高校預(yù)算績效評價指標體系構(gòu)建

劉從兵

【摘 要】 建立科學(xué)系統(tǒng)的績效評價指標體系是有效開展績效評價工作的關(guān)鍵。文章以績效評價“3E”原則為基礎(chǔ)，通過對目標層、準則層、指標層的設(shè)計，構(gòu)建了高校預(yù)算績效評價指標體系，并對指標體系的使用進行了闡述。

【關(guān)鍵詞】 高校預(yù)算； 績效評價； 指標體系

隨著高等教育預(yù)算管理體制改革的不斷深入，傳統(tǒng)“重投入、輕效益”的預(yù)算管理模式已無法適應(yīng)時代發(fā)展，以績效評價為基礎(chǔ)的績效預(yù)算管理模式正在逐步建立。對高校預(yù)算進行客觀、全面的績效評價，是合理配置資源、提高資金使用效率、保障高等教育目標實現(xiàn)的有效途徑，而設(shè)計一套科學(xué)系統(tǒng)的績效評價指標體系是有效開展評價工作的關(guān)鍵。本文在借鑒西方國家績效評價“3E”原則的基礎(chǔ)上，對指標體系的設(shè)計進行了研究。

一、績效評價“3E”原則

20世紀80年代，西方國家從政府支出績效評價實踐中總結(jié)出了“3E”原則，即經(jīng)濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）。所謂經(jīng)濟性（Economy），是指在財政支出管理中建立有效的支出決策機制和支出優(yōu)先安排機制，以較少的財政預(yù)算投入實現(xiàn)既定的績效目標，克服財政支出活動中嚴重浪費和分配不均的問題；所謂效率性（Efficiency），是指以較少的資源投入或較短的時間取得一定的產(chǎn)出或者是以一定的資源投入或時間取得較大的產(chǎn)出，體現(xiàn)了政府及民眾對財政支出在項目決策機制、實施進度、經(jīng)濟效益和社會效益等方面的要求；所謂有效性（Effectiveness），是資源投入所取得的最終產(chǎn)出對績效目標的實現(xiàn)程度，包括產(chǎn)出的質(zhì)量、期望得到的社會效果、公眾的滿意程度等。

最理想的績效評價結(jié)果應(yīng)該是在既經(jīng)濟又高效的情況下實現(xiàn)預(yù)期目標。經(jīng)濟性、效率性和效果性三者既相互聯(lián)系又相互區(qū)別，反映了績效水平的不同側(cè)面，在實際進行績效評價時，不能片面地、孤立地分析其中的某一個要素，而要對三個要素進行綜合考察評價，從而形成客觀全面的評價結(jié)果。

二、指標體系設(shè)計

預(yù)算績效評價是以績效為核心，憑借特定指標體系，運用科學(xué)、規(guī)范的評價方法，對預(yù)算投入、支出及結(jié)果進行衡量、比較和分析，形成客觀全面的評價結(jié)果。預(yù)算績效評價指標體系是進行績效評價的工具，體現(xiàn)了評價主體的評價目標，并對評價客體的行為具有導(dǎo)向作用。構(gòu)建高校預(yù)算績效評價指標體系是個復(fù)雜的過程，其復(fù)雜性體現(xiàn)在如何將績效評價目標轉(zhuǎn)化為具有可操作性的評價指標，并且指標體系的結(jié)構(gòu)（橫向結(jié)構(gòu)、縱向結(jié)構(gòu)）應(yīng)滿足系統(tǒng)化要求。因此，對高校預(yù)算績效評價指標體系的設(shè)計可以采用層次分析的思路，首先明確高校預(yù)算績效評價目標，形成目標層；其次根據(jù)績效內(nèi)涵，將高校預(yù)算資金流動過程進行分解，按評價目標確定各個環(huán)節(jié)的觀測點，形成準則層；最后依據(jù)每個觀測點的評價內(nèi)容，遵循相關(guān)原則選取關(guān)鍵性評價指標，形成指標層，最終構(gòu)建完成一套包含目標層、準則層、指標層的樹狀結(jié)構(gòu)指標體系。

（一）目標層設(shè)計

評價目標是構(gòu)建指標體系的動因和出發(fā)點，也是設(shè)計準則層和指標層的指南。公共產(chǎn)品理論認為，由于社會資源的稀缺性，政府必須有效配置社會資源，私人產(chǎn)品應(yīng)該由私人部門通過市場提供，公共產(chǎn)品應(yīng)該由以政府為代表的公共部門提供，根據(jù)其產(chǎn)品外部效應(yīng)的大小，決定財政支持的力度。高等教育是典型的具有外部效應(yīng)的準公共產(chǎn)品，政府有必要根據(jù)高校對社會和經(jīng)濟發(fā)展貢獻的大小，合理配置有限資源；同時，公共財政體制要求政府支出必須體現(xiàn)公共性特征，政府支出的安排要嚴格限定在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的范圍內(nèi)，并且政府應(yīng)重視管理活動的產(chǎn)出和結(jié)果，應(yīng)關(guān)心公共產(chǎn)品和服務(wù)的效率與質(zhì)量，應(yīng)能夠主動、靈活、低成本地對外界情況的變化以及不同的利益需求作出反應(yīng)。鑒于以上理論，根據(jù)績效評價“3E”原則，可將預(yù)算績效評價目標抽象為三個方面：一是優(yōu)化高等教育財政資源的配置，該目標體現(xiàn)了“3E”原則對經(jīng)濟性的要求；二是加強預(yù)算資金支出管理，該目標體現(xiàn)了“3E”原則中對效率性的要求；三是提高預(yù)算資金使用效益，該目標體現(xiàn)了“3E”原則中對有效性的要求。

（二）準則層設(shè)計

根據(jù)Longman辭典的解釋，績效（performance）是“the action of performing，or the action of performed”，指正在進行的某種活動或者已經(jīng)完成的某種活動所取得的成績，包括活動過程的效率和活動的結(jié)果兩層含義，因此對高校預(yù)算績效進行評價時應(yīng)關(guān)注預(yù)算資金流動的全過程。

高校預(yù)算支出作為一種特殊的投入和產(chǎn)出系統(tǒng)，投入的是財政預(yù)算資金，這些投入經(jīng)過高校的管理與使用，轉(zhuǎn)化為不進入市場、主要體現(xiàn)為具有社會效益的公共服務(wù)等公共品產(chǎn)出。因此，高等教育作為一種典型的具有外部效應(yīng)的準公共產(chǎn)品，其生產(chǎn)過程可劃分為“投入－管理－結(jié)果－影響”四個階段。其中，投入反映公共產(chǎn)品或服務(wù)在提供過程中所占用和消耗的資源；過程反映對預(yù)算資金的配置和使用；產(chǎn)出反映提供的產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量；影響反映所獲得的可持續(xù)發(fā)展能力和品質(zhì)。根據(jù)“3E”原則，在預(yù)算資金投入階段，應(yīng)該重點對投入的經(jīng)濟性進行評價，即評價預(yù)算資金是否被投入到綜合實力強、發(fā)展?jié)摿Υ蟮母咝＃度氲慕?jīng)濟性可用辦學(xué)條件類指標體現(xiàn)，通過評價有利于實現(xiàn)“優(yōu)化高等教育財政資源的配置”的評價目標。在預(yù)算資金使用階段，應(yīng)重點對資金管理的效率性進行評價，即評價高校使用資金的合理化程度，是否將預(yù)算資金配置到有利于事業(yè)發(fā)展的方面，管理的效率性可用管理水平類指標體現(xiàn)，通過評價有利于實現(xiàn)“加強預(yù)算資金支出管理”的評價目標。在預(yù)算資金產(chǎn)出階段（結(jié)果和影響），應(yīng)重點對資金使用的有效性進行評價，即評價高校使用預(yù)算資金所形成的產(chǎn)出和效果，產(chǎn)出的有效性可用產(chǎn)出效益類指標和發(fā)展?jié)摿︻愔笜梭w現(xiàn)，通過評價有利于實現(xiàn)“提高預(yù)算資金使用效益”的評價目標。

根據(jù)層次分析的思想，可將預(yù)算資金流動過程劃分為辦學(xué)條件、管理水平、產(chǎn)出效益和發(fā)展?jié)摿λ膫€維度的準則層。

（三）指標層設(shè)計

指標層是依據(jù)準則層的各維度內(nèi)涵，按相關(guān)原則選擇的指標群。為保證績效評價結(jié)果達到預(yù)期目標，選擇指標時，應(yīng)遵循相關(guān)性、系統(tǒng)性、重要性、經(jīng)濟性等原則。相關(guān)性原則要求評價指標能夠反映評價目標的實現(xiàn)程度；系統(tǒng)性原則要求評價指標相互區(qū)別又相互聯(lián)系，能夠全面反映績效水平；重要性原則要求從評價客體的實際出發(fā)，選擇最具代表性的核心指標；經(jīng)濟性原則要求選擇的評價指標應(yīng)當通俗易懂、簡便易行，數(shù)據(jù)的獲得符合成本效益原則。

1.辦學(xué)條件類指標

辦學(xué)條件是指高校在履行培養(yǎng)人才、科學(xué)研究、社會服務(wù)等職能時所必須具備的人力、物力、財力等資源的數(shù)量。為了全面客觀地反映高校的辦學(xué)條件，可選取師生比、生均固定資產(chǎn)和生均經(jīng)費三個指標。其中，師生比=教職工人數(shù)/學(xué)生數(shù)，生均固定資產(chǎn)=固定資產(chǎn)總值/學(xué)生數(shù)，生均經(jīng)費=經(jīng)費總額/學(xué)生數(shù)。

2.管理效率類指標

管理效率是指高校使用管理預(yù)算資金的合理化程度。通過分析預(yù)算資金的支出結(jié)構(gòu)予以體現(xiàn)，可選取專職教師比、公用經(jīng)費比和教學(xué)科研費比三個指標。其中，專職教師比=專職教師數(shù)/教職工數(shù)，公用經(jīng)費比=公用經(jīng)費支出/教育事業(yè)支出，教學(xué)科研費比=教學(xué)科研經(jīng)費支出/公用經(jīng)費支出。

3.產(chǎn)出效益類指標

高校產(chǎn)出效益是指高校履行高等教育職能所取得的外部成果。可選擇學(xué)生就業(yè)深造率、人均科研經(jīng)費和經(jīng)營收入比三個指標來體現(xiàn)。其中學(xué)生就業(yè)深造率反映了培養(yǎng)人才的成果，人均科研經(jīng)費反映了科學(xué)研究的成果，經(jīng)營收入比反映社會服務(wù)的成果。學(xué)生就業(yè)深造率=學(xué)生就業(yè)深造人數(shù)/畢業(yè)生人數(shù)，人均科研經(jīng)費=科研經(jīng)費/教職工人數(shù)，經(jīng)營收入比=經(jīng)營收入/總經(jīng)費支出。

4.發(fā)展?jié)摿︻愔笜?/p>

發(fā)展?jié)摿κ侵父咝Ｔ谵k學(xué)過程中一方面培養(yǎng)了人才，取得了科研成果，提供了公眾服務(wù)，同時自身也獲得了可持續(xù)發(fā)展能力和品質(zhì)，主要體現(xiàn)在教職工素質(zhì)的提升，籌資能力的增強，資產(chǎn)規(guī)模擴大等方面，因此可選取高級人才比、自籌經(jīng)費比和總資產(chǎn)增長比三個指標。其中，高級人才比=高級人才數(shù)

/教職工數(shù)，自籌經(jīng)費比=自籌經(jīng)費

/經(jīng)費總額，資產(chǎn)增長比=資產(chǎn)增長額/上年末資產(chǎn)額。

三、高校預(yù)算績效評價指標體系的應(yīng)用

評價方法是績效評價的具體手段，為了實現(xiàn)評價目標，應(yīng)選擇恰當?shù)脑u價方法。目前績效評價方法主要有成本效益分析法、比較分析法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等，但在實踐中最常用的方法為比較分析法和因素分析法。1.比較分析法。它是指通過對績效目標與實施效果、歷史與當期情況、不同部門和地區(qū)同類支出的比較，綜合分析績效目標實現(xiàn)程度。在使用比較分析法進行評價時，可采用基于同類高校平均水平的橫向比較方法和基于自身歷史平均水平的縱向比較方法，利用橫向分析法分析評價結(jié)果，可以給高校定位，明確工作重點；縱向比較法又稱為趨勢分析法，即通過對比兩期或連續(xù)幾期相同指標，確定其增減變動方向、數(shù)額和幅度，用以反映高校的發(fā)展趨勢及各方面工作的進展狀況。利用縱向比較分析法分析評價結(jié)果，可以找到引起變化的主要原因、變動的性質(zhì)，預(yù)測未來的發(fā)展前景，進而制定改進措施，達到提高經(jīng)費的支出效率和使用效益的目的。2.因素分析法。它是指通過綜合分析影響績效目標實現(xiàn)、實施效果的內(nèi)外因素，評價績效目標實現(xiàn)程度。其出發(fā)點是，當有若干因素對分析指標產(chǎn)生影響作用時，假定其他各因素不變，從而確定每一因素單獨變化所產(chǎn)生的影響，通過績效評價，可清晰地看出各因素對績效水平的影響程度和方向（增加或減少），有利于高校發(fā)現(xiàn)自身發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，為領(lǐng)導(dǎo)者制定合理的發(fā)展目標和規(guī)劃提供決策依據(jù)。

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