完善應急救援機制 提高海上應急救助能力

王法初

2011年12月22日，交通運輸部部長李盛霖在國家海上搜救部際聯席會議第七次會議上講話時指出：2011年海上搜救成功率始終保持在較高水平，海上搜救能力和裝備建設繼續保持快速發展，有效拯救了海上各類遇險船員，保護了海洋環境和財產安全。一是海上應急處置能力顯著提高。二是海上搜救力量建設與裝備水平顯著提高。三是海上預警能力顯著提高。四是海上搜救科技化水平顯著提高。五是對外交流與合作水平顯著提高。李盛霖部長同時強調指出：當前，海上突發事件處置能力與中央和人民群眾的期望還有一定差距，預防和應對突發公共事件的能力還有待進一步提高。

我國海上突發事件應急機制建設現狀

在交通運輸部組織協調下，我國已陸續編制完成了《國家海上搜救應急預案》、《交通部海上突發公共事件應急反應程序》等為主要內容的國家、省、市和港口四級海上突發事件應急預案體系；組建了北海、東海、南海三支國家專業海上救助隊伍和四個海上專業救助飛行隊伍；建立了各級海上搜救中心，應急反應機制逐步完善，應急隊伍和應急資源建設全面啟動，應急管理水平不斷提高，處置突發事件的能力明顯增強。

盡管我國應對海上突發事件的應急預案基本已成體系，應急反應機制逐步完善，應急隊伍和應急資源建設全面實施，但海上交通事故頻發的現象并沒有得到根本遏制。以漁業船舶海上安全事故為例：據統計，僅東海區域2011年第一季度共發生漁業船舶水上事故（包括漁業船舶水上安全生產事故、交通事故和自然災害）36起，死亡（含失蹤）61人，沉（毀）漁船16艘，直接經濟損失1376.2萬元。與去年同期相比，事故起數、沉（毀）船數和死亡（含失蹤）人數指標分別下降20%、15.79%、44.04%，直接經濟損失指標上升了43.07%。這表明：當前我國海上突發事件處置能力與中央和人民群眾的期望還有一定差距，預防和應對突發公共事件的能力還有待進一步提高。

我國海上突發事件應急機制建設存在的問題

目前，我國應對海上突發事件處置能力還不能滿足海上救援實際需要，主要表現在以下四個方面：

應急預案的可操作性還不夠強。預案未能結合應急能力的實際，對應急的關鍵信息進行系統而準確的描述，沒有形成統一有效的救援指揮系統，也沒有明確誰是事故現場的直接救助指揮，導致應急預案的可操作性不夠強。

應急管理機制不順暢。海上突發事件應急管理機制在救援指揮、預案演練、應急培訓、宣傳等方面還沒有實現常態化和規范化，各單位往往獨自組織培訓與相關演練，海上突發事件應急聯動機制還沒有很好理順。

應急反應力量和基礎條件仍較薄弱。由于歷史欠賬太多，應急建設資金投入總體仍顯不足，應急救助和處置所需裝備和資源貯備還不夠充足，國家海上專業應急救助隊伍人員編制多年沒有增加，已難以滿足海上救助事業迅速發展的實際需要，社會應急救援力量裝備落后、缺少專業技術支撐和相應的演練，國家海上救援總體應急反應能力和水平有待進一步提高。

應急反應績效評估體系不完善。績效評估的主要目的是完善應急反應機制，進一步提高應對突發事件的處置能力。目前我國海上救援應急反應績效評估體系不完善，沒有相對獨立的機構對整個救援過程進行完整評估，海上救援任務完成后，各救助單元往往自我評估。因此，難以及時準確評判應急處置的有效性和不足，在一定程度上影響了海上救助整體能力的進一步提升。

完善應急救援機制，提高海上應急救助能力

我國海上應急救援體制建設總體要求是：以提高海上應急救助能力為目標，以應急資源管理、信息平臺建設、宣傳教育培訓為基礎，以應急管理隊伍、專業救援隊伍和救助志愿者隊伍建設為保證，構建統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的應急管理機制。具體應著重做好以下三個方面的工作。

1、完善海上突發事件應急預案

預案是應急管理體系建設的龍頭，是應急管理部門實施應急教育、演練、培訓、預防、引導、操作等各方面工作的基礎。

一是應急預案的制定要做到領域上全覆蓋，內容上高質量，管理上動態化。一是預案體系要明確統一的指揮機構，盡量減少應急預案層級，提高應急管理的效率效果；二是預案體系要全面，做到縱向到底，橫向到邊；三是個案要實用，每個預案都要體現針對性、實效性和操作性，要具體適用，簡明易行；四是廣泛邀請專家參與，充分借鑒國內外的成功做法，力求使應急預案科學、規范、實際。

二是應急預案的制定要盡量做到精細化、標準化和流程化，使之更具可操作性。要把各項應急管理工作按內容范圍分解成工作單元，由相應人員承擔，形成清晰的日常應急分工和工作流程，預案實施要有第一責任人和檢查監督人，并明確其失職失責的要承擔的責任。

三是各專業機構和相關責任部門要按照預案中的應急功能設置，制定相應的標準操作程序，作為應急預案的附件。標準操作程序是保證在事件突然發生后，即使在沒有接到上級指揮命令的情況下，可在第一時間啟動本部門應急預案，提高應急響應速度和質量。

2、建立高效的應急管理機制

建立和完善海上突發事件應急管理機制，是提高海上突發事件應急處理能力基礎性，是有序、高效實施海上救援的有力制度保障。

一是建立和完善海上安全信息預警制度。完善熱帶風暴、冬季大風、風暴潮和霧天等極端天氣海上交通預警機制，建立預警信息通報與發布制度，明確信息發布主體，充分利用各種傳媒，及時準確發布預警信息。

二是完善海上交通突發事件分類、分級標準和突發事件信息報告制度。組織相關專家和業內人士，對海上交通突發事件預警級別劃分和分類標準進行研究并作出具體規定；加強海上交通突發事件的信息收集、事故原因分析、通報和交流工作，完善突發事件信息報告工作制度，明確信息報告的責任主體、主要內容和發布范圍。

三是建立科學規范的應急處理機制啟動程序，確保應急處理機制啟動的快速化、科學化和標準化。應急處理機制啟動程序，應著力把握以下三項原則：一是信息傳遞、上報要迅速準確；二是先期處置要及時高效，努力控制事態發展，防止發生次生、衍生事件。三是應急預案要有序啟動，明確工作流程，做到措施到位，防范嚴密，處置得當。

四是健全海上突發事件風險評估體系。一要對海上容易引發突發事件的危險源、危險區域進行調查統計、分析匯總和風險評估，建立有關風險隱患情況普查數據庫；二要充分發揮專家在應對突發事件中的決策咨詢和技術指導作用，并對海上重大應急救援案例進行評估，逐步完善海上各類突發事件的網絡檢測系統，開展海上交通突發事件風險評估體系研究，把握突發事件的發展規律，建立風險隱患調查和監控的長效機制。

3、健全應急資源與救援人員組織保障體系

健全應急資源和救援人員組織保障體系是應急管理體系建設的主要內容，也是提高海上應急救助能力的關鍵所在。

一是建立應急資源貯備體系。在對現有各類應急資源普查和有效整合的基礎上，要按照分級負責、分類管理的原則，建立專業人員、重要裝備和應急物資數據庫，形成對應急專業人員、重要裝備和應急物資的動態管理，統籌規劃應急處置所需物料、裝備等物資，提高統一調配能力，切實保障應急處置工作的需要。

二是加強海上交通突發事件應急指揮機構建設。按照統一領導，綜合協調，分級負責，屬地管理為主的應急管理體制，進一步加強各級應急指揮機構及其分支機構的建設。同時，完善突發事件應急處置工作的責任制度和應急管理績效評估制度，嚴格落實突發事件預防和處置責任追究制度。

三是完善應急管理投入增長機制。落實專業救助單位經費來源，保證應急管理、應急處置及日常培訓、演練工作經費，滿足海上應急隊伍、裝備、物資儲備等方面的建設與更新維護資金的要求，從而增強安全保障和海上應急救援的能力。

四是健全搜救隊伍專業化培訓機制。推進海上應急綜合訓練基地建設工作，在“十二五”期間，除建成一個專業化綜合性的海上應急訓練基地外，各救助局還應建立具有區域特點的專業化培訓基地；不斷完善搜救隊伍專業化培訓和實操訓練機制，進一步推動搜救隊伍專業化、現代化、正規化建設，提高海上應急救助能力。

五是制定海上救援志愿者隊伍建設和培訓發展規劃，大力發展海上救援志愿者隊伍。不斷完善海上救援志愿者招募、注冊、培訓、考核、激勵和保障等方面的工作機制，科學推進志愿者隊伍建設，建立志愿者信息數據庫，健全保障機制，加大志愿者培訓和活動交流力度，做到專群結合，以專帶群，有效發揮志愿者隊伍作用。

六是加強應急救援專家隊伍建設，建成各級各類海上交通突發事件應急管理專家庫。逐步完善專家信息共享和參與應急管理工作機制，充分發揮專家在突發安全事件的信息研判、決策咨詢、專業救援、事件評估等方面的作用，形成分級分類、覆蓋全系統的應急專家咨詢的網絡系統，為提高海上救助能力提供堅強的理論技術支撐。

總之，完善應急預案和管理機制，加強海上應急技能培訓和救援演練，落實應急救援人、財、物保障措施，充分發揮救援專家及救援志愿者作用，是全面提高海上應急救助能力的有效途徑。

(作者單位：交通運輸部東海救助局)