日本“國有化”釣魚島行為之要因：海洋戰略與海洋法制概要

金永明

內容摘要：日本政府單方面采取的“國有化”釣魚島、南小島和北小島行為，嚴重侵犯中國的主權和領土完整，破壞中日關系發展進程，尤其影響紀念中日邦交正常化40周年的良好氛圍，受到中國政府和人民的嚴厲譴責和強烈抵制，日本應承擔由此引起的一切損失和后果。盡管引發日本政府采取所謂“國有化”島嶼的行為有多種原因，但日本海洋戰略的成型及海洋法制的發展，是日本實施“國有化”釣魚島行為的主要原因。為此，論述日本海洋戰略與海洋法制方面的內容及特點就十分重要。

關鍵詞：“國有化”島嶼海洋戰略海洋政策海洋法制

日本政府單方面采取的“國有化”釣魚島、南小島和北小島行為，嚴重侵犯中國的主權和領土完整，破壞中日關系的發展進程，尤其影響紀念中日邦交正常化40周年的良好氛圍，受到中國政府和人民的嚴厲譴責和強烈抵制，使中日關系深陷低谷，并有持續惡化的趨勢。由此引發的損害和損失應由日方承擔。盡管引發日本政府采取所謂“國有化”釣魚島及其部分附屬島嶼的行為有多種原因，但日本海洋戰略的成型及海洋法制的發展，是日本采取“國有化”島嶼行為的主要原因。為此，應分析日本海洋戰略及海洋法制方面的內容及特點。

一、日本海洋戰略的成型及發展

21世紀被稱為“海洋”世紀。為進一步維護和確保海洋權益和海洋安全，世界一些主要國家相繼制定和實施了海洋戰略和法制。為此，日本也加快了海洋問題工作力度。尤其在進入21世紀以后，日本更加重視海洋問題，制定了日本的海洋戰略。

（一）日本海洋戰略的出臺及成型

日本海洋政策研究財團于2005年11月18日向政府提交的《海洋與日本：21世紀海洋政策建議書》，即為日本海洋戰略的代表性文件。而在此之前，該機構前身海洋船舶財團已于2002年3月向政府提交了《日本21世紀海洋政策建議書》（以下簡稱《2002年海洋建議書》）。〔1 〕

1.日本海洋戰略的雛形——《2002年海洋建議書》。〔2 〕在此文件中，特別提出了完善日本海洋體制和機制的六個建議。具體內容為：制定綜合的海洋政策；完備制定與實施海洋政策的行政機構；完善綜合管理海域海岸的法制；合理管理水產資源，調整漁業和其他海洋利用之間的關系；細化對專屬經濟區與大陸架進行綜合管理的內容；充實青少年海洋教育以及海洋學科之間的教育研究活動。

《2002年海洋建議書》是由12名專家學者組成的“海洋管理研究會”，經過反復調研后作成的，而該委員會是日本財團資助下海洋船舶部的咨詢機構。從其內容和性質可以看出，它是一個針對海洋問題的綜合性的政策建議書，可以認為是日本海洋戰略的雛形。

盡管海洋船舶財團向政府提交了《2002年海洋建議書》，但該建議書提出的建議并沒有得到執行，包括沒有改變日本依然用縱向的方法管理海洋問題的機構運作方式，也沒有出臺實施海洋戰略的政策和具體的計劃。所以，繼承海洋船舶財團職責的機構——海洋政策研究財團于2005年11月18日向政府提交了《海洋與日本：21世紀海洋政策建議書》（以下簡稱《2005年海洋建議書》）。

2.日本海洋戰略的成型——《2005年海洋建議書》。〔3 〕此文件中提出的建議，即為日本海洋戰略核心內容，包括三個方面：第一，建議立項制定海洋政策大綱。第二，建議完善海洋基本法的推進體制。建議內容：為推進綜合海洋政策，有必要制定海洋基本法，包括基本理念、政策方針、海洋基本計劃等，推進海洋政策的體制框架；完善行政機構。為推進以海洋基本法為軸心的綜合海洋政策，應完善以下行政機構——設置與海洋有關的閣僚會議，任命海洋主管大臣等，整合規劃和實行海洋政策的機構。第三，建議國家管轄范圍擴大到海洋“國土”和加強國際合作。具體內容包括強化對專屬經濟區、大陸架、遠離陸地的海島（即離島）及其周邊海域等的管理；確立對擴大到海洋國土、海上運輸等的安全保障；構建環境影響評價體系、保護海洋生態系統（保護生物多樣性）等；……擴大海洋教育，研究海洋管理，促進海洋科學技術研究等。其目的是管理國家管轄海域，綜合合理治理海洋，包括處理和應對海洋突發事件。

可見，《2005年海洋建議書》內容為日本的海洋戰略提出了基本框架，其出臺標志著日本海洋戰略已經成型。尤其應指出的是，日本海洋戰略提出了強化對離島管理的要求。

（二）日本海洋戰略在政策上的發展

一般而言，海洋戰略的具體實施需要海洋政策的支撐。為此，日本按照《2005年海洋建議書》的要求，不斷地完善了相關海洋政策，豐富了海洋戰略的具體內容，特別制定了《海洋政策大綱》和《海洋基本計劃》。

1.《海洋政策大綱》內容。海洋政策研究財團于2006年12月7日公布了《海洋政策大綱——尋求新的海洋立國》（以下簡稱《海洋政策大綱》）。〔4 〕內容為：第一，指出日本應重視海洋問題。第二，強調綜合管理海洋的必要性。第三，建議制定海洋基本法。《海洋政策大綱》指出，為改變日本仍用縱向垂直功能分割的方法，并用個別法律處理海洋問題的弊端，應盡早構筑應對海洋問題的新體制。同時要求把作為新的海洋立國的理念提升為國家的重要政策，即把海洋政策作為國家的政策——國策，也有必要對資源豐富的海域實施綜合性的管理及國際合作與協調。推進綜合海洋政策的關鍵是盡早制定海洋基本法。

2.《海洋基本計劃》內容及作用。根據《2005年海洋建議書》和《海洋政策大綱》要求，2007年4月30日，日本國會通過了《海洋基本法》（自2007年7月20日起施行）。例如，《海洋基本法》第16條規定，為全面而有計劃地推進海洋政策的實施，政府應制定有關海洋基本計劃。為此，根據《海洋基本法》第29條設置的綜合海洋政策本部于2008年2月8日出具了《海洋基本計劃草案》；3月18日，日本內閣會議批準了以《海洋基本計劃草案》為基礎的《海洋基本計劃》。它已成為自2008年起五年間指導日本海洋事務的行動指針。

《海洋基本計劃》由四部分組成，分別為總論、實施海洋政策的基本方針、為實施海洋政策政府應采取的綜合而規范的措施、為綜合而規范地推進海洋政策的必要措施。〔5 〕特別應指出的是，《海洋基本計劃》明確了日本今后在海洋領域應強化的12個領域，包括應采取措施有效利用與保護離島。

（三）日本海洋戰略在雙邊層面的發展

日本不僅將推進海洋戰略立足于自國，而且試圖通過雙邊關系特別是日美同盟發展海洋戰略，即企圖依據海洋政策研究財團于2009年4月17日發表的題為《為海洋的安定和繁榮的日美海權同盟》（以下簡稱《日美海權同盟》）建議，實現海洋戰略目標。

1.出臺《日美海權同盟》的背景。日本海洋政策研究財團與美國三大機構（太平洋論壇、新美國安全中心、美國企業研究所）合作舉行了以個人資格由兩國人士（共32人，其中日方19人）參加的三次（2008年3月、2008年7月、2009年4月）“日美海權對話”研討會。通過對話，對日美同盟中面臨的課題、應對海洋問題的方式方法等進行了討論，并在交換意見后對外發表了《日美海權同盟》，其不僅提出了新海權的概念，而且向兩國政府提出了拓展《日美海權同盟》的具體建議。

2.實施《日美海權同盟》的具體建議。第一，在海洋防衛和安全保障方面的建議。其主要為：進一步推進在印度洋和太平洋的全球海事合作；確立共同應對帶有危險性的武力爭端事態的體制；海洋國家聯合構想，提出應在不同海域讓贊同海權同盟的個別國家（韓國、澳大利亞、印度）參加，并邀請具有航行自由利益的俄羅斯和在全球規模具有海上通商利益的中國參與，以通過國際合作確保海洋安全保障，并拓展海權同盟。

第二，在海洋可持續開發方面的建議。其主要為：在資源的開發和海洋技術的研發及海洋調查研究方面進行合作；共同應對海洋環境的保全和氣候變化問題。

可見，日本試圖通過《日美海權同盟》強化對海洋問題的合作，以共同應對海洋問題，可謂在雙邊層面豐富和發展了日本的海洋戰略。〔6 〕

總之，以《2005年海洋建議書》為核心內容的日本海洋戰略已經成型，并為推進海洋戰略，日本制定和實施了《海洋政策大綱》和《海洋基本計劃》，具體化了海洋戰略內涵。而為保障海洋政策的順利實施，有必要將《海洋政策大綱》和《海洋基本計劃》中的政策和措施予以固定，海洋立法顯然是一個重要且不可缺少的手段。

二、日本海洋法制的內容及特點

進入21世紀以后，日本在海洋問題上的立法工作特別明顯，主要體現在以下方面：

（一）在完善海洋體制機制上的立法

一直以來，如上所述，日本在行政上存在采用垂直管理并用個別法規處理海洋問題，包括存在無綜合性機構明確處理海洋問題，連提交海洋法案的部門也不明確等弊端，致使日本處理海洋問題嚴重滯后，無法適應當前海洋問題的快速、復雜和綜合性等狀況。為改變這種現狀，日本根據《2005年海洋建議書》的建議和《海洋政策大綱》的要求，于2007年4月制定了綜合規范海洋問題的法律——《海洋基本法》（2007年7月20日起施行），從而理順了日本管理海洋問題的體制機制問題。〔7 〕

（二）在企圖拓展管轄海域范圍上的立法

日本為確保相關權益，特別是企圖拓展管轄海域范圍，以最大限度地獲取能源資源，尤其在2004年5月東海問題突顯后，日本加快了海洋立法（修法）進程。其主要為：

1.在拓展海洋“國土”方面的修法。2005年7月，日本將原來的《國土綜合開發法》改名為《國土形成計劃法》，增加了關于海域（包括專屬經濟區和大陸架）的利用和保護方面的規定，強化了對海域的管理。〔8 〕通過修訂該法，擴大了海洋“國土”范圍，并強化了對其的管理，這顯然是對《2005年海洋建議書》建議的回音。

2.在應對東海問題方面的立法。例如，民主黨于2005年10月21日草擬了《關于在專屬經濟區內等海域實施自然資源的勘探和進行海洋科學調查有關的主權權利及其他權利的法律案》、《海底資源開發促進法案》。盡管上述法案未成為法律，而成了廢案，但它們的目的是為了維護日本專屬經濟區等海域的權益、合理管理外國人員進行的海洋科學調查活動，以確保《聯合國海洋法公約》賦予沿海國的權利。可見，上述關于維護海洋權益的立法草案旨在對包括東海問題的爭議采取行動，以維護自身的“中間線”劃界原則與主張，確保對大陸架資源的管轄權。

另外，2007年4月，日本還制定了《海洋構筑物安全水域設定法》（2007年7月20日起施行）。〔9 〕即為維護日本在東海的海洋權益，保障國內企業（包括與他國企業合作）在“中間線”附近實施勘探和開發海底資源的活動，通過制定該法，以期為國內企業在“中間線”附近海域實施資源開發活動提供法律支撐，試圖獲取更多的能源資源。

盡管中日在東海問題上已達成了《中日關于東海問題的原則共識》（2008年6月18日），但也不能忽視《海洋構筑物安全水域設定法》的影響。〔10 〕其影響主要體現在以下方面：第一，日本可能在“中間線”附近再次實施海洋調查活動；第二，日本可能在“中間線”附近構筑海洋建筑物。

（三）在應對索馬里附近海域海盜行為上的立法

日本內閣于2009年3月13日決定海上自衛隊軍艦赴索馬里海域實施海上警備行動，并向國會提交了《應對海盜法案》。該法案于2009年6月19日在眾議院的第二次投票中獲得通過，以其為基礎的日本《處罰與應對海盜行為法》于2009年6月24日公布，并于2009年7月24日生效。《處罰與應對海盜行為法》共由13條組成。其主要內容與《應對海盜法案》相同。〔11 〕

日本為確保賴以生存的海上通道安全，以為實施國際合作、履行國際義務為名，第一次向海外派遣了由海上自衛隊實施打擊海盜行為的活動，為今后相關活動提供了先例，所以值得我們關注。

（四）在完善領海制度上的立法

2008年6月5日，日本眾議院通過了《在領海等區域內有關外國船舶航行法案》（2008年7月1日起施行），進一步完善了日本的領海制度。所謂的“領海等區域”，根據第2條的規定，是指日本的領海和內水。關于制定該法的目的，該法案第1條規定，考慮到確保海洋安全對被海包圍的日本的重要性，通過規定在領海等區域外國船舶的航行方法、規范外國船舶航行的措施以及其他必要事項，以維持外國船舶在領海等區域的航行秩序、控制意外行動、確保領海等區域的安全為目的。

現今，日本為強化所謂的對釣魚島周邊海域的“管理”，對此法予以了修改，以強化對所謂的外國船舶和船員的“管轄”。同時，也通過修改《海上保安廳法》賦予了海上保安官所謂的“警察權”，目的是處罰所謂的登島船員。此動向值得關注。

（五）在企圖擴展外大陸架上的動向

日本政府接受綜合海洋政策研究本部的建議，于2008年11月12日根據《聯合國海洋法公約》第76條第8款的規定向大陸架界限委員會提交了日本外大陸架劃界案。〔12 〕日本為提交此劃界案足足花了五年時間以調查大陸架情況，并提前完成了預定的目標。〔13 〕

在日本外大陸架劃界案中突出的問題是，日本將沖之鳥礁作為島嶼處理，并以此為領海基點主張200海里的大陸架和200海里以外的大陸架。實際上，“沖之鳥”不是《聯合國海洋法公約》第121條規定的島嶼，而是特殊的島嶼——巖礁，根本無法主張大陸架。〔14 〕為此，我國常駐聯合國代表團于2009年2月6日向聯合國秘書長提交了針對日本外大陸架劃界案的立場聲明。〔15 〕另外，韓國常駐聯合國代表團于2009年2月27日也向聯合國秘書長提交了針對“沖之鳥”與中國政府內容相同的照會聲明。〔16 〕

可見，日本外大陸架劃界案中以“沖之鳥”為基點主張的大陸架和外大陸架是不符合《聯合國海洋法公約》關于島嶼制度的相關規定的，委員會也無權對此發表建議。

（六）在管理離島海岸線和設施方面的立法

日本國土交通大臣于2010年2月9日向國會提交了《為促進專屬經濟區和大陸架的保全和利用對低潮線保全和相關設施完善等法律》的草案。該法由六章（共20條）和附則（4條）組成。〔17 〕日本國會眾議院和參議院分別于2010年5月18日和5月26日通過了上述法案，并已于6月24日生效，使其成為規范和保全離陸島嶼低潮線和完善其他設施的法律。

2010年7月13日，日本內閣公布了《為促進專屬經濟區和大陸架的保全和利用對低潮線保全和相關設施完善等的基本計劃》。該基本計劃盡管是以10年后的日本狀況為目標，但在實施過程中可根據需要對其作出修正。其包括五方面內容：第一，與保全低潮線和完善據點設施等有關的基本方針。第二，與保全低潮線有關的行政機構應就調查低潮線及其周邊狀況、開發保全低潮線區域內的海底資源行為及相應措施等作出規定的事項。第三，以特定離島為據點與保全及利用專屬經濟區內等活動有關的目標事項。第四，與完善據點設施等內容有關的事項。第五，與保全其他低潮線及完善據點設施等有關的事項。〔18 〕

日本制定該法的原因，主要為：第一，保護專屬經濟區的需要，即日本自稱擁有國土面積約11倍的專屬經濟區面積；第二，為落實已制定的政策措施和計劃，例如，2008年11月向大陸架界限委員會提交了外大陸架劃界案，2009年3月批準了《海洋能源和礦物資源開發計劃》，2009年12月通過了《為管理海洋保全和管理離島基本方針》，這些文件要求制定相關法律；第三，保護確定專屬經濟區等的低潮線成為緊要的課題；第四，遠離陸地的島嶼（離島）對于專屬經濟區等的利用處于重要的位置，而利用相關港灣等的設施還沒有完善。筆者認為，日本國會通過的上述法律重點是為了保護諸如沖之鳥等那樣的巖礁所謂的低潮線不被海水淹沒，并企圖通過構筑相關設施主張所謂的專屬經濟區和大陸架等海域及其資源，以侵占更多的海域，獲取更多的資源。

當然，日本上述海洋法制并不全部直接與所謂強化對離島的管理有關，其中有些法律是基礎性的，有些是相關性的法律，所以也一并列入，有助于對它們的整體了解和認識。同時，在制定海洋戰略、海洋政策和海洋法制過程中，海洋政策研究財團的報告或建議起了很重要的推進作用，發揮了作為咨詢機構的重大影響。

總之，日本根據海洋戰略和海洋政策要求，不斷地完善了相關海洋法制，試圖確保日本海洋權益，拓展海洋管轄范圍，尋求海洋利益的最大化，實現海洋戰略目標。可以預見，日本今后在海洋問題上的立法仍將繼續，我們必須持續關注。

三、我國對日本“國有化”島嶼行為的應對

針對日本“國有化”釣魚島等島嶼的行為，中國出臺了一系列的反制措施。法律上的主要措施為：2012年9月10日，中國政府就釣魚島及其附屬島嶼（以下簡稱釣魚島等島嶼）的領海基線發表了聲明，公布了釣魚島等島嶼作為基點的經緯度坐標，從而確立和明確了釣魚島等島嶼以直線基線為基礎的領海制度及其他海域管轄范圍。9月13日，中國政府向聯合國秘書長交存了釣魚島等島嶼領海基點基線的坐標表和海圖。〔19 〕這是我國于2012年3月3日，經國務院批準，授權國家海洋局、民政部公布釣魚島及其部分附屬島嶼名稱以來的后續措施，也是依據中國的海洋法（包括《中國政府關于領海的聲明》、《領海及毗連區法》、《中國政府關于領海基線的聲明》、《海島保護法》等）以及《聯合國海洋法公約》作出的決定和安排，目的是完善中國的海洋法律制度，捍衛中國的國家領土和海洋權益。〔20 〕

既然中國政府公布了釣魚島等島嶼的領海基線，那么，在法律上，中國政府和人民就具有保衛釣魚島等島嶼的陸地及其周邊海域（尤其是12海里的領海）的法律責任，包括如果日本的軍艦未經中國政府批準進入釣魚島等島嶼的領海時，我國可啟動自衛權，因為它侵犯了我國的領土和主權。〔21 〕

此外，為加強對釣魚島等島嶼領土及領海的保護，需要增強巡航執法力度，目的是顯示存在、體現管轄，更重要的是實施管轄。可以預見，在日本海上保安廳仍望繼續維持其所謂領海警備體制的情況下，中日兩國各類船只之間的摩擦和糾紛甚至諸如碰撞之類的事件必將增加，為此，中國制定完善相關國內法規就顯得特別重要，例如制定中國管轄海域巡航執法管理及處罰條例、外國船舶在我國領海內無害航行制度規范等。

總之，日本“國有化”釣魚島等島嶼行為，為我國進一步完善國內海洋戰略和海洋法制提供了重要契機，我們必須緊緊抓住這一契機，為我國自由使用、有效管轄釣魚島等島嶼創造良好的基礎和條件。為此，我國在釣魚島等島嶼問題上的立場和行為必須堅持，決不能動搖和放棄。