整的項目，在實施以前，縣級人民政府國土資源行政部門應當會同有關部門和鄉鎮人民政府，按照有利生產、方便生活的原則，編制土地權屬調整方案，并征求村民意見后，報縣級人民政府批準，最終要予以公告。村民或村民代表可參與對施工質量與工程交付的監督與驗收，以充分保證農民在農地開發整理方面的參與權、知情權和表達權。

在保障全省土地開發整理資金來源的穩定與暢通方面，湖南也嚴格按照《條例》規定，對土地開發整理資金的來源采取“三管齊下”，即以新增建設用地土地有償使用費、耕地開墾費、土地出讓金為資金的主要構成。而項目的設計、實施、土地權屬方案均需在項目所在地公告。

《條例》催生土整質變

曾經，在永州藍山縣，由于丘陵土地底子薄，又未嚴格按照科學方法，工程手段采用不佳，開墾的土地沒有達到應有效果，農民不滿意，土地開發整理項目的效率也由此降低。

而現在，在《條例》的推動下，土地整理開發工作已形成涵蓋土地、測繪、監理、設計、驗收等環節的八大技術標準，對開發整理的耕地的耕作層、平整度、灌排水條件、道路以及生態保護措施都進行了嚴格要求，以確保耕地質量，高標準、規范化管理。

牽一發，動全身。《條例》實現了土地整理的“兩個轉變”。轉變一是從分散轉向集中，土地整理從山區、丘陵向平原和糧食主產區傾斜。而被整理土地如在平原地區且能達到一定規模，效益是最好的，因為這樣既可為土地整理減輕難度，整理后又能更好地加以集約利用，產生規模效應。轉變二是從重數量轉向重數量、質量和生態三者的結合。在過去，土地整理更多注重數量的占補平衡，忽視了“補”的質量，而《條例》公布后，側重于所補耕地質量和生態質量，從而促進了耕地保護的“實質平衡”。

更值得期待的是，對于土地開發整理機構與相關行業隊伍的管理與監督，省廳目前正考慮出臺相關規定，土地綜合整治局已形成討論稿。

而對于《條例》框架下土地整理工作的后期評價與評估，王志成建議，人大能夠對《條例》實施情況進行檢查。一來有利于掌握和搜集在土地整理條例框架下各項工作的實施、進展數據，對《條例》和工作進行總結與肯定；二來有利于盡早發現《條例》的不足之處，進行完善。