建立社會保險基金省級統籌管理的思考

常迎迎

一、當前社會保險基金管理存在的主要問題

1.社會保險體系完整性與基金管理分散性間的矛盾。

由于各地對基金缺乏統一有效的管理，首先各基金統籌級次不高，目前仍以縣為主體，自我平衡運行，其次各項基金分處不同行政部門管理，除財政部門負責基金預算執行外，新型農村合作醫療保險由衛生部門管理，其余保險在人保部門內又分為社保局、醫保局、農保局、就業局等分別管理。地區界限和多部門分割，造成各自為政，影響社會保險整體規劃、協調，分散管理也難以相互調劑和抵御風險，無法發揮基金規模效益和整體功能，機構重疊還造成行政管理成本高、信息溝通效率低等弊端，重復參保和選擇性參保問題無法根治。

2.社會保險機制日趨社會化與基金管理高度行政化間的矛盾。

近年來我國社會保險向社會化轉變的步伐越來越快，理論上已基本覆蓋全社會需要保障的人，是一種全民的社會事業，因此只有在政府的組織、協調、宏觀控制下，依靠全社會共同努力才能辦好基金管理。但同時，目前基金管理體制仍維持單一的行政化管理體制，主要表現在社會保險對象還存在按企業所有制與行業性質、按城鄉居民戶籍性質進行人為分割。社會保險管理名為政事分離，但主管社會保險的行政部門既負責制定政策和規章制度，又負責實施、操作、經辦，權力高度集中。單一行政化管理還表現在保險對象只能被動地執行和接受，沒有便捷有效的渠道反映自身需求，了解基金管理狀況。

3.基金規模日益擴大與基金管理手段落后間的矛盾。

目前基金管理手段仍比較落后，如基金預算編制較粗略，預算編制和執行存在“兩張皮”的問題；基金收入的征收仍依靠企業自行繳納，缺乏必要的征管手段；基金的使用“重撥付輕管理”現象仍較突出，重復領取保險金和騙保問題時有發生；基金結存效益低下，不能集中統一管理以及進行有效的投資組合，只能簡單存入地方商業銀行，社保基金收益率低于通脹率，呈現“隱形縮水”；基金監督不到位，缺少對社會保險基金運營各個環節以及結余資金保值增值的有力的監督，以維護資金運營的安全及規范。此外雖然主要的社保基金已利用信息系統進行管理，但信息系統建設仍是低水平的，信息系統建設缺少前瞻性和統一規劃，信息數據冗余，缺乏對數據綜合利用。

二、建立省級統籌的社會保險基金管理體制的必要性和可能性

1.建立省級統籌的社會保險基金管理體制是法律賦予的責任。

社會保險法已明確規定國務院和省、自治區、直轄市人民政府要建立健全社會保險基金監督管理制度，保障社會保險基金安全、有效運行，即已包含了省級政府對所屬地的社會保險基金負有兜底責任的含義。因此在中央統一法律和政策規范下，在尚未建立全國社會保險基金統籌的情況下，省級政府負有整合社會保險管理機構職責，按“全面服務、高效運行、節約運營”的原則，依據本省當前社會保險具體情況和發展趨勢，將全省各項社會保險基金統籌管理起來。

建立省級統一的社會保險基金管理體制，還有利于依據“分稅制”的基本要求，將社會保障事權在地方政府間進行科學劃分和合理負擔，將各級政府社會保障事權界定和安排明晰化、具體化和具有可操作性，平衡省級及省以下各級政府職責，調動各級政府積極性，防止地方財政過度依賴上級財政，處于“半缺位”或“缺位”的不正常狀況。

2.省級財政已具有建立省級統一的社會保險基金管理體制的能力和需要。

我國經濟已保持較長時間快速增長，現行“分稅制”財政體制保證了省級財政具有較強的財政實力，省及省以上財政補助是社會保險基金來源的重要組成部分，而隨著“直管縣”財政管理模式運行，依托對社保基金預算編制和執行情況的有效管理，以及國庫集中支付等先進財政支付手段，省級財政已能較好解決跨行政層級和大區域范圍的基金收入集中和支付需求。

建立省級統一的社會保險基金管理體制還能有效提高社會保險基金運營效益，提高社會保險基金結余保值增值能力，是政府在建立和維持社會保險制度、提供社會保險產品方面追求運行投入成本最小化及預期收益最大化的需要，可以有效平衡宏觀調控方面與具體實際個體需求之間矛盾。

3.社會保障體系日益完備和社會老齡化的到來迫切需要建立省級統籌的社會保險基金管理體制。

社會保險基金征繳、使用和結存管理差異化、專業化管理需求日益顯現，而預計到“十二五”期末，我國老齡化率達將到15％左右，人口老齡化來勢迅猛，都對加快形成社會保險可持續發展的長效機制提出了新的更高要求。如何使社會保險管理機構專注于搞好社會化管理方面，如何提高基金征繳率和基金結存收益，如何制定籌資能力和支付管理的長期規劃成為更加迫切的任務。

建立省級統一的社會保險基金管理體制，可以更好地調配行政資源，可以在很大程度上避免地方性不公平現象的發生，可以更好地揭示以及保障社會保險需求的財務測算和籌集資金的規劃，通過集中管理可以消除部分地方因基金赤字而產生的危機。

三、建立省級統一的社會保險基金管理體制的設想

1.由省政府牽頭，市縣政府參與，包括人力資源和社會保障、衛生、民政、財政、銀行、計劃與經濟、保險公司、工會、婦聯、審計等部門共同參加，設立省級社會保險決策協調機構。

省級社會保險決策協調機構通過調研、材料分析和定期會議討論交流等方式，負責協調與社會保險有關工作，研究和制定全省社會保險的重大政策，審議全省社會保險基金規劃，批準保險基金保值增值戰略。決策協調機構還有一項重要職責是配合省級人大部門推動社會保險法制化進程，監督有關法規執行情況。

2.明確各級社保部門職責分工，推動社會保險管理的信息化、社會化。

省級社保部門除指導全省社會保險經辦機構的養老、醫療、工傷、生育保險業務管理工作，制定相關制度和操作規程外，要迅速地完善以社會保障卡為基礎的社會保險信息管理系統，改變目前以險種設計信息管理系統的理念，建立以受保人為中心，以社會保障卡為基礎的大社會保險信息管理系統。信息管理系統可以反映出受保人參加的所有社會保險的基本信息，以及個人社會保險基金收入使用情況，同時還涵蓋保費征繳管理信息和保險待遇管理信息等子系統，推動社會保險各項業務的扁平化管理。省級社保部門要負責社會保險信息管理系統的規劃、開發，以及數據的集中維護管理和安全，還要建立與其他相關部門信息共享機制。

具體經辦業務的基層社保部門應予充實經辦能力，基層社保部門主要工作除進行社會保險登記審核、社會保險繳費申報征繳，以及辦理社會保險關系建立變更和支付保險待遇審核等管理和操作外，還要整合社會保險經辦資源，推動社會保險社會化管理服務體系的健全，擴大保險監控對象的范圍，此外對社會保險基本信息的核實、整理、及時錄入也是基層社會保險管理部門重要職責，并應對數據的真實性、完整性負責。

3.建立省級集中統一管理的社會保險資金管理平臺，節約資金使用成本，提高資金收入效益。

首先省級政府授權地稅部門負責征收由用人單位和職工共同繳納的各項社會保險基金。利用稅務部門熟悉了解企業的特長，由地稅部門負責征收，既可以減少企業通過少報繳費基數和進行選擇性參保逃避保費征繳的機會，又可以減輕社保部門征收負擔，也可以減少企業在政府部門間往來的時間和成本，提高征收效率。由地稅部門征收的保費收入還可以利用現有的“稅庫銀”資金結算系統，直接將保費收入繳入省級金庫，減少保費收入滯留現象。

其次省級財政部門要樹立全省“一盤棋”思想，制定完善企業基本養老保險基金等保險基金的省級統籌預算管理辦法，加強對所屬預算單位和本系統預算執行工作的督促和指導，對市縣財政配套補助資金由資金下撥變為結算上解，并通過預算、國庫管理以及社會保險部門財務管理信息平臺，加強對社會保險資金預算執行的監控。在方便受保人前提下，省級財政部門積極探索利用國庫集中支付系統進行保險待遇支出，減少基金在支出過渡戶結余的現象。

最后在社會保險基金省級統籌基礎上，加強對社會保險基金滾存結余保值增值管理。由省財政和社保部門對社會保險基金未來使用情況做出較為準確的預測，在符合國家規定基礎上，經省政府批準，對暫時閑置資金進行積極管理，如可爭取國務院支持，將社保基金滾存結余委托全國社保基金理事會投資運營，或者購買國債、金融債券，或者委托專業金融機構參加銀行間資金市場交易等。

4.完善監督考核機制，促進社會保險基金運行公開、公正。

監察、審計部門行使對社會保險基金各項政策、法規的執行情況，以及社會保險基金收支、運營和管理的監督權，其中對省級社會保險管理部門重點審計社會保險政策制定與執行的有效性，對地稅部門重點審計社會保險基金征收的準確性，對社會保險基金預算執行重點審計真實性，對信息系統運轉重點審計安全性和適用性，對基層社會保險部門則重點審計業務經辦的真實性、及時性、合規性，檢查推動社會保險服務社會化工作效果情況。

監察、審計部門應將審計情況詳細、及時交政府、人大審議，向社會公布，增加社會保險基金運行透明度，接受公眾的監督，促進社會保險基金管理部門不斷改進工作，對挪用、濫用、擠占、浪費社會保險基金等不良現象，要予以曝光和追究。

（作者單位：江西省審計廳）